论我国乡村治理的困境及成因

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  摘 要 乡村治理是中国改革开放以来一项重要的制度创新,它极大地推动了基层民主政治的发展,对国家政治体制改革和民主政治发展产生了深刻的影响。但不容忽视的是,在乡村治理的运作过程中也遇到了一系列的困境,阻碍了我国乡村治理之路的发展。本文通过阐述当前我国乡村治理的困境,进一步揭示产生这些困境的原因,使我们更加深入地认识乡村治理的重要性,以期为乡村治理改革提供新的路径。
  关键词 乡村治理 困境 成因
  中国分类号:G64文献标识码:A
  当代中国的乡村治理作为一种最直接、最广泛的基层民主形式,推动了国家民主政治的发展,从这个意义上讲,这是中国现代化民主进程的实质性进步。但是,作为一项中国从未有过的制度实践,乡村治理也遇到了前所未有的困境,其中有职能转型、治理结构、制度设计等方面的问题。
  一、当前我国乡村治理的困境分析
  (一) 政府职能转型困境。
  政府职能是一个发展的概念,其本身不是一成不变的。“政府的固有职能不是一成不变的东西,在不同的社会状态而有所不同”。 改革开放以来,我国先后进行了五次大规模的乡镇机构改革,乡镇政府职能发生了大的转变。总体来看,随着农村改革的不断深化,我国的乡镇政府职能转变取得了一定成效,但是还未真正到位,与当前我国的经济社会发展水平还有一定的差距。在当前的环境下,其突出问题表现在以下几个方面:第一,基层政府职能履行与经济社会发展目标不契合。人民政府的根本宗旨是全心全意为人民服务,但是一些地方的基层政府却偏离了这个轨道,在他们眼里,政府职能是一项特权,职能被用作权力寻租的工具。第二,基层政府部门的多头管理,职能交叉问题突出。第三,政企、政资、政事职能错位。目前仍有多数政府与乡镇企业的关系没有理清,在一些乡镇企业仍有政府领导兼职现象,个别领导兼具政府乡镇长和公司董事长、总经理的双重身份,很多的地方经济实体仍和政府捆绑在一起,未能实现真正的脱钩,还有相当一部分乡镇企业依靠政府财政资金投入发展,这种政企不分、政资不分的现象为企业的市场化发展带来了诸多羁绊。
  (二)治理结构困境。
  当前的乡村治理结构是“乡政村治”的模式,这是一种由国家主导的乡村治理结构模式,符合我国的基本国情。 我们应该认识到,这种治理结构在实际运行过程中也出现了很多问题。根据宪法和村民委员会组织法的规定,,村民委员会定位为基层群众性组织,但在实际运行过程中,村委会很少独立性开展自治工作,仍然受到乡村组织体系的控制,带有浓厚的政治与行政特色。一般来说,村委会不仅接受村党支部的直接领导,还受乡镇政府的强烈控制。按照规定,乡镇政府和村委会是“指导—被指导”的关系,二者在法律上的地位是平等的,并不存在行政隶属关系。然而,在乡村治理实践中,乡镇政府与村委会的关系却发生了扭曲,现实中二者的实际关系是“领导—被领导”、“命令—服从”的关系。
  从当前来看,乡镇政府对基层乡村社区的行政控制主要表现在以下方面:乡镇政府违规介入村委会的选举工作。按照村委员会组织法的规定,村委会委员、副主任、主任由村民直接选举产生,任何组织和个人不得干预村委会选举。然而,一些乡镇凭借制度规定的“指导权”和乡镇政府所拥有的组织优势,以及乡镇政府的裁决权,肆意介入村委会选举。乡镇政府过度干预村庄各项公共事务。乡镇政府除了违规介入村委会选举外,还不断干预村里的村务决策、财务管理、土地规划等事务。
  (三)制度困境。
  经过近30年的乡村治理实践,我国已基本形成了一套完善的乡村治理制度。宪法和村民委员会组织法作为基本法规,是乡村治理实践的制度基础,乡村治理的实际运作过程也基本上体现了现行法规的基本精神。但是应当指出的是,乡村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的发展阶段并不理想。
  民主选举的操作规程不规范,缺乏制度约束。具体表现在:一是产生村级选举委员会的程序不规范,有些村选举委员会的产生没有严格经过村民会议或各村民小组推选的程序产生;二是村民代表的产生五花八门,不符合法律规定的选举产生方式。三是投票程序不规范,主要表现在委托投票上不能严格按照委托投票的有关规定办事;四是竞选的方式不规范,比如有些村竞选时还存在不演讲、不答辩,或向村民乱许愿等现象。乡村决策的科学化、民主化机制缺失。如果民主决策未能真正推行,制度规定变成了一纸空文。比如有些乡村在讨论涉及村民的切身利益问题时,从不召集村民代表大会,决策者主要是干部,村民基本上被排除在外,有些村即使召开代表大会,也是村干部的意见占主导地位,群众基本没有话语权。
  民主管理混乱,缺乏有效的管理制度。在现阶段乡村治理实践中,国家安排的村级民主管理制度远未落实。一些地方虽然也建章立制,出台村级管理规定,但这些制度的可操作性不强,只是停留在书面上,未能真正落实到实际工作中。民主监督虚置,缺乏有力的监督制度。民主监督是对乡村干部行为和村庄公共权力运行的一种有效的监督方式。当前,一些乡村对此做出了相应的制度规定,但实际运行效果并不理想。主要表现在,一是监督和约束村干部行为的制度被虚置。当前不乏监督和约束干部的制度,但这些制度只是采用口头报告、书面登记等方式解决,真正实行到位的几乎没有。二是村务公开流于形式。村务公开作为国家层面的制度安排已运行多年,但是并未取得令人满意的结果。例如,有些村安排的村务公开内容不真实透明,采取少公开、假公开的形式欺骗群众,有些村迎合上级检查,只公布成绩,不公布工作差距,甚至有些村把村务公开栏办成了荣誉栏。民主监督制度的虚置,对党的执政形象是极大的损害,应引起决策层的重视。从当前来讲,建立有力的监督制度和实化监督措施是解决这些问题的关键。
  二、当前我国乡村治理困境的成因分析
  当前乡村治理面临的种种现实困境是现阶段乡村治理发展的必然结果,这是不可逾越的一种历史现象。这些问题的出现是各种因素综合作用的结果。我们应该正视这些现象,并积极探寻各种问题产生的成因。
  (一) 体制环境制约。
  乡村治理实践是在一定的社会环境中进行的,它不可避免地受到社会体制环境的制约和影响。有学者认为,在当前的大环境下,乡村关系处在一个扭曲的状态下,各方面关系尚未理顺。③首先,就乡镇政府的组织结构来看,存在着条块分割的矛盾,这种工作体制为乡镇领导履行工作职责设置了障碍,使得乡镇领导对各项工作进行全面综合安排与调控的能力显得严重不足。其次,就乡镇政府与村民委员会的关系来看,也存在着较大问题。按照《村民委员会组织法》的规定,乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导、协助与被协助的关系。而根据《地方组织法》的规定,乡镇政府有管理本行政区域内的经济、文化和其他社会事务的权力。从某种意义上讲,《地方组织法》赋予了乡镇基层政府管理村民委员会职责范围内的事务。乡镇政府与村民委员会之间变成了变相的管理与被管理的关系,由此导致的结果是乡镇政府对村民委员会发号施令和硬性摊派下达行政指令。再次,就乡镇党委、人大、政府的关系来看,也存在职责不清、关系不顺的体制障碍。目前的突出表现是,乡镇党委和政府的职责模糊不清,人大对政府的监督不到位。三者之间的关系尚不顺畅,各自职责未能充分履行。
  总之,政府结构条块关系不顺、乡村事权划分不明确、乡镇党政一体化是导致乡镇政府职能转变不到位,乡村治理结构矛盾的根本原因。
  (二)保障制度缺失。
  20世纪80年代以来,国家层面先后制定了10多部调整农村各类社会关系的重要法律、30多部与“三农”问题息息相关的部门法规和一系列规范性文件,可以说在一些重要方面基本上做到了有法可依。但这些制度也有诸多漏洞,比如有关法律法规规定的村级民主选举过于笼统,在实践层面难以把握和操作,这是导致村级民主选举陷入困境的基本诱因之一。
  在实施层面,乡村治理的实践者也未能将国家规定的制度落到实处,一些村干部经常凭借自我意志替代民意,这种替民做主的现象已是一种常态。例如一些乡村领导在履行决策和管理职能时,没有经过认真深入的调研论证,只是按照个人主观意愿行事,国家制度在他们眼里成了一纸空文。干部无视制度的存在,随心所欲处理村务,这是造成制度执行陷入困境的一个原因。此外,就当前来看,现行的一些乡村组织制度也只是规定了乡村基层干部的工作职责,而没有明确量化干部乱作为、不作为的惩戒措施,对乡村干部的行为过错还缺少必要的责任追究。一些村民代表向笔者反映,当前的民主监督制度只写在纸上,真正的监督还没有落实到位。不难想象,这种有名无实的监督是很难起到应有的效果。
  (三)思想观念束缚。
  当前,乡村基层民主建设中存在的突出问题之一,就是村民在参与乡村政治活动时表现出来的文化心理障碍,这是导致乡村治理困境的深层次原因。这种文化心理障碍主要表现在以下几个方面:
  第一,权力畏惧心理。在根深蒂固的“君权神授”的思想支配下,一些村民对权力的认知过于神圣化,过分敬畏、惧怕权力。他们总是认为,权力是由当政者来行使,乡村干部是“当家人”,管理村民、服务农村是干部们的份内事,自身处在权力的边缘,没有掌握权力的能力。这种认识心理突出表现在村委会选举方面,一些村民在参加民主选举时,不珍惜民主参选的机会,在村干部竞选问题上没有信心,民主意识淡薄,甘愿受人支配。
  第二,乡土观念。乡土观念使村民在村干部的人选问题上扭曲了标准,村民们因碍于亲情、人情,不能正确行使手中的民主选举权力。乡土观念在乡村基层民主建设中的集中表现是选举干部倾向于支持自己的亲戚、同族、朋友;在选举过程中“照顾自己的人”,按照个人偏好选举干部。这使得村委会选举蒙上了一层浓厚的社会关系学色彩,选举投票被当作了社会交易。这种异化的村干部选用标准,偏离了基层民主精神的初衷,使村委会选举这样一个体现自由与民主精神的民主实践失去了其本身所具有的真正含义。
  第三,小农心态。中国长期自给自足的自然经济对村民的文化心态影响极大,突出的表现就是个人的自我意识强烈,社会联系差。一些村民认为自己虽然是乡村社区的分子,但是对社区的依赖性少,自身没有责任和义务为村里办事出力。抱有这种心态的人在参加村民活动时,总是兴趣不大,积极性不高,在他们看来,谁当村干部都无所谓。一些村民甚至认为,村干部是摆设,发挥不了带头作用,与其有干部,还不如无干部。这种对乡村事务漠不关心、高高挂起的态度,对基层民主建设极为不利。
  三、结语
  我们应当正视乡村治理实践过程中出现的各种困境,把破解乡村治理难题作为一项攻坚任务,通过寻找有效的治理路径,不断改进和深化乡村治理实践,达到乡村治理的既定价值目标。
  (作者:三峡大学政法学院2009级硕士研究生)
  
  参考文献:
  [1]密尔.代议制政府.商务印书馆,1982.1.
  [2]唐正繁.中国乡村治理模式探析.贵州社会科学.2006.(2).
  [3]张艳.乡村民主的塑造:制度创新与精英主导.晋阳学刊.2004.(5).
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