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摘要：自中华人民共和国成立以来，信访这一制度已成为政府机关与人民有效沟通的一种方式。但是，本国基层信访在如何有效化解政策方向的纠纷方面的实施仍然存在一些困难。同时，由于我国的信访制度采用准司法裁决模式，这种模式其本质上缺乏有效解决政策争议的制度能力。因此，如何提高基层信访的执行力度，提高信访在支持公共决策方面的能力，促进公共政策的及时调整，已成为信访研究的重中之重。
关键词：信访制度;困境;措施
引言
信访是极其具有中国特色的政治法律体系制度。它是深入观察和解释许多存在于当前中国的社会问题的窗口。在过去几十年中，信访制度吸引了来自政治学、法律、社会学和管理等许多学科的研究人员的强烈的兴趣，信访研究的逐步兴起致使其已经成为中国学术地图的重要议程[1]。就当前时代的信访理论研究而言，经过多年的积累，已有丰富的学术文献。同时，在实践层面，全国性的信访制度改革，如问题调查、集中访谈、信访代理、信访评议等一系列创新举措也在全面展开。理论探讨和实践探索对行政信访制度的逐步完善起到了积极作用。即便这样，学术界也没有就信访制度的治理绩效，功能定位和改革方向等基本理论问题达成共识。在信访制度运作过程中的每一个环节上来看，仍然广泛存在重复的信访、跨级信访、择机信访。并且现有创新措施对于当前信访制度所带来的改善效果也不尽如人意。这些种种情况表明，对信函和访问的研究仍有待深化。信访研究应该解决在实践中遇到的困难，在准确把握问题根源的基础上提出有效的改革措施。鉴于此，本文将通过对于当前信访制度理论的整理分析基础上，指出基层行政信访的制度困境，分析其困境的成因，试图提出行政信访制度改革的新逻辑。本文的研究对象也仅限于基层行政信访，研究结论对其他机构的信访也有一定的价值。
一、信访制度理论
（一）信访制度的本质
信访制度的本质，在理论界还没有形成统一的认识。不同的学者基于对我国信访制度、信访含义以及信访具体实践的研究，对于信访的概念的理解是不同的。在《现代汉语词典》中，信访被定义为“人民群众来信来访的简称”[1];信访学者李秋学认为，信访是社会公众的一种政治行为的表达[2];而学者王显堂认为，信访是社会关系中，社会成员与管理者的一种交流活动[3];学者林莉红认为，综合《信访条例》对有关信访行为的具体认定，信访在本质上应当是一种权利，它是在信访制度的框架下，公民、法人或者其他组织采用合法方式，向有关国家机关表达诉求、反映情况等合法性权利行为[3]。通过以上讨论，笔者认为学者李秋学的观点具有一定的合理性。在实践中信访制度的实践确实可以被视为一种政治参与行为，它可以影响具体行政决策的结果，但由于信访行为存在一定的局限性。除参与政治活动外，还涉及信访者自己的个人权利，甚至涉及两个民事主体之间的民事纠纷;学者王显堂的观点过于宏观，没有具体指出交流活动的内容，也不了解信访的内涵，对于信访的认知不够清楚;学者林莉红的观点更加倾向于单方面的描述。全面分析了不同学者对信访制度性质以及信访的本质的描述。如果信访这一行为仅限于《信访条例》来进行定性的分析与讨论那么信访行为这一活动的外延将被限制住，这样的做法对于信访本质的理解不够深入，也不能完全论证信访行为的本质特征。
二、基层信访工作中所存在的主要问题
（一）信访机关职能复杂以及行使权力分散
具体表现是各级国家机关都有相关部门用来负责信访工作，可也以接受人民的信访和上诉。这导致人们不清楚访问哪个部门。与此同时，基层工作的一些部门遇到了不属于自己权力的信访案件。它们既没有提交至上级部门也没有传送到特定部门，导致无法及时完成工作。另外，在具体实践中，法定信访部门的权力功能并不单一，这直接导致了权力结构相对分散。除了负责具体信访的接待工作外，还有许多其他行政事項，这使得信访工作非常繁重。基层信访部门无法高效运作。同时，基层信访部门的权力结构也影响其职能的有效运行。基层信访部门的权利是基本的，接待性的，窗口性的。最终解决人民的要求并不是其执政的权利。具体的信访案件接受之后，基层信访部门还需要将有关案件移交具体案件处理部门或协调有关部门。这需要大量的行政资源，导致浪费时间和浪费资源，这会影响信访系统的有效运作。
（三）基层信访中善后工作没有得到完善
信访制度作为一种行政制度，没有司法制度那样完善的终结制度和层级制度，对于信访结果的落实，也没有法定的强制性规定。因此，在基层信访工作中的具体实施上，经常会出现信访人对于信访结果不满意、对于信访决定不履行的情况，导致信访层级越来越高，持续性信访、甚至越级上访行为频繁发生。
因此，在基层信件和访问的具体实施中，往往存在信访者对信访结果不满意并且信访结果不进行实施的情况，导致信访层级越来越高，连续信访、持续信访甚至到达越级上访的程度。
三、基层信访工作困境的解决路径
（一）刚性法治思维与柔性群众工作并举
基层行政信访应有效地将严格的法治思想与灵活的群众工作结合起来。行政信函和访问基本上是群众工作。“它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷;对群众的一切问题和困难都应当回应，不能拒绝群众的要求。”因此，基层信访必须坚持群众路线，贯彻“三位一治”的原则，通过向信访人提供临时社会救助和法律援助，以及灵活的措施，如过度的心理咨询不合理的信访者和偏执的上访者将帮助于平和信访者的心态，以防止极端行为的发生。群众的工作可以通过耐心细致的政策解释等加强政府与人民之间的沟通，引导人们的情感。法律或法治的培训似乎是无法规避的基本工作。通过群众工作，法律的强制性方面被稀释，人们感受到法律的合理性和温暖的另一面。在基层信件和访问中，经常遇到许多不合理的信访或未被承认的信访。必须通过耐心和细致的政策来解释它们，使人们接受。灵活的群众工作体现了以人为本的理念，在维护执政党与人民的紧密联系，防止政治信任丧失，维护社会和谐稳定方面发挥着重要作用。
（二）落实领导接访、下访和联合办公制度
将领导访问制度化，标准化和具体化，并使用领导访谈作为解决问题的手段和渠道。领导访问制度将正常化，把下基层搞调研，帮助贫困人口，指导联络点工作，解决基层信访矛盾，充分利用一切前往下游的机会解决基层之间潜在的纠纷。要大力开展联合工作，建立信访联系机制。通过建立信访联动机制，提高信访工作的质量和效率。采取信访工作上下联动、协调统一、全面处理、多部门信访工作全面沟通和协商，有效防止跨层次信访、集体信访、反复信访大大加强基层信访工作。信誉和群众满意度。
参考文献：
[1]林华东.信访法治化的现实困境与路径选择[J].法制与社会，2018（27）：129-130.
[2]李秋学.信访制度运行的困境与根源分析[J].办公室业务，2018（14）：30+35.
[3]林莉红.信访机制的民主化——协商民主的视角[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2018，48（01）：5-17.
关键词：信访制度;困境;措施
引言
信访是极其具有中国特色的政治法律体系制度。它是深入观察和解释许多存在于当前中国的社会问题的窗口。在过去几十年中，信访制度吸引了来自政治学、法律、社会学和管理等许多学科的研究人员的强烈的兴趣，信访研究的逐步兴起致使其已经成为中国学术地图的重要议程[1]。就当前时代的信访理论研究而言，经过多年的积累，已有丰富的学术文献。同时，在实践层面，全国性的信访制度改革，如问题调查、集中访谈、信访代理、信访评议等一系列创新举措也在全面展开。理论探讨和实践探索对行政信访制度的逐步完善起到了积极作用。即便这样，学术界也没有就信访制度的治理绩效，功能定位和改革方向等基本理论问题达成共识。在信访制度运作过程中的每一个环节上来看，仍然广泛存在重复的信访、跨级信访、择机信访。并且现有创新措施对于当前信访制度所带来的改善效果也不尽如人意。这些种种情况表明，对信函和访问的研究仍有待深化。信访研究应该解决在实践中遇到的困难，在准确把握问题根源的基础上提出有效的改革措施。鉴于此，本文将通过对于当前信访制度理论的整理分析基础上，指出基层行政信访的制度困境，分析其困境的成因，试图提出行政信访制度改革的新逻辑。本文的研究对象也仅限于基层行政信访，研究结论对其他机构的信访也有一定的价值。
一、信访制度理论
（一）信访制度的本质
信访制度的本质，在理论界还没有形成统一的认识。不同的学者基于对我国信访制度、信访含义以及信访具体实践的研究，对于信访的概念的理解是不同的。在《现代汉语词典》中，信访被定义为“人民群众来信来访的简称”[1];信访学者李秋学认为，信访是社会公众的一种政治行为的表达[2];而学者王显堂认为，信访是社会关系中，社会成员与管理者的一种交流活动[3];学者林莉红认为，综合《信访条例》对有关信访行为的具体认定，信访在本质上应当是一种权利，它是在信访制度的框架下，公民、法人或者其他组织采用合法方式，向有关国家机关表达诉求、反映情况等合法性权利行为[3]。通过以上讨论，笔者认为学者李秋学的观点具有一定的合理性。在实践中信访制度的实践确实可以被视为一种政治参与行为，它可以影响具体行政决策的结果，但由于信访行为存在一定的局限性。除参与政治活动外，还涉及信访者自己的个人权利，甚至涉及两个民事主体之间的民事纠纷;学者王显堂的观点过于宏观，没有具体指出交流活动的内容，也不了解信访的内涵，对于信访的认知不够清楚;学者林莉红的观点更加倾向于单方面的描述。全面分析了不同学者对信访制度性质以及信访的本质的描述。如果信访这一行为仅限于《信访条例》来进行定性的分析与讨论那么信访行为这一活动的外延将被限制住，这样的做法对于信访本质的理解不够深入，也不能完全论证信访行为的本质特征。
二、基层信访工作中所存在的主要问题
（一）信访机关职能复杂以及行使权力分散
具体表现是各级国家机关都有相关部门用来负责信访工作，可也以接受人民的信访和上诉。这导致人们不清楚访问哪个部门。与此同时，基层工作的一些部门遇到了不属于自己权力的信访案件。它们既没有提交至上级部门也没有传送到特定部门，导致无法及时完成工作。另外，在具体实践中，法定信访部门的权力功能并不单一，这直接导致了权力结构相对分散。除了负责具体信访的接待工作外，还有许多其他行政事項，这使得信访工作非常繁重。基层信访部门无法高效运作。同时，基层信访部门的权力结构也影响其职能的有效运行。基层信访部门的权利是基本的，接待性的，窗口性的。最终解决人民的要求并不是其执政的权利。具体的信访案件接受之后，基层信访部门还需要将有关案件移交具体案件处理部门或协调有关部门。这需要大量的行政资源，导致浪费时间和浪费资源，这会影响信访系统的有效运作。
（三）基层信访中善后工作没有得到完善
信访制度作为一种行政制度，没有司法制度那样完善的终结制度和层级制度，对于信访结果的落实，也没有法定的强制性规定。因此，在基层信访工作中的具体实施上，经常会出现信访人对于信访结果不满意、对于信访决定不履行的情况，导致信访层级越来越高，持续性信访、甚至越级上访行为频繁发生。
因此，在基层信件和访问的具体实施中，往往存在信访者对信访结果不满意并且信访结果不进行实施的情况，导致信访层级越来越高，连续信访、持续信访甚至到达越级上访的程度。
三、基层信访工作困境的解决路径
（一）刚性法治思维与柔性群众工作并举
基层行政信访应有效地将严格的法治思想与灵活的群众工作结合起来。行政信函和访问基本上是群众工作。“它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷;对群众的一切问题和困难都应当回应，不能拒绝群众的要求。”因此，基层信访必须坚持群众路线，贯彻“三位一治”的原则，通过向信访人提供临时社会救助和法律援助，以及灵活的措施，如过度的心理咨询不合理的信访者和偏执的上访者将帮助于平和信访者的心态，以防止极端行为的发生。群众的工作可以通过耐心细致的政策解释等加强政府与人民之间的沟通，引导人们的情感。法律或法治的培训似乎是无法规避的基本工作。通过群众工作，法律的强制性方面被稀释，人们感受到法律的合理性和温暖的另一面。在基层信件和访问中，经常遇到许多不合理的信访或未被承认的信访。必须通过耐心和细致的政策来解释它们，使人们接受。灵活的群众工作体现了以人为本的理念，在维护执政党与人民的紧密联系，防止政治信任丧失，维护社会和谐稳定方面发挥着重要作用。
（二）落实领导接访、下访和联合办公制度
将领导访问制度化，标准化和具体化，并使用领导访谈作为解决问题的手段和渠道。领导访问制度将正常化，把下基层搞调研，帮助贫困人口，指导联络点工作，解决基层信访矛盾，充分利用一切前往下游的机会解决基层之间潜在的纠纷。要大力开展联合工作，建立信访联系机制。通过建立信访联动机制，提高信访工作的质量和效率。采取信访工作上下联动、协调统一、全面处理、多部门信访工作全面沟通和协商，有效防止跨层次信访、集体信访、反复信访大大加强基层信访工作。信誉和群众满意度。
参考文献：
[1]林华东.信访法治化的现实困境与路径选择[J].法制与社会，2018（27）：129-130.
[2]李秋学.信访制度运行的困境与根源分析[J].办公室业务，2018（14）：30+35.
[3]林莉红.信访机制的民主化——协商民主的视角[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2018，48（01）：5-17.