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河南省商水县环境保护局 河南商水 466100
摘要：本文首先对建设项目环境影响评价制度做了概述，然后分析了建设项目环境影响评价制度的现状，最后详细阐述了提高建设项目环境影响评价制度效果的对策。
关键词：建设项目；环境影响评价制度；地方性；考核制度；准入
一、建设项目环境影响评价制度概述
（一）建设项目环境影响评价制度的含义
中国《环境影响评价法 》第二条规定：建设项目环境影响评价，是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
（二）建设项目环境影响评价制度有效运行机制
1、公众参与机制
公众参与是一个项目的计划和实施的主要基石之一。建设项目环境影响评价制度的有效实施在很大程度上取决于公众能否成功地参与，适当的公众参与对建设项目环境影响评价过程至关重要。
2、替代方案机制
建设项目环境影响评价进程的核心，是替代方案的分析，因为每一个重大的甚至是很小的发展项目都可能会带来不良的环境影响。替代方案所追求的并不是对环境没有任何不良影响的发展项目，准确地讲，建设项目环境影响评价进程旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目选择方案。这就要求所有可能的项目的替代方案都必须在对一个具体项目或项目方案作出投入之前，对它的费用和效益进行审议。如此，决策者就可以更有准备地进行设计并开展有利于环境的活动。
二、建设项目环境影响评价制度的现状
2005年1月18日，国家环境保护总局在京宣布：责令立即停建包括金沙江溪洛渡水电站在内的13个省市的30个违法开工项目，并处于最高20万元的罚款。这30个项目的总投资达1179.4亿元，它们都是在环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开工建设的，此举一度轰动全国，被新闻媒体誉为“环评风暴”。
然而，作为与国家环境保护总局一样具有正部级头衔的中国长江三峡工程开发总公司对国家环保总局的决定却不以为然，由其负责新建的8个项目都没有执行停建的决定。
最后，在国务院的协调下，此次环评风暴的结果在形式上违规项目全部暂时停建并补办环境影响评价手续，而后又全部恢复施工建设。从“风暴”的实施效果中我们也看到些许无奈和尴尬。此次环评风暴暴露了建设项目环境影响评价制度实施中存在着很多问题。纵观前述环评案例，其在实践中存在的主要问题可归结为中国建设项目环境影响评价制度实施效果不佳，主要表现在：
（一）建设单位违反环境影响评价制度实施程序规定
环境影响评价制度本身目的是防止污染和破坏于未然。然而，像此次环评风暴中的建设项目均已经开工，甚至有些工程已基本完成的情况下，才被环保总局责令停工并补办环评报告书。这期间的建设活动对环境己经造成了怎样的影响已经无法去评估了，也无从考证了。最新修订的中国《环境影响评价法》对未完成环评程序的法律责任规定的也渐趋完善。相信未来对违反环境影响评价制度实施程序的项目的规定会更加完善。
（二）环评执法手段软
中国的环保部门一直没有独立的执法地位，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。由于经济增长本身就是政府主导的，环保部门无力抗衡地方政府的投资措施，很难对地方首长支持的项目进行严格的监管。即使在中央一级，国家环保总局的执法手段也是有限的。对建设项目进行环境管理时执法不严的现象相当普遍，严重影响了环境影响评价的效果。
三、提高建设项目环境影响评价制度效果的对策
（一）出台相关规定进一步明确环评相关部门的责任
各级人民政府要进一步明确环境影响评价管理中有关部门、建设单位、评价单位、技术评估单位、设计单位、施工单位、监理单位的责任、权利和义务。各级环境保护部门要进一步规范环境影响评价申报、受理、技术评估、行政审批的程序、时限和要求，建立和完善环境影响评价、技术评估、行政审批责任制，防止环境影响评价管理中的缺位、越位和错位。
（二）开展环评基础研究，发布地方性环评导则与规范
开展建设项目环评前期研究。对于“十二五”期间确定要建设的特重大、敏感项目，建议开展环评项目研究，对项目建设对环境可能造成的影响进行系统研究与分析，得出的研究结论可作为政府部门及建设项目建设单位决策的重要依据。
研究与发布地方性环评技术导则与规范。针对因国家层面上发布的宏观性技术导则不太适用于省级的项目环评的情况，开展水利、化工、有色金属、公路等方面的地方性环评技术规范的应用性研究，以及地下水、大气环境、生态环境等方面的技术导则的应用性研究，在研究成果的基础上，发布地方性环评技术导则与规范。
另外，针对当前我国东部地区的一些产业向西部转移的带来环境管理难度加大的情况，结合西部各省生态功能区及主体功能区定位、发展规划、主导产业特征等，出台相应的环境准入原则和政策要求，来指导建设项目的环评工作。
（三）建立建设项目环评准入及考核制度
设立建设项目环评单位资格准入要求。鉴于建设项目的单个项目投资金额较高，建设任务较为艰巨，对项目前期工作的进度及质量要求较高，因此，建议设立环评单位资格准入要求，将环评单位以往业绩及考核评估情况、环评证书的营业范围、质量及进度控制管理文件、拥有个人职业资格证书的人数等作为选择环评单位的准入条件。对个别重大项目通过招投标，提出选择环评单位的条件与要求，来选择环评单位。
严格执行质量不合格环评文件复审制度。由环评文件技术评估机构对环评文件质量进行严格把关，经专家审查及技术评估，对存在弄虚作假、数据失实、结论错误等重大问题的建设项目环评文件，书面予以退回并暂缓进行技术评估，待修改完善后重新委托技术评估进行复审。对建设项目环评文件存在质量问题的环评单位，环保主管部门应按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》（国家环境保护总局令第26号）的相关规定向环境保护部报告并建议给予相应处罚。
加强对承担建设环评文件编制业务的环评机构的日常监督。环保部门在对环评单位进行日常监督和检查与业务指导中，将环评单位承担的建设项目环评的质量及进度、合同履行情况作为其日常考核环评单位的一项主要内容，如发现环评单位不负责任、弄虚作假、质量低劣以及有违法、违规行为的、或不按合同进度要求提交环评报告的，提出整改意见；对于严重违规的环评单位，进行通报批评；对于情形十分严重的，限期内不允许其承接省内建设项目环评业务，并定期在当地环境保护政府网站公布考核结果。
（四）完善公众参与制度
公众参与能保证环境影响评价执法过程的有效进行，有利于环境影响评价决策的民主化。公众参与环境影响评价制度是环境执法的坚强后盾。不仅某些信息的获取只能依赖广泛的公众参与，而且这也是公众参与环境影响评价决策、提高决策科学化、民主化程度的一个重要途径，同时公众参与环境影响评价还可以取得公众的理解和支持以减轻开发行动的执行阻力提高其执行效率。因此，有无充分的、广泛的公众参与也是衡量环境影响评价法律制度有效性的重要基准之一。公众参与原则是行政程序法的一项基本原则。在环境影响评价程序过程中运用公众参与，推动公众参与环境行政过程是提高环境行政执法水平的必然的、内在的要求。
参考文献：
[1]元晓崇. 浅谈我国环境影响评价制度的立法完善——以国外环境影响评价制度为视角探索[J]. 法制与经济（中旬）. 2012（10）
[2]彭刚华，乔支卫，樊孝俊，康长安，吴志强，陈军平. 流域水环境监测质量管理制度构建初探[J]. 环境科学导刊. 2012（04）
[3]陈琳，姜振帼，刘志凤，郝大举. 浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议[J]. 污染防治技术. 2012（04）
摘要：本文首先对建设项目环境影响评价制度做了概述，然后分析了建设项目环境影响评价制度的现状，最后详细阐述了提高建设项目环境影响评价制度效果的对策。
关键词：建设项目；环境影响评价制度；地方性；考核制度；准入
一、建设项目环境影响评价制度概述
（一）建设项目环境影响评价制度的含义
中国《环境影响评价法 》第二条规定：建设项目环境影响评价，是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
（二）建设项目环境影响评价制度有效运行机制
1、公众参与机制
公众参与是一个项目的计划和实施的主要基石之一。建设项目环境影响评价制度的有效实施在很大程度上取决于公众能否成功地参与，适当的公众参与对建设项目环境影响评价过程至关重要。
2、替代方案机制
建设项目环境影响评价进程的核心，是替代方案的分析，因为每一个重大的甚至是很小的发展项目都可能会带来不良的环境影响。替代方案所追求的并不是对环境没有任何不良影响的发展项目，准确地讲，建设项目环境影响评价进程旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目选择方案。这就要求所有可能的项目的替代方案都必须在对一个具体项目或项目方案作出投入之前，对它的费用和效益进行审议。如此，决策者就可以更有准备地进行设计并开展有利于环境的活动。
二、建设项目环境影响评价制度的现状
2005年1月18日，国家环境保护总局在京宣布：责令立即停建包括金沙江溪洛渡水电站在内的13个省市的30个违法开工项目，并处于最高20万元的罚款。这30个项目的总投资达1179.4亿元，它们都是在环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开工建设的，此举一度轰动全国，被新闻媒体誉为“环评风暴”。
然而，作为与国家环境保护总局一样具有正部级头衔的中国长江三峡工程开发总公司对国家环保总局的决定却不以为然，由其负责新建的8个项目都没有执行停建的决定。
最后，在国务院的协调下，此次环评风暴的结果在形式上违规项目全部暂时停建并补办环境影响评价手续，而后又全部恢复施工建设。从“风暴”的实施效果中我们也看到些许无奈和尴尬。此次环评风暴暴露了建设项目环境影响评价制度实施中存在着很多问题。纵观前述环评案例，其在实践中存在的主要问题可归结为中国建设项目环境影响评价制度实施效果不佳，主要表现在：
（一）建设单位违反环境影响评价制度实施程序规定
环境影响评价制度本身目的是防止污染和破坏于未然。然而，像此次环评风暴中的建设项目均已经开工，甚至有些工程已基本完成的情况下，才被环保总局责令停工并补办环评报告书。这期间的建设活动对环境己经造成了怎样的影响已经无法去评估了，也无从考证了。最新修订的中国《环境影响评价法》对未完成环评程序的法律责任规定的也渐趋完善。相信未来对违反环境影响评价制度实施程序的项目的规定会更加完善。
（二）环评执法手段软
中国的环保部门一直没有独立的执法地位，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。由于经济增长本身就是政府主导的，环保部门无力抗衡地方政府的投资措施，很难对地方首长支持的项目进行严格的监管。即使在中央一级，国家环保总局的执法手段也是有限的。对建设项目进行环境管理时执法不严的现象相当普遍，严重影响了环境影响评价的效果。
三、提高建设项目环境影响评价制度效果的对策
（一）出台相关规定进一步明确环评相关部门的责任
各级人民政府要进一步明确环境影响评价管理中有关部门、建设单位、评价单位、技术评估单位、设计单位、施工单位、监理单位的责任、权利和义务。各级环境保护部门要进一步规范环境影响评价申报、受理、技术评估、行政审批的程序、时限和要求，建立和完善环境影响评价、技术评估、行政审批责任制，防止环境影响评价管理中的缺位、越位和错位。
（二）开展环评基础研究，发布地方性环评导则与规范
开展建设项目环评前期研究。对于“十二五”期间确定要建设的特重大、敏感项目，建议开展环评项目研究，对项目建设对环境可能造成的影响进行系统研究与分析，得出的研究结论可作为政府部门及建设项目建设单位决策的重要依据。
研究与发布地方性环评技术导则与规范。针对因国家层面上发布的宏观性技术导则不太适用于省级的项目环评的情况，开展水利、化工、有色金属、公路等方面的地方性环评技术规范的应用性研究，以及地下水、大气环境、生态环境等方面的技术导则的应用性研究，在研究成果的基础上，发布地方性环评技术导则与规范。
另外，针对当前我国东部地区的一些产业向西部转移的带来环境管理难度加大的情况，结合西部各省生态功能区及主体功能区定位、发展规划、主导产业特征等，出台相应的环境准入原则和政策要求，来指导建设项目的环评工作。
（三）建立建设项目环评准入及考核制度
设立建设项目环评单位资格准入要求。鉴于建设项目的单个项目投资金额较高，建设任务较为艰巨，对项目前期工作的进度及质量要求较高，因此，建议设立环评单位资格准入要求，将环评单位以往业绩及考核评估情况、环评证书的营业范围、质量及进度控制管理文件、拥有个人职业资格证书的人数等作为选择环评单位的准入条件。对个别重大项目通过招投标，提出选择环评单位的条件与要求，来选择环评单位。
严格执行质量不合格环评文件复审制度。由环评文件技术评估机构对环评文件质量进行严格把关，经专家审查及技术评估，对存在弄虚作假、数据失实、结论错误等重大问题的建设项目环评文件，书面予以退回并暂缓进行技术评估，待修改完善后重新委托技术评估进行复审。对建设项目环评文件存在质量问题的环评单位，环保主管部门应按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》（国家环境保护总局令第26号）的相关规定向环境保护部报告并建议给予相应处罚。
加强对承担建设环评文件编制业务的环评机构的日常监督。环保部门在对环评单位进行日常监督和检查与业务指导中，将环评单位承担的建设项目环评的质量及进度、合同履行情况作为其日常考核环评单位的一项主要内容，如发现环评单位不负责任、弄虚作假、质量低劣以及有违法、违规行为的、或不按合同进度要求提交环评报告的，提出整改意见；对于严重违规的环评单位，进行通报批评；对于情形十分严重的，限期内不允许其承接省内建设项目环评业务，并定期在当地环境保护政府网站公布考核结果。
（四）完善公众参与制度
公众参与能保证环境影响评价执法过程的有效进行，有利于环境影响评价决策的民主化。公众参与环境影响评价制度是环境执法的坚强后盾。不仅某些信息的获取只能依赖广泛的公众参与，而且这也是公众参与环境影响评价决策、提高决策科学化、民主化程度的一个重要途径，同时公众参与环境影响评价还可以取得公众的理解和支持以减轻开发行动的执行阻力提高其执行效率。因此，有无充分的、广泛的公众参与也是衡量环境影响评价法律制度有效性的重要基准之一。公众参与原则是行政程序法的一项基本原则。在环境影响评价程序过程中运用公众参与，推动公众参与环境行政过程是提高环境行政执法水平的必然的、内在的要求。
参考文献：
[1]元晓崇. 浅谈我国环境影响评价制度的立法完善——以国外环境影响评价制度为视角探索[J]. 法制与经济（中旬）. 2012（10）
[2]彭刚华，乔支卫，樊孝俊，康长安，吴志强，陈军平. 流域水环境监测质量管理制度构建初探[J]. 环境科学导刊. 2012（04）
[3]陈琳，姜振帼，刘志凤，郝大举. 浅谈我国环境影响评价制度的不足及其完善建议[J]. 污染防治技术. 2012（04）