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【摘要】 社会的全面发展离不开非营利组织，非营利组织的可持续发展离不开有效的财务监督。近年来，非营利组织在蓬勃发展的背后，存在严重的管理和财务问题，组织的非营利性质不断被异化，这些问题都严重制约着非营利组织的规范化运营，如何加强对非营利组织财务的监督是个值得探究的课题。
【关键词】 非营利组织 财务监督 机制 措施
按照社会结构理论，非营利组织（也称NPO或NGO）是存在于政府组织与营利组织之外的第三部门，它的产生有效弥补了政府失灵与市场失灵，对社会的和谐发展有着举足轻重的作用。近年来，非营利组织在国内外都得到了迅猛发展，但是也随之涌现出一系列问题，尽管组织的“数量”在不断增加，但是“质量”并没有同步提高，反而出现各种违背组织公益目的的财务行为。近年来，我国非营利组织发展中出现了许多问题，比如筹资及运营目标异化、捐款物资滥用、私分组织盈利等。国家自然科学基金会会计卞中贪污挪用公款案、全国牙防组事件等就是这些非营利问题的冰山一角。事实上，非营利组织财务资源的公益产权性质导致了事实上的“所有者缺位”或“监督主体缺位”，组织的财务信息呈现外部性和不对称性，另外组织财务责任也存在先天的缺失，这些特征都可能导致非营利组织的财务腐败行为的发生。这些财务腐败问题严重影响了非营利组织的诚信度，打击了各个利益主体活动的积极性，阻碍了组织的可持续发展。因此，有必要对非营利组织实施严格的财务监督，以确保在资金使用、财产管理等方面，符合公益宗旨，符合法律法规的规定，符合税收减免的初衷。可以说，廉洁、高效的非营利组织离不开对其财务的有效监督。
1.非营利组织的界定
非营利组织是社会结构和制度变迁的产物，它的表现形态、角色功能是制度和文化环境互动的结果，其未来的发展更是面临着多样的经济、制度、文化、国际等各方面的因素。
在我国，学术界对于非营利组织的界定主要有以下三种观点：第一，非营利组，织包括事业单位、民办非企业单位和社会团体。第二，非营利组织除了包括事业单位、民办非企业单位和社会团体外，还包括政府组织。第三，非营利组织仅指财政部会计准则委员会所界定的民间非营利组织，包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。
结合国际和我国实际，笔者认为符合以下几个特征的即可界定为非营利组织：
（1）非营利性：即组织成立和发展的本质不能以营利为动机，应该主动承担完成社会使命的任务，这是区分营利组织与非营利组织最基本的性质。
（2）组织性：即机构都经合法注册，具有成文的章程、制度和固定的组织形式、人员。
（3）有合法减免税地位：登记在案的组织按照有关规定享有税收减免的优惠政策。
（4）非利润分配性：组织的获取的利润不能用于分配，只能用于组织的发展。
（5）社会公益性：这里的公益是广义的公益，主要是指组织从事的活动是志愿的、普遍地为社会公众提供服务。
2. 我国非营利组织财务监督存在的问题
2.1国家对非营利组织财务的监督效率低下
作为非营利组织的监督主体之一，国家的作用是不可替代的。国家独有的强制力是有效监督的基本保障。国家对非营利组织财务的监督效率低下主要原因是监督法规不完善和政府组织机构职责分工不明确。财政、税务、审计等部门对非营利组织实行多部门监督格局，但是在實践中，各部门的法律权限和职责分工不明确，直接导致财务监督的庞杂无序、多头并进和政出各门，同时重复检查的问题也层出不穷，虽然监督成本增大但是监督效率却不甚理想。如果不改变目前的这种格局，即使再加强监督力度，也是事倍功半。
2.2社会对非营利组织财务的监督动力不足
非营利组织的特殊的财务特征，即财务资源的公益产权性质、财务信息所具有的外部性和不对称性，都导致了社会监督主体无从对非营利组织进行监督。一方面，非营利组织的财务资源是属于全社会所有的，但是这种情况下，全民所有的产权其实也是一种不完全的产权，对非营利组织的监督缺乏事实上的监督主体，许多利益主体都没有主动监督的意识；另一方面，由于我国非营利组织的相关法规不完善，尤其是缺乏组织的强制性信息披露制度，这样非营利组织的运行蒙了一层神秘的面纱，即使有监督意识往往也无从入手。
2.3非营利组织内部财务监督效力缺失
非营利组织中同样有可能存在“内部人控制”现象，一方面，内部人在掌握组织信息上比外部人有优势；另一方面，在非营利组织中，由于利益驱动、信息不对称、激励不相容、监督不严密等现象的存在，代理人有可能为追求个人利益而损害组织利益。特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织，因公共责任缺乏，决策过程不民主、不公开，为组织低效和管理者的渎职腐败创造了条件。虽然有些组织在内部通过制定相关的制度或建立专门的监督部门来规范组织的财务活动，但是由于内部人控制的现象，监督活动容易被阻碍，往往只能流于形式，起不到约束的作用。
3.现行财务监督存在问题的主要原因
3.1产权特殊性导致事实上的监督主体缺位
在非营利组织，出资者将财产交给受托人管理或处置，受托人取得该项财产的处分权，其利益却归于受益人。因此非营利组织存在着所有权缺位的现象，没有一个完整所有权拥有者来拥有企业财产的占有、使用、收益、处分的权利；同时，组织的剩余收益不能实行分配，不属于出资者，只能暂留于组织中，剩余收益权的享有者是由非营利组织所有可能的受益者构成的虚拟主体，导致组织所有权与受益权主体不一致，剩余收益权的主体不明确，剩余控制权是无从谈起。
3.2财务信息透明度不高
近年来，一些公信力较好的非营利组织确实在一定程度上遵循了制度公开披露财务信息，如基金会近几年都在网上向社会公众公布其财务报表。但是实际上在实现社会公众的知情权和确保非营利组织财务信息公开方面，我们还存在着易见的缺陷。在实际情况中，非营利组织的财务披露的质量难尽如人意。不少非营利组织对组织资金的投向及其资金使用效率的披露不尽详实，遮遮掩掩，直到引起新闻媒体的关注时才勉强披露。 3.3责任治理机制缺失
由于非营利组织的公益产权特性，它与政府部门一样承担着公共责任。非营利组织同其他营利性组织一样，在金钱和权利的诱惑下，也可能会有挪用善款、贪污腐化、内部交易等财务腐败现象的发生。责任治理是非营利组织增强竞争能力、实现可持续发展的必然之路，但是在目前的法律不完善的前提下，非营利组织在实施责任治理方面仍然有一定难度，像非营利组织的违规责任是否有一定的判断标准、如果发现财务违规行为如何惩治、谁将是组织财务责任的受体，这些都不明确。所以对非营利组织实施责任治理的前提是国家法律机制的完善。
4.非营利组织财务监督机制构建思路
非营利组织存在“三权分离”的特性，没有如企业那样基于剩余索取权的所有权委托者，非营利组织财务主体主要以运作层为主的财务主体结构，所以本文构建非营利组织的财务监督机制主要是从运作层出发，从组织实际存在的外部与内部关系探讨监督机制的建立。从成本效益的角度考虑，政府监督应该在政策制定方面强化社会监督的作用，为社会监督提供更广泛的平台。可以从政府监督的组织机制和运行机制加以改善。非营利组织社会财务监督机制的完善可以从三方面着手：一是社会监督保障机制；二是社会监督实施机制；三是社会监督信息反馈机制。
5.改善组织治理并强化内部监督职能几点建议
5.1建立独立理事制度
建议在组织内部建立独立理事制度，独立理事它的人员构成可以从政府、主要捐赠人、债权人等出资者中选取，当然也不仅仅限于出资者，由于组织的公益产权特性，社会上的专家、公众也可以构成独立理事的成员。但是要保证它的独立性，不受任何利益局限公平对待全部的理事、监事会人员，而且对独立理事在职业道德、专业知识、社会阅历等方面应该要有较高的要求。它的职责主要是查核理事会提交的财务会计报告以及查核监事会报告，对重要决策享有决议权，评价理事会、监事会及其他高管的业绩。当然，独立理事职能的发挥还需要完善组织的规范制度及加大与其他理事的协调。
5.2建立理事会财务监督框架
非营利组织必须有一个强有力的理事会进行监督，理事会在行使财务监督职能时必须有明确的制度性框架。第一，组织的目标与其财力资源一致。第一，组织的行为符合代际公平的标准。第三，可供使用的资金与实际使用的资金匹配。第四，组织的发展具有可持续性。
5.3强化监事会监督
强化监事会监督作用，首先就要充分地保证其独立性。监事会在非营利组织中的地位和理事会应该是独立的，监事会成员的任免由业务主管部门、主要捐赠人等分别选定，人员构成主要以外部监事为主。其次，需要加强监事会人员的素质，尤其是其道德品质和财务会计专业知识的培养。最后，为了保障相关利益者的利益，无论组织是否存在问题，监事会都应该将监督的具体信息进行披露，包括组织机构、工作开展情况、财产的管理和使用情况。
结语
近年来，我国非营利组织在服务、慈善、环境、扶贫、经济与社会发展等各个领域发挥着越来越重要的作用，人们对它的关注也越来越多。非营利组织作为公益产权的代理者，作为独立自治的行为主体，需要合理规划组织的运行和履行社会责任。在非营利组织先天的“所有者缺位”和利益驱动、信息不对称等情况下，要最大限度地调动组织人员的工作积极性，减少财务腐败行为的发生，以促进组织社会使命的完成。
参考文献：
[1]蔡海昀.我国公共事业组织的政府财务监督机制的问题分析.沈阳农业大学学报（社會科学版），2004，03.
[2]李晓春.我国非营利组织监督的困境及其现实选择.行政与法，2006，04.
[3]郭岳萍.谈政府对公益组织的财务监督.财经理论与实践，2008，04.
（作者单位：黑化集团公司）
【关键词】 非营利组织 财务监督 机制 措施
按照社会结构理论，非营利组织（也称NPO或NGO）是存在于政府组织与营利组织之外的第三部门，它的产生有效弥补了政府失灵与市场失灵，对社会的和谐发展有着举足轻重的作用。近年来，非营利组织在国内外都得到了迅猛发展，但是也随之涌现出一系列问题，尽管组织的“数量”在不断增加，但是“质量”并没有同步提高，反而出现各种违背组织公益目的的财务行为。近年来，我国非营利组织发展中出现了许多问题，比如筹资及运营目标异化、捐款物资滥用、私分组织盈利等。国家自然科学基金会会计卞中贪污挪用公款案、全国牙防组事件等就是这些非营利问题的冰山一角。事实上，非营利组织财务资源的公益产权性质导致了事实上的“所有者缺位”或“监督主体缺位”，组织的财务信息呈现外部性和不对称性，另外组织财务责任也存在先天的缺失，这些特征都可能导致非营利组织的财务腐败行为的发生。这些财务腐败问题严重影响了非营利组织的诚信度，打击了各个利益主体活动的积极性，阻碍了组织的可持续发展。因此，有必要对非营利组织实施严格的财务监督，以确保在资金使用、财产管理等方面，符合公益宗旨，符合法律法规的规定，符合税收减免的初衷。可以说，廉洁、高效的非营利组织离不开对其财务的有效监督。
1.非营利组织的界定
非营利组织是社会结构和制度变迁的产物，它的表现形态、角色功能是制度和文化环境互动的结果，其未来的发展更是面临着多样的经济、制度、文化、国际等各方面的因素。
在我国，学术界对于非营利组织的界定主要有以下三种观点：第一，非营利组，织包括事业单位、民办非企业单位和社会团体。第二，非营利组织除了包括事业单位、民办非企业单位和社会团体外，还包括政府组织。第三，非营利组织仅指财政部会计准则委员会所界定的民间非营利组织，包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。
结合国际和我国实际，笔者认为符合以下几个特征的即可界定为非营利组织：
（1）非营利性：即组织成立和发展的本质不能以营利为动机，应该主动承担完成社会使命的任务，这是区分营利组织与非营利组织最基本的性质。
（2）组织性：即机构都经合法注册，具有成文的章程、制度和固定的组织形式、人员。
（3）有合法减免税地位：登记在案的组织按照有关规定享有税收减免的优惠政策。
（4）非利润分配性：组织的获取的利润不能用于分配，只能用于组织的发展。
（5）社会公益性：这里的公益是广义的公益，主要是指组织从事的活动是志愿的、普遍地为社会公众提供服务。
2. 我国非营利组织财务监督存在的问题
2.1国家对非营利组织财务的监督效率低下
作为非营利组织的监督主体之一，国家的作用是不可替代的。国家独有的强制力是有效监督的基本保障。国家对非营利组织财务的监督效率低下主要原因是监督法规不完善和政府组织机构职责分工不明确。财政、税务、审计等部门对非营利组织实行多部门监督格局，但是在實践中，各部门的法律权限和职责分工不明确，直接导致财务监督的庞杂无序、多头并进和政出各门，同时重复检查的问题也层出不穷，虽然监督成本增大但是监督效率却不甚理想。如果不改变目前的这种格局，即使再加强监督力度，也是事倍功半。
2.2社会对非营利组织财务的监督动力不足
非营利组织的特殊的财务特征，即财务资源的公益产权性质、财务信息所具有的外部性和不对称性，都导致了社会监督主体无从对非营利组织进行监督。一方面，非营利组织的财务资源是属于全社会所有的，但是这种情况下，全民所有的产权其实也是一种不完全的产权，对非营利组织的监督缺乏事实上的监督主体，许多利益主体都没有主动监督的意识；另一方面，由于我国非营利组织的相关法规不完善，尤其是缺乏组织的强制性信息披露制度，这样非营利组织的运行蒙了一层神秘的面纱，即使有监督意识往往也无从入手。
2.3非营利组织内部财务监督效力缺失
非营利组织中同样有可能存在“内部人控制”现象，一方面，内部人在掌握组织信息上比外部人有优势；另一方面，在非营利组织中，由于利益驱动、信息不对称、激励不相容、监督不严密等现象的存在，代理人有可能为追求个人利益而损害组织利益。特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织，因公共责任缺乏，决策过程不民主、不公开，为组织低效和管理者的渎职腐败创造了条件。虽然有些组织在内部通过制定相关的制度或建立专门的监督部门来规范组织的财务活动，但是由于内部人控制的现象，监督活动容易被阻碍，往往只能流于形式，起不到约束的作用。
3.现行财务监督存在问题的主要原因
3.1产权特殊性导致事实上的监督主体缺位
在非营利组织，出资者将财产交给受托人管理或处置，受托人取得该项财产的处分权，其利益却归于受益人。因此非营利组织存在着所有权缺位的现象，没有一个完整所有权拥有者来拥有企业财产的占有、使用、收益、处分的权利；同时，组织的剩余收益不能实行分配，不属于出资者，只能暂留于组织中，剩余收益权的享有者是由非营利组织所有可能的受益者构成的虚拟主体，导致组织所有权与受益权主体不一致，剩余收益权的主体不明确，剩余控制权是无从谈起。
3.2财务信息透明度不高
近年来，一些公信力较好的非营利组织确实在一定程度上遵循了制度公开披露财务信息，如基金会近几年都在网上向社会公众公布其财务报表。但是实际上在实现社会公众的知情权和确保非营利组织财务信息公开方面，我们还存在着易见的缺陷。在实际情况中，非营利组织的财务披露的质量难尽如人意。不少非营利组织对组织资金的投向及其资金使用效率的披露不尽详实，遮遮掩掩，直到引起新闻媒体的关注时才勉强披露。 3.3责任治理机制缺失
由于非营利组织的公益产权特性，它与政府部门一样承担着公共责任。非营利组织同其他营利性组织一样，在金钱和权利的诱惑下，也可能会有挪用善款、贪污腐化、内部交易等财务腐败现象的发生。责任治理是非营利组织增强竞争能力、实现可持续发展的必然之路，但是在目前的法律不完善的前提下，非营利组织在实施责任治理方面仍然有一定难度，像非营利组织的违规责任是否有一定的判断标准、如果发现财务违规行为如何惩治、谁将是组织财务责任的受体，这些都不明确。所以对非营利组织实施责任治理的前提是国家法律机制的完善。
4.非营利组织财务监督机制构建思路
非营利组织存在“三权分离”的特性，没有如企业那样基于剩余索取权的所有权委托者，非营利组织财务主体主要以运作层为主的财务主体结构，所以本文构建非营利组织的财务监督机制主要是从运作层出发，从组织实际存在的外部与内部关系探讨监督机制的建立。从成本效益的角度考虑，政府监督应该在政策制定方面强化社会监督的作用，为社会监督提供更广泛的平台。可以从政府监督的组织机制和运行机制加以改善。非营利组织社会财务监督机制的完善可以从三方面着手：一是社会监督保障机制；二是社会监督实施机制；三是社会监督信息反馈机制。
5.改善组织治理并强化内部监督职能几点建议
5.1建立独立理事制度
建议在组织内部建立独立理事制度，独立理事它的人员构成可以从政府、主要捐赠人、债权人等出资者中选取，当然也不仅仅限于出资者，由于组织的公益产权特性，社会上的专家、公众也可以构成独立理事的成员。但是要保证它的独立性，不受任何利益局限公平对待全部的理事、监事会人员，而且对独立理事在职业道德、专业知识、社会阅历等方面应该要有较高的要求。它的职责主要是查核理事会提交的财务会计报告以及查核监事会报告，对重要决策享有决议权，评价理事会、监事会及其他高管的业绩。当然，独立理事职能的发挥还需要完善组织的规范制度及加大与其他理事的协调。
5.2建立理事会财务监督框架
非营利组织必须有一个强有力的理事会进行监督，理事会在行使财务监督职能时必须有明确的制度性框架。第一，组织的目标与其财力资源一致。第一，组织的行为符合代际公平的标准。第三，可供使用的资金与实际使用的资金匹配。第四，组织的发展具有可持续性。
5.3强化监事会监督
强化监事会监督作用，首先就要充分地保证其独立性。监事会在非营利组织中的地位和理事会应该是独立的，监事会成员的任免由业务主管部门、主要捐赠人等分别选定，人员构成主要以外部监事为主。其次，需要加强监事会人员的素质，尤其是其道德品质和财务会计专业知识的培养。最后，为了保障相关利益者的利益，无论组织是否存在问题，监事会都应该将监督的具体信息进行披露，包括组织机构、工作开展情况、财产的管理和使用情况。
结语
近年来，我国非营利组织在服务、慈善、环境、扶贫、经济与社会发展等各个领域发挥着越来越重要的作用，人们对它的关注也越来越多。非营利组织作为公益产权的代理者，作为独立自治的行为主体，需要合理规划组织的运行和履行社会责任。在非营利组织先天的“所有者缺位”和利益驱动、信息不对称等情况下，要最大限度地调动组织人员的工作积极性，减少财务腐败行为的发生，以促进组织社会使命的完成。
参考文献：
[1]蔡海昀.我国公共事业组织的政府财务监督机制的问题分析.沈阳农业大学学报（社會科学版），2004，03.
[2]李晓春.我国非营利组织监督的困境及其现实选择.行政与法，2006，04.
[3]郭岳萍.谈政府对公益组织的财务监督.财经理论与实践，2008，04.
（作者单位：黑化集团公司）