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[中图分类号] F302 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）06-0033-02
随着农村改革的不断深入和经济的发展，农民家庭经营的弊端不断显现，土地成了束缚农民外出发展的主要因素，伴随着农民经济实力的不断壮大，农村土地流转方式成了解决农村土地供需矛盾、推进农业结构调整、增加农民收入、促进农业规模经营的有效途径和现实需要。近年来高塘镇农村土地流转与全国各地一样，面积不断扩大，内容不断丰富，方式不断翻新，成效不断显现。如何正确引导农村土地流转健康有序开展，有效解决当前农村土地流转过程中存在的问题和矛盾，处理好其中的各种主体间的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要内容。笔者对高塘镇近年来土地流转情况展开了调查并在此基础上进行浅薄探索，现报告如下。
一、土地流转的基本情况和特点
高塘镇位于霍邱县西部，灌区下游，境内有岗有湖有湾，丘陵和平原地貌兼有，易涝易旱，近年来通过综合治理，农业抵御自然灾害能力有所增强。现有14个村113个村民组，人口50236人，耕地面积67899亩，人均耕地1.35亩，近年来，境内铁矿开采发展较快，但镇内农民多数仍以农业为主，是典型的农业乡镇。2013年全镇共流转耕地面积达26000亩，占耕地总面积的38.3%，较2012年的23000亩增长13%，涉及农户2430户，流转面积和涉及农户呈现明显递增态势，其主要特点如下：
1.流转方式以转包、代耕方式为主
近年来伴随着广大农民外出或到当地矿区务工、经商，农民自愿将土地交他人代耕或转包给种养大户经营，已成趋势，农民恋土不恋地，越来越不愿意从事过去那种一家一户式的土地家庭经营，从而腾出更多时间务工经商。但更多的农民又不愿意彻底放弃自己的耕地，因此用转包或代耕方式流转土地成了大多数农民的首选。全镇转包方式流转的面积达18200亩，占流转总面积的70%；代耕方式流转的面积5800亩，占流转总面积的22.3%。
2.流转时间以中短期为主
由于粮食市场价格行情波动较大，特别是近年来价格稳中有升，流出方担心将来利益受损，不愿签署长期流转合同。全镇流转时间在三年以内的面积16300亩，占流转总面积62.7%，时间在四至五年的面积8600亩，占流转总面积33.1%，十年以上长期流转的几乎没有。
3.流转价格主要由土地地貌状况决定
湖湾区地快较大、土地平整的每亩流转费用500元左右，岗区地块面积小、落差大，难以机械化耕种的每亩200至300元。一般三年一定价格，一年一结算，国家对农民的种粮补贴仍有流出方享受。
4.流转对象以种田能手、种植养殖大户和专业合作社为主
2013年全镇流转面积50-100亩的大户170户，100-200亩大户6户，200亩以上大户3户，分别较上年增长166%、100%和50%，呈加速增长趋势。
5.土地流转纠纷暂未显现
随着国家强农惠农政策力度逐年加大，粮食价格稳中有升，土地成立香饽饽，一般在双方协商时流出方占据主动权，特别是上世纪末因农民弃耕或随意流转造成的纠纷至今大都无法调解以及近年来土地收益的稳定增长，刺激了农民的自我保护意识，在进行土地流转时注重维护自身合法权益。
二、土地流转的主要成效
1.优化了农村资源配置
土地流转使农村的土地、劳力、资金、技术和农业机械等要素得到了明显的优化配置，大多数农村剩余劳力土地流出后能更安心的走出土地，进城务工经商，农村种田能手能够施展才能，种田大户，专业合作社得以较快发展，初具家庭农场模型。2012年全镇外出务工劳力13700人，与2010年基本持平，但长年外出的8700人，较2010年的6400人增加36%。大永农机服务合作社在本镇流转土地逐年增加到310亩，还在全县境内流转土地1400亩，基本实现了机械化，经营规模逐年扩大，现已拥有各类农机38台套，被评为市级示范合作社。
2.提高了农村新技术的使用率
随着大量土地流入种田大户和种田能手经营，新技术、新设备使用率得到提高，朱老庄村村民胡庆权在当地是有名的种田能手，2010年流转土地120亩，至2013年逐年增加到450亩，笔者曾到他的田间看到与周边的农户明显不同，该户全部使用机条播、机开沟等新型技术，小麦单产达630公斤，较全镇平均单产420公斤增加50%。
3.提高了土地复种指数
前些年，部分农民由于季节性外出打工影响，感觉午季小规模种植小麦费工费时，耽误打工挣钱，宁愿午季弃耕，流转到大户后午秋两季种足种满，复种面积最大化，增加了粮食单产和总产。盛宏蔬菜种植合作社，2011年底流转土地42亩，建大棚23000平方米，一年四季不断产出新鲜蔬菜，供应到省、市城区。
4.促进了农村产业结构的调整和农业规模经营
全镇截止2012年底通过土地流转发展了规模经营大户或专业合作社达38家，其中种植业9户，畜禽水产养殖业26户，大鹏蔬菜3户，其中被评为市、县级示范专业合作社各一家，县级表彰养殖大户一家。农业因规模经营带动的产值增加40%，产业结构明显优化。
5.增加了农民收入，实现了流转效益综合化
土地流转对农村经济产生了积极的影响，综合效益日益显现，一是打消了农民外出从事二、三产业个后顾之忧，克服了過去“亦工亦农”弊端，安心外出从事更高收入的工作。2012年实现农民人均纯收入7460元，较2011年的6200元和2010年的5400元，分别增加20%和38%；二是随着土地的集中，便于规模化、集约化经营，农产品产量大幅增加，质量明显提高，竞争力明显增强；三是伴随着农民收入的增加，为农村人口向城镇转移创造了条件，促进了城镇化建设，美好乡村建设步伐明显加快，2012年全镇三处美好乡村示范点工程相继开工。 三、土地流转存在的一些问题
1.土地流转意识不强
一是农民自觉流转意识不强，部分农民对国家土地承包和流转政策理解不够，担心土地流转出去后将来不能及时收回会丧失土地经营权，失去生活依靠，宁愿自己耕种、找人代耕或午季抛荒也不愿流转出去。近年来临近矿区的耕地小麦种植面积呈逐年递减趋势；二是大局观念差，个别农民只顾眼前利益，看见流入方得利害红眼病，致使协议期限未到强行收回流出土地，侵害了流入方合法权益。
2.土地流转机制不完善
一是土地流转无章可循，土地流转处在摸索和尝试阶段，配套政策措施尚未完善，流转无具体的操作办法，土地流转费难以把握，特别是多数流转费用不能随着粮食价格和成本的变化而变化，容易引发纠纷。竞相压低租金，损害农户利益以及个别农户因土地占地理优势漫天要价，阻碍土地流转的行为时有发生。二是土地流转程序不规范，多数都是流转双方口头协议或协议文本不规范，双方权利和义务不明，埋下纠纷隐患。三是土地流转政策不配套，土地流转项目激励措施、土地流转补偿制度、土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步健全。四是土地流转信息不畅，土地流转和租赁市场没有形成，无中介组织，出租方找不到承租方，承租方又难以找到有流转土地意向的对象。五是土地流转管理不规范。多数乡镇管理体系不健全，管理机构人员少，业务繁杂，办公设施不足，对农村土地流转情况难掌握，土地流转合同管理难到位。
3.土地连片规模流转难
一是由于二轮土地承包时形成的一家一户式的零星小型田块和丘陵地貌形成地势高低不平的现状，致使难以连片流转，严重限制了规模经营。一方面很多农民迫切希望把手中的土地流转出去。另一方面，一些农村经营大户为流转不到大面积土地而发愁。二是部分农民担心将来收回流出土地出现纠纷，限制流入方进行土地平整改变土地现状。三是少数年龄较大、不能外出务工、对土地依赖程度高的农民，其经营的土地难以调整也成了制约连片规模流转的主要因素。
4.流转期限短期化，严重制约了经营户对土地的长期投入
目前多数的流转期限都在三年左右，致使经营户不愿也不敢对土地进行农田基础设施改善和培育土地肥力等长期投入，阻碍了集约化经营。同时土地流转的短期化也不利于对流转进行管理和监督。
四、土地流转的几点建议
1.强化政策引导
一是加大宣传力度，采取各种行之有效的措施，大力宣传土地承包流转法律法规和政策。要大力宣传国家土地承包一定三十年不变的政策，宣传党的十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变的”精神，让农民吃上“定心丸”；要让农民知道土地流转只是经营权的流转，自己的土地承包权不会因土地流转而丧失；要加大对农村经济政策、知识的宣传力度，让农民认识到只有对土地实行规模化、集约化经营，走农业产业化道路，才是促进农村经济发展、增加农民收入的必由之路，提高农民土地流转的自覺性。二是加大工作力度， 充分发挥基层干部的作用，积极引进项目，注意收集土地流转信息，搞好牵线搭桥，要充分尊重农民意愿，做深入细致的思想工作，解决流转工作中的具体问题和困难。要坚决制止利用土地流转把农用土地非农化经营等违法行为。
2.完善土地流转的机制
一是建立健全土地流转工作机制，加强县、乡土地承包流转合同管理（仲裁）机构建设，设立工作班子，充实工作人员，把引导农村土地流转工作摆上各级党委政府工作的议事日程；要尽快完善土地承包流转登记制度、合同管理制度、纠纷调解制度、档案管理制度，充分发挥管理和服务职能。二是制订和完善土地流转管理办法，要在完善二轮土地承包、对农民土地进行确权登记的基础上按照有关法律法规和政策，明确规定土地流转的原则、形式、期限、程序、管理机构及其职责；要明晰土地流转双方的权利义务、纠纷处理及法律责任，真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。三是坚持“依法、平等、有偿、自愿”原则，谨防违背农民意愿，强行流转侵犯农民合法权益现象发生。四是探讨土地长期流转机制，结合土地承包的法律、法规和农村的各项经济政策制定土地长期流转的实施办法，鼓励流转双方采取转包、转让、出租、入股等多种方式进行土地长期流转，实现互利双赢。
3.加大政策扶持力度
政策扶持是促进土地流转持续发展的重要推动力。一是制订优惠政策，要在土地开发、税收、社会保障、信贷、服务等方面制订优惠政策，大力支持农业产业化发展和规模经营，推动土地流转。二是加大农田基本建设投入，做好流转区域的农田水利配套建设，提高农业抗风险力度。三是利用好国家农田治理、平整土地等政策，推动土地连片流转，规模经营。四是加大奖励扶持力度，对流入户按照面积、经营项目或长期投入等指标给予资金奖补。
4.注重产业带动，发挥典型示范作用
一是引导扶持当地传统农业大户不断完善经营管理，以自身的典型示范带动一批农户因地制宜首先发展风险小易经营的传统农业项目，推动和扩大土地流转。二是鼓励流入户做大做强以优质粮油、优质畜禽等为主的竞争优势产业，发挥规模经营优势，提高经济效益，事实证明只有流入方不断取得较好的经济效益，流出方的收益才有保障和提高。三是加大农业招商引资力度，开辟农村新型产业，增加农业产品附加值，走现代农业之路。
随着农村改革的不断深入和经济的发展，农民家庭经营的弊端不断显现，土地成了束缚农民外出发展的主要因素，伴随着农民经济实力的不断壮大，农村土地流转方式成了解决农村土地供需矛盾、推进农业结构调整、增加农民收入、促进农业规模经营的有效途径和现实需要。近年来高塘镇农村土地流转与全国各地一样，面积不断扩大，内容不断丰富，方式不断翻新，成效不断显现。如何正确引导农村土地流转健康有序开展，有效解决当前农村土地流转过程中存在的问题和矛盾，处理好其中的各种主体间的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要内容。笔者对高塘镇近年来土地流转情况展开了调查并在此基础上进行浅薄探索，现报告如下。
一、土地流转的基本情况和特点
高塘镇位于霍邱县西部，灌区下游，境内有岗有湖有湾，丘陵和平原地貌兼有，易涝易旱，近年来通过综合治理，农业抵御自然灾害能力有所增强。现有14个村113个村民组，人口50236人，耕地面积67899亩，人均耕地1.35亩，近年来，境内铁矿开采发展较快，但镇内农民多数仍以农业为主，是典型的农业乡镇。2013年全镇共流转耕地面积达26000亩，占耕地总面积的38.3%，较2012年的23000亩增长13%，涉及农户2430户，流转面积和涉及农户呈现明显递增态势，其主要特点如下：
1.流转方式以转包、代耕方式为主
近年来伴随着广大农民外出或到当地矿区务工、经商，农民自愿将土地交他人代耕或转包给种养大户经营，已成趋势，农民恋土不恋地，越来越不愿意从事过去那种一家一户式的土地家庭经营，从而腾出更多时间务工经商。但更多的农民又不愿意彻底放弃自己的耕地，因此用转包或代耕方式流转土地成了大多数农民的首选。全镇转包方式流转的面积达18200亩，占流转总面积的70%；代耕方式流转的面积5800亩，占流转总面积的22.3%。
2.流转时间以中短期为主
由于粮食市场价格行情波动较大，特别是近年来价格稳中有升，流出方担心将来利益受损，不愿签署长期流转合同。全镇流转时间在三年以内的面积16300亩，占流转总面积62.7%，时间在四至五年的面积8600亩，占流转总面积33.1%，十年以上长期流转的几乎没有。
3.流转价格主要由土地地貌状况决定
湖湾区地快较大、土地平整的每亩流转费用500元左右，岗区地块面积小、落差大，难以机械化耕种的每亩200至300元。一般三年一定价格，一年一结算，国家对农民的种粮补贴仍有流出方享受。
4.流转对象以种田能手、种植养殖大户和专业合作社为主
2013年全镇流转面积50-100亩的大户170户，100-200亩大户6户，200亩以上大户3户，分别较上年增长166%、100%和50%，呈加速增长趋势。
5.土地流转纠纷暂未显现
随着国家强农惠农政策力度逐年加大，粮食价格稳中有升，土地成立香饽饽，一般在双方协商时流出方占据主动权，特别是上世纪末因农民弃耕或随意流转造成的纠纷至今大都无法调解以及近年来土地收益的稳定增长，刺激了农民的自我保护意识，在进行土地流转时注重维护自身合法权益。
二、土地流转的主要成效
1.优化了农村资源配置
土地流转使农村的土地、劳力、资金、技术和农业机械等要素得到了明显的优化配置，大多数农村剩余劳力土地流出后能更安心的走出土地，进城务工经商，农村种田能手能够施展才能，种田大户，专业合作社得以较快发展，初具家庭农场模型。2012年全镇外出务工劳力13700人，与2010年基本持平，但长年外出的8700人，较2010年的6400人增加36%。大永农机服务合作社在本镇流转土地逐年增加到310亩，还在全县境内流转土地1400亩，基本实现了机械化，经营规模逐年扩大，现已拥有各类农机38台套，被评为市级示范合作社。
2.提高了农村新技术的使用率
随着大量土地流入种田大户和种田能手经营，新技术、新设备使用率得到提高，朱老庄村村民胡庆权在当地是有名的种田能手，2010年流转土地120亩，至2013年逐年增加到450亩，笔者曾到他的田间看到与周边的农户明显不同，该户全部使用机条播、机开沟等新型技术，小麦单产达630公斤，较全镇平均单产420公斤增加50%。
3.提高了土地复种指数
前些年，部分农民由于季节性外出打工影响，感觉午季小规模种植小麦费工费时，耽误打工挣钱，宁愿午季弃耕，流转到大户后午秋两季种足种满，复种面积最大化，增加了粮食单产和总产。盛宏蔬菜种植合作社，2011年底流转土地42亩，建大棚23000平方米，一年四季不断产出新鲜蔬菜，供应到省、市城区。
4.促进了农村产业结构的调整和农业规模经营
全镇截止2012年底通过土地流转发展了规模经营大户或专业合作社达38家，其中种植业9户，畜禽水产养殖业26户，大鹏蔬菜3户，其中被评为市、县级示范专业合作社各一家，县级表彰养殖大户一家。农业因规模经营带动的产值增加40%，产业结构明显优化。
5.增加了农民收入，实现了流转效益综合化
土地流转对农村经济产生了积极的影响，综合效益日益显现，一是打消了农民外出从事二、三产业个后顾之忧，克服了過去“亦工亦农”弊端，安心外出从事更高收入的工作。2012年实现农民人均纯收入7460元，较2011年的6200元和2010年的5400元，分别增加20%和38%；二是随着土地的集中，便于规模化、集约化经营，农产品产量大幅增加，质量明显提高，竞争力明显增强；三是伴随着农民收入的增加，为农村人口向城镇转移创造了条件，促进了城镇化建设，美好乡村建设步伐明显加快，2012年全镇三处美好乡村示范点工程相继开工。 三、土地流转存在的一些问题
1.土地流转意识不强
一是农民自觉流转意识不强，部分农民对国家土地承包和流转政策理解不够，担心土地流转出去后将来不能及时收回会丧失土地经营权，失去生活依靠，宁愿自己耕种、找人代耕或午季抛荒也不愿流转出去。近年来临近矿区的耕地小麦种植面积呈逐年递减趋势；二是大局观念差，个别农民只顾眼前利益，看见流入方得利害红眼病，致使协议期限未到强行收回流出土地，侵害了流入方合法权益。
2.土地流转机制不完善
一是土地流转无章可循，土地流转处在摸索和尝试阶段，配套政策措施尚未完善，流转无具体的操作办法，土地流转费难以把握，特别是多数流转费用不能随着粮食价格和成本的变化而变化，容易引发纠纷。竞相压低租金，损害农户利益以及个别农户因土地占地理优势漫天要价，阻碍土地流转的行为时有发生。二是土地流转程序不规范，多数都是流转双方口头协议或协议文本不规范，双方权利和义务不明，埋下纠纷隐患。三是土地流转政策不配套，土地流转项目激励措施、土地流转补偿制度、土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步健全。四是土地流转信息不畅，土地流转和租赁市场没有形成，无中介组织，出租方找不到承租方，承租方又难以找到有流转土地意向的对象。五是土地流转管理不规范。多数乡镇管理体系不健全，管理机构人员少，业务繁杂，办公设施不足，对农村土地流转情况难掌握，土地流转合同管理难到位。
3.土地连片规模流转难
一是由于二轮土地承包时形成的一家一户式的零星小型田块和丘陵地貌形成地势高低不平的现状，致使难以连片流转，严重限制了规模经营。一方面很多农民迫切希望把手中的土地流转出去。另一方面，一些农村经营大户为流转不到大面积土地而发愁。二是部分农民担心将来收回流出土地出现纠纷，限制流入方进行土地平整改变土地现状。三是少数年龄较大、不能外出务工、对土地依赖程度高的农民，其经营的土地难以调整也成了制约连片规模流转的主要因素。
4.流转期限短期化，严重制约了经营户对土地的长期投入
目前多数的流转期限都在三年左右，致使经营户不愿也不敢对土地进行农田基础设施改善和培育土地肥力等长期投入，阻碍了集约化经营。同时土地流转的短期化也不利于对流转进行管理和监督。
四、土地流转的几点建议
1.强化政策引导
一是加大宣传力度，采取各种行之有效的措施，大力宣传土地承包流转法律法规和政策。要大力宣传国家土地承包一定三十年不变的政策，宣传党的十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长期不变的”精神，让农民吃上“定心丸”；要让农民知道土地流转只是经营权的流转，自己的土地承包权不会因土地流转而丧失；要加大对农村经济政策、知识的宣传力度，让农民认识到只有对土地实行规模化、集约化经营，走农业产业化道路，才是促进农村经济发展、增加农民收入的必由之路，提高农民土地流转的自覺性。二是加大工作力度， 充分发挥基层干部的作用，积极引进项目，注意收集土地流转信息，搞好牵线搭桥，要充分尊重农民意愿，做深入细致的思想工作，解决流转工作中的具体问题和困难。要坚决制止利用土地流转把农用土地非农化经营等违法行为。
2.完善土地流转的机制
一是建立健全土地流转工作机制，加强县、乡土地承包流转合同管理（仲裁）机构建设，设立工作班子，充实工作人员，把引导农村土地流转工作摆上各级党委政府工作的议事日程；要尽快完善土地承包流转登记制度、合同管理制度、纠纷调解制度、档案管理制度，充分发挥管理和服务职能。二是制订和完善土地流转管理办法，要在完善二轮土地承包、对农民土地进行确权登记的基础上按照有关法律法规和政策，明确规定土地流转的原则、形式、期限、程序、管理机构及其职责；要明晰土地流转双方的权利义务、纠纷处理及法律责任，真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。三是坚持“依法、平等、有偿、自愿”原则，谨防违背农民意愿，强行流转侵犯农民合法权益现象发生。四是探讨土地长期流转机制，结合土地承包的法律、法规和农村的各项经济政策制定土地长期流转的实施办法，鼓励流转双方采取转包、转让、出租、入股等多种方式进行土地长期流转，实现互利双赢。
3.加大政策扶持力度
政策扶持是促进土地流转持续发展的重要推动力。一是制订优惠政策，要在土地开发、税收、社会保障、信贷、服务等方面制订优惠政策，大力支持农业产业化发展和规模经营，推动土地流转。二是加大农田基本建设投入，做好流转区域的农田水利配套建设，提高农业抗风险力度。三是利用好国家农田治理、平整土地等政策，推动土地连片流转，规模经营。四是加大奖励扶持力度，对流入户按照面积、经营项目或长期投入等指标给予资金奖补。
4.注重产业带动，发挥典型示范作用
一是引导扶持当地传统农业大户不断完善经营管理，以自身的典型示范带动一批农户因地制宜首先发展风险小易经营的传统农业项目，推动和扩大土地流转。二是鼓励流入户做大做强以优质粮油、优质畜禽等为主的竞争优势产业，发挥规模经营优势，提高经济效益，事实证明只有流入方不断取得较好的经济效益，流出方的收益才有保障和提高。三是加大农业招商引资力度，开辟农村新型产业，增加农业产品附加值，走现代农业之路。