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今年是地方人大常委会设立三十周年。三十年前,1979年7月1日,具有重要历史意义的五届全国人大二次会议通过了《关于修正宪法若干规定的决议》和作为七个重要法律之一的《地方组织法》,规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。这一值得载入史册的重要规定,在1982年宪法中重新得到确认。这是我国政权建设的重要进步,是人民代表大会制度的重大发展,是一项彪炳史册的政治体制改革创举。
让我们回顾这段历史,总结历史的经验,追寻人民民主发展的足迹,这对加强和改进人大工作,进一步坚持和完善人民代表大会制度,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,具有重要的理论和实践意义。
一、设立地方人大常委会曾经“三上三下”
一个好的政治制度的建立,往往要经过一个曲折发展的不平凡的历程,设立地方人大常委会就曾经“三上三下”。
(1)一上一下:建立的是“议行合一”的不适宜体制。
我国人民代表大会制度在新民主义革命时期孕育,在社会主义建设时期发展,但是,从1954年到1978年,为何在相当长的一段时期内,设立地方人大常委会数次提上议事日程,却没有付诸实施?
大家知道,马克思总结巴黎公社的经验曾经倡导过“议行合一”。新中国建立前后 ,作为国家权力机关的人民代表大会的前身是人民代表会议。1940年1月,毛主席《在晋绥干部会议上的讲话》中说:“人民代表会议一经建立,就应当成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”在这里“政府委员会”不仅是代表会议的执行机关,又是它的常设机关,也就是“议行合一”的机关。
在1954年制定宪法时,有人提出一项重要的建议:地方各级人大也应当和全国人大一样设立常委会。但是这一建议没有被采纳,仍然采用了“议行合一”的体制。刘少奇同志在关于宪法草案的报告中说明没采纳的主要理由是:地方各级人大没有立法权,工作不像全国人大那样繁重。而且地域小,易于召集会议。如果另外设立人大常务机关,会使“机构重叠,造成不便”。实践证明,地方政权机关这种“议行合一”的体制是不完善的。不另设人大常设机构表面上避免了“机构重叠、造成不便”,实际上体制不健全,造成了更大不便。事实上省市人大都做不到每年召开两次会议,政府人民委员会很难承担人大闭会期间的许多日常工作。当时遇到的一个很现实的问题就是政府领导成员和法院院长在人大闭会期间缺额怎么办?为解决这个难题,全国人大常委会不得不于1955年11月通过一个《关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》,明确地方人民委员会行使地方国家权力常设机构的任免职能。自己任命自己,自己监督自己,与理与法都说不上完全适宜。可以说,这一体制最大的缺陷是不便于国家权力机关对国家行政机关和司法机关的监督。
1957年3月,时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志指出:“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会,而代表大会本身没有常设机关。因此,在人民代表大会闭幕之后,就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度,在今天就不完全适宜了。因此,我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”他还进一步指出:“这种制度的设立和实施,将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”
(2)二上二下:全国人大常委会机关的改革方案被“反右派”反掉。
1956年9月召开的党的第八次全国代表大会,在确定大规模的群众阶级斗争基本结束,正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活主题的条件下,提出了扩大人民民主、健全法制的方针。尤其强调认真地有系统地改善国家机关,加强人大对政府的监督。1957年4月`8日,邓小平同志在《共产党要接受监督》的著名报告中开门见山地指出:“党要接受监督,党员要接受监督,八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程,就是为了监督。”这一要求自然和地方人大因不设常设机构、削弱人大监督形成明显反差。1957年新年前后,彭真同志率全国人大代表团访问苏联和东欧,从莫斯科到贝尔格莱德一路研究他们的议会结构。回国后,在彭真同志直接领导下,全国人大常委会机关党组进行了一次关于健全人大制度的研究。在其后提出的改革方案中很重要的一项就是,建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会,加强对地方各级国家机关的监督。其具体内容主要有三点:一是为了进一步健全地方各级人民代表大会制度,加强对地方各级国家机关的监督,县级以上地方各级人大一律设立常委会。常委会建立后,原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常委会,并对地方国家权力机关的职权提出了具体方案,包括给予省、直辖市人大及其常委会“一定范围的立法权限”。二是为了便于集中代表所反映的群众意见和要求,便于对若干方面的问题进行深入的系统的研究,省级人大可以根据工作需要,设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事,并对委员会的任务、组成等提出了具体意见。三是全国人大常委会对地方人大常委会的工作可以进行监督;全国人大和地方人大各委员会,在工作上应取得密切联系。1957年夏天举行的一届全国人大四次会议上,也有代表提出县级以上地方人大应当设立常委会。如来自浙江省的全国人大代表、著名爱国民主人士陈叔通就提出:“刘少奇委员长说过,省人大闭会以后就是省人委,它既是行政机关,又是监督机关,这样不好。地方也要设常委会,但宪法上没有这一条。这个问题是在今年人大决定还是明年决定?”实际上,这次会议的一个重要内容是“反右派”。且不说陈叔通代表的修宪建议“不合时宜”,全国人大机关的关于完善人大制度的改革方案不久也成为批判的对象。1957年6月26日至7月15日,一届全国人大四次会议举行。这次大会的一个重要内容,就是批判右派分子。先后在大会上发言的共有408人,被点名为右派的20多名全国人大代表作了检讨。在这种气候下,中共全国人大常委会机关党组经过半年多的探索和研究,精心准备的健全人民代表大会制度的方案,包括相应地修改宪法和组织法的建议,不可能在大会中提出来。此后,不仅方案被长期搁置,而且参加设计方案的一些同志也多次受到打击和迫害。
(3)三上三下:上下共识的正确举措因“文革”而流产。
1965年,随着全国经济走出低谷,形势逐步好转,民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上就是党中央和全国人大常委会从实际需要出发,重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。当时具体考虑有两点:一是随着社会主义革命和建设事业的发展,新的工农业生产高潮正在形成,为了完成三届全国人大一次会议提出的四个现代化建设的目标,实施备战备荒的方针,适应加强备战和繁重工作的需要,必须加强地方政权机关建设,其中一个重要举措就是加强地方政权机关的干部队伍建设。设立地方人大常委会一方面可以吸收一批解放前参加革命工作、已届中年老年的干部到人大工作,又可以及时选拔年轻力壮的优秀干部充实行政机关。二是鉴于县级以上地方人大每年只开一两次会议,难以承担经常性工作,设立常委会可以及时讨论决定本地区的重大事项,切实加强对政府和司法机关的监督,做好大会闭会期间的各项经常性工作。正是基于这样的考虑,从中央到地方很快就对县级以上地方各级人大设立常委会的问题取得了共识。各地方也很积极,先后有两个省率先提出了设立人大常委会的具体方案,报请中央批准。然而接踵而来的“文化大革命”,不仅使设立地方人大常委会的方案再次流产,而且使各级人大停止一切活动,长达八年之久。
二、刚复出的彭真同志着力从法律上解决两大问题
1978年12月召开的党的十一届三中全会,总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训,在作出全党全国工作重点转移到经济建设上来决定的同时,强调健全社会主义民主,加强社会主义法制,使我国人民代表大会制度建设进入了一个崭新的发展阶段。适应民主政治发展要求的关于设立地方人大常委会的问题再次被提了出来。
1979年2月,由刚刚复出的彭真同志担任主任的全国人大常委会法制委员会首先抓地方组织法、选举法等几个关于国家机构方面的法律的修订工作。在修订地方组织法中碰到了两大问题:除了地方人大是否设立常委会这个老问题以外,还有一个是“文革”中设立的地方各级“革命委员会”怎样处理,是恢复原来的“人民委员会”名称,还是一律叫“人民政府”。1979年2月,全国人大常委会法制委员会法律室书面征求各地对地方各级人大和地方各级革委会组织法修订二稿的意见,同时深入各地调研。许多地方对上述两个问题提出了明确的意见和建议:一是强烈要求改掉名声不佳的“革命委员会”名称,恢复“人民委员会”或者叫“人民政府”。二是普遍赞成省一级人民代表大会设立常委会,有的还建议县一级也应一并考虑设立常委会。理由是:1.设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权,避免由行政机关越俎代庖。2.可以同本级人大代表保持经常联系,发挥代表应有的作用。3.可以监督本级政府的工作。4.也有利于组织精干的政府机关,加强地方政府的工作。
1979年5月3日,彭真同志和一些同志谈话时指出两点:一是规定革命委员会是人大的常设机关,又规定它是政府,这是自相矛盾,从法制、法理上很难解释。革委会是文革的产物,与法制不能并存,改革委会为人民委员会是顺理成章的。二是县级以上各级人大设立常委会,从法理上讲是要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间,常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员,检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。地方人大常委会还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主,法院、检察院保持独立性的精神。
三、邓小平同志作出批示,老大难问题终于一锤定音
1979年5月17日,彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告,提出三个解决问题的方案:第一,用立法手段把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。第二,取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。第三,县以上地方人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会,包括恢复省长、市长、县长等名称,有利于扩大人民民主,健全社会主义法制。
这个报告送给了中共中央秘书长胡耀邦同志,请他转党中央主席、副主席。5月17日当天,胡耀邦批示:照转。请华主席,叶、邓、李、陈、汪副主席阅批。邓小平很快作了批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”华国锋批示:“耀邦同志在常委开会时提出议一下。”中共中央政治局常委讨论同意后,5月31日,胡耀邦即将批件请彭真、程子华同志阅,并批示“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改”。
按照中央精神,全国人大常委会法制委员会起草了地方组织法等法律的修订草案,提交1979年6月举行的五届全国人大常委会第八次会议审议。常委会组成人员赞同县级以上地方人大设立常委会,但有一些委员不同意将革命委员会改为人民委员会,应改为人民政府。会议最后通过第五届全国人大常委会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,取消地方各级革命委员会,设立地方各级人民政府等议案,提请五届全国人大二次会议审议。从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题,终于一锤定音。
四、地方人大设立常委会从政治体制改革的角度看,具有两大重要意义
此后,按照新的地方组织法的规定,从1979年8月至1980年,全国各省级人大常委会先后建立;1980年,各市级人大常委会先后建立;1980年下半年到1981年底,共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义,从政治体制改革的角度看,主要有两大重要意义:
第一,它体现了正确分权原则,有利于发挥中央和地方两个积极性。
邓小平同志关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话是我国进行政治体制改革的纲领型、指导性文件。讲话明确指出要通过改革消除党和国家具体制度中权力过分集中的现象。他指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义、闹独立性,问题都在于“过分”,而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚。党成为全国的执政党,特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,党的中心任务已经不同于过去,社会主义建设的任务极为繁重复杂,权力过分集中,越来越不适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,成为发生“文化大革命”的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价,现在再也不能不解决了。”地方人大设立常委会虽然还不直接涉及党政分开,而主要是把中央过分集中的权力分一部分给地方,特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权,这在国家体制上无疑是一个大的进步, 有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性,使法律法规更好地适应我国国土辽阔、区域情况不同的需要,对保障和促进地方的改革、发展、稳定、和谐发挥了十分重要的作用。1984年5月28日,彭真同志在全国人大常委会委员、各代表团团长和省级人大常委会负责人座谈会上的讲话中指出,建立县级以上地方人大常委会,目的就是下放权力,把中央过分集中的权力分一部分给地方。他具体分析说:“几年来的实践证明,这样做,比较好。所以,宪法就规定这个制度。它的精神就是发挥两个积极性,一个是中央的积极性,一个是中央统一领导下的地方的积极性。建国以来讲条条块块,就是讲的中央和地方的关系,但是往往一统就死,一放就乱,没有很好解决。毛主席在世时,多次讲过,统一有统一的好处,但也有不利的一面。欧洲发展得快,一个原因是分成了许多国家。美国发展也快,一个原因是各州有相当的权力。我们的国家这么大,有的省几千万人,有的省上亿人,相当于一个大国,至少也是中等国家,各地社会、政治、经济、文化发展又很不平衡,什么都统到中央不行。中央过分集权对社会主义事业的发展不利。中央管不了那么多的事情。宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会那么大的权力,原因就在这里。”
第二,它体现了“从制度上解决问题”的精神,进一步完善了人民代表大会制度。
邓小平同志总结历史的经验,强调必须从制度上解决问题,即解决民主制度化、法律化的问题。建设社会主义民主政治,最核心的内容就是使民主制度化、法律化,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”一定要立足于从民主制度上解决问题,这是邓小平民主法制理论的精髓所在。党的十七大向世人昭示:“人民民主是社会主义的生命。”“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”特别强调要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚,消除了具体制度中存在的弊端,增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督,从制度上保障国家机器的健康运转。前不久,王汉斌副委员长在接受记者采访时说,30年的实践证明,设立地方人大常委会是个创举,它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上,更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化,保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转,从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入,组织方式从最基础得到了保证,职能作用从最日常得到了发挥,人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。
(未完待续)
让我们回顾这段历史,总结历史的经验,追寻人民民主发展的足迹,这对加强和改进人大工作,进一步坚持和完善人民代表大会制度,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,具有重要的理论和实践意义。
一、设立地方人大常委会曾经“三上三下”
一个好的政治制度的建立,往往要经过一个曲折发展的不平凡的历程,设立地方人大常委会就曾经“三上三下”。
(1)一上一下:建立的是“议行合一”的不适宜体制。
我国人民代表大会制度在新民主义革命时期孕育,在社会主义建设时期发展,但是,从1954年到1978年,为何在相当长的一段时期内,设立地方人大常委会数次提上议事日程,却没有付诸实施?
大家知道,马克思总结巴黎公社的经验曾经倡导过“议行合一”。新中国建立前后 ,作为国家权力机关的人民代表大会的前身是人民代表会议。1940年1月,毛主席《在晋绥干部会议上的讲话》中说:“人民代表会议一经建立,就应当成为当地的人民的权力机关,一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”在这里“政府委员会”不仅是代表会议的执行机关,又是它的常设机关,也就是“议行合一”的机关。
在1954年制定宪法时,有人提出一项重要的建议:地方各级人大也应当和全国人大一样设立常委会。但是这一建议没有被采纳,仍然采用了“议行合一”的体制。刘少奇同志在关于宪法草案的报告中说明没采纳的主要理由是:地方各级人大没有立法权,工作不像全国人大那样繁重。而且地域小,易于召集会议。如果另外设立人大常务机关,会使“机构重叠,造成不便”。实践证明,地方政权机关这种“议行合一”的体制是不完善的。不另设人大常设机构表面上避免了“机构重叠、造成不便”,实际上体制不健全,造成了更大不便。事实上省市人大都做不到每年召开两次会议,政府人民委员会很难承担人大闭会期间的许多日常工作。当时遇到的一个很现实的问题就是政府领导成员和法院院长在人大闭会期间缺额怎么办?为解决这个难题,全国人大常委会不得不于1955年11月通过一个《关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》,明确地方人民委员会行使地方国家权力常设机构的任免职能。自己任命自己,自己监督自己,与理与法都说不上完全适宜。可以说,这一体制最大的缺陷是不便于国家权力机关对国家行政机关和司法机关的监督。
1957年3月,时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志指出:“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会,而代表大会本身没有常设机关。因此,在人民代表大会闭幕之后,就没有一个对政府工作经常进行监督的机关。这种议行合一的制度,在今天就不完全适宜了。因此,我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”他还进一步指出:“这种制度的设立和实施,将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”
(2)二上二下:全国人大常委会机关的改革方案被“反右派”反掉。
1956年9月召开的党的第八次全国代表大会,在确定大规模的群众阶级斗争基本结束,正确处理人民内部矛盾成为国家政治生活主题的条件下,提出了扩大人民民主、健全法制的方针。尤其强调认真地有系统地改善国家机关,加强人大对政府的监督。1957年4月`8日,邓小平同志在《共产党要接受监督》的著名报告中开门见山地指出:“党要接受监督,党员要接受监督,八大强调了这个问题。毛主席最近特别强调要有一套章程,就是为了监督。”这一要求自然和地方人大因不设常设机构、削弱人大监督形成明显反差。1957年新年前后,彭真同志率全国人大代表团访问苏联和东欧,从莫斯科到贝尔格莱德一路研究他们的议会结构。回国后,在彭真同志直接领导下,全国人大常委会机关党组进行了一次关于健全人大制度的研究。在其后提出的改革方案中很重要的一项就是,建立县级以上地方各级人大常委会和常设委员会,加强对地方各级国家机关的监督。其具体内容主要有三点:一是为了进一步健全地方各级人民代表大会制度,加强对地方各级国家机关的监督,县级以上地方各级人大一律设立常委会。常委会建立后,原由同级人民委员会行使的一部分职权划归常委会,并对地方国家权力机关的职权提出了具体方案,包括给予省、直辖市人大及其常委会“一定范围的立法权限”。二是为了便于集中代表所反映的群众意见和要求,便于对若干方面的问题进行深入的系统的研究,省级人大可以根据工作需要,设立若干委员会。县、市人大常委会可以设立若干小组或由常委会委员分工办事,并对委员会的任务、组成等提出了具体意见。三是全国人大常委会对地方人大常委会的工作可以进行监督;全国人大和地方人大各委员会,在工作上应取得密切联系。1957年夏天举行的一届全国人大四次会议上,也有代表提出县级以上地方人大应当设立常委会。如来自浙江省的全国人大代表、著名爱国民主人士陈叔通就提出:“刘少奇委员长说过,省人大闭会以后就是省人委,它既是行政机关,又是监督机关,这样不好。地方也要设常委会,但宪法上没有这一条。这个问题是在今年人大决定还是明年决定?”实际上,这次会议的一个重要内容是“反右派”。且不说陈叔通代表的修宪建议“不合时宜”,全国人大机关的关于完善人大制度的改革方案不久也成为批判的对象。1957年6月26日至7月15日,一届全国人大四次会议举行。这次大会的一个重要内容,就是批判右派分子。先后在大会上发言的共有408人,被点名为右派的20多名全国人大代表作了检讨。在这种气候下,中共全国人大常委会机关党组经过半年多的探索和研究,精心准备的健全人民代表大会制度的方案,包括相应地修改宪法和组织法的建议,不可能在大会中提出来。此后,不仅方案被长期搁置,而且参加设计方案的一些同志也多次受到打击和迫害。
(3)三上三下:上下共识的正确举措因“文革”而流产。
1965年,随着全国经济走出低谷,形势逐步好转,民主制度建设也一度开始“回暖”。表现在人大制度建设上就是党中央和全国人大常委会从实际需要出发,重新提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题。当时具体考虑有两点:一是随着社会主义革命和建设事业的发展,新的工农业生产高潮正在形成,为了完成三届全国人大一次会议提出的四个现代化建设的目标,实施备战备荒的方针,适应加强备战和繁重工作的需要,必须加强地方政权机关建设,其中一个重要举措就是加强地方政权机关的干部队伍建设。设立地方人大常委会一方面可以吸收一批解放前参加革命工作、已届中年老年的干部到人大工作,又可以及时选拔年轻力壮的优秀干部充实行政机关。二是鉴于县级以上地方人大每年只开一两次会议,难以承担经常性工作,设立常委会可以及时讨论决定本地区的重大事项,切实加强对政府和司法机关的监督,做好大会闭会期间的各项经常性工作。正是基于这样的考虑,从中央到地方很快就对县级以上地方各级人大设立常委会的问题取得了共识。各地方也很积极,先后有两个省率先提出了设立人大常委会的具体方案,报请中央批准。然而接踵而来的“文化大革命”,不仅使设立地方人大常委会的方案再次流产,而且使各级人大停止一切活动,长达八年之久。
二、刚复出的彭真同志着力从法律上解决两大问题
1978年12月召开的党的十一届三中全会,总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训,在作出全党全国工作重点转移到经济建设上来决定的同时,强调健全社会主义民主,加强社会主义法制,使我国人民代表大会制度建设进入了一个崭新的发展阶段。适应民主政治发展要求的关于设立地方人大常委会的问题再次被提了出来。
1979年2月,由刚刚复出的彭真同志担任主任的全国人大常委会法制委员会首先抓地方组织法、选举法等几个关于国家机构方面的法律的修订工作。在修订地方组织法中碰到了两大问题:除了地方人大是否设立常委会这个老问题以外,还有一个是“文革”中设立的地方各级“革命委员会”怎样处理,是恢复原来的“人民委员会”名称,还是一律叫“人民政府”。1979年2月,全国人大常委会法制委员会法律室书面征求各地对地方各级人大和地方各级革委会组织法修订二稿的意见,同时深入各地调研。许多地方对上述两个问题提出了明确的意见和建议:一是强烈要求改掉名声不佳的“革命委员会”名称,恢复“人民委员会”或者叫“人民政府”。二是普遍赞成省一级人民代表大会设立常委会,有的还建议县一级也应一并考虑设立常委会。理由是:1.设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权,避免由行政机关越俎代庖。2.可以同本级人大代表保持经常联系,发挥代表应有的作用。3.可以监督本级政府的工作。4.也有利于组织精干的政府机关,加强地方政府的工作。
1979年5月3日,彭真同志和一些同志谈话时指出两点:一是规定革命委员会是人大的常设机关,又规定它是政府,这是自相矛盾,从法制、法理上很难解释。革委会是文革的产物,与法制不能并存,改革委会为人民委员会是顺理成章的。二是县级以上各级人大设立常委会,从法理上讲是要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间,常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员,检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。地方人大常委会还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主,法院、检察院保持独立性的精神。
三、邓小平同志作出批示,老大难问题终于一锤定音
1979年5月17日,彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告,提出三个解决问题的方案:第一,用立法手段把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。第二,取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。第三,县以上地方人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会,包括恢复省长、市长、县长等名称,有利于扩大人民民主,健全社会主义法制。
这个报告送给了中共中央秘书长胡耀邦同志,请他转党中央主席、副主席。5月17日当天,胡耀邦批示:照转。请华主席,叶、邓、李、陈、汪副主席阅批。邓小平很快作了批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”华国锋批示:“耀邦同志在常委开会时提出议一下。”中共中央政治局常委讨论同意后,5月31日,胡耀邦即将批件请彭真、程子华同志阅,并批示“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改”。
按照中央精神,全国人大常委会法制委员会起草了地方组织法等法律的修订草案,提交1979年6月举行的五届全国人大常委会第八次会议审议。常委会组成人员赞同县级以上地方人大设立常委会,但有一些委员不同意将革命委员会改为人民委员会,应改为人民政府。会议最后通过第五届全国人大常委会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,取消地方各级革命委员会,设立地方各级人民政府等议案,提请五届全国人大二次会议审议。从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题,终于一锤定音。
四、地方人大设立常委会从政治体制改革的角度看,具有两大重要意义
此后,按照新的地方组织法的规定,从1979年8月至1980年,全国各省级人大常委会先后建立;1980年,各市级人大常委会先后建立;1980年下半年到1981年底,共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义,从政治体制改革的角度看,主要有两大重要意义:
第一,它体现了正确分权原则,有利于发挥中央和地方两个积极性。
邓小平同志关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话是我国进行政治体制改革的纲领型、指导性文件。讲话明确指出要通过改革消除党和国家具体制度中权力过分集中的现象。他指出:“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一,不是说任何情况下强调集中统一都不对,也不是说不要反对分散主义、闹独立性,问题都在于“过分”,而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚。党成为全国的执政党,特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,党的中心任务已经不同于过去,社会主义建设的任务极为繁重复杂,权力过分集中,越来越不适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,成为发生“文化大革命”的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价,现在再也不能不解决了。”地方人大设立常委会虽然还不直接涉及党政分开,而主要是把中央过分集中的权力分一部分给地方,特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权,这在国家体制上无疑是一个大的进步, 有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性,使法律法规更好地适应我国国土辽阔、区域情况不同的需要,对保障和促进地方的改革、发展、稳定、和谐发挥了十分重要的作用。1984年5月28日,彭真同志在全国人大常委会委员、各代表团团长和省级人大常委会负责人座谈会上的讲话中指出,建立县级以上地方人大常委会,目的就是下放权力,把中央过分集中的权力分一部分给地方。他具体分析说:“几年来的实践证明,这样做,比较好。所以,宪法就规定这个制度。它的精神就是发挥两个积极性,一个是中央的积极性,一个是中央统一领导下的地方的积极性。建国以来讲条条块块,就是讲的中央和地方的关系,但是往往一统就死,一放就乱,没有很好解决。毛主席在世时,多次讲过,统一有统一的好处,但也有不利的一面。欧洲发展得快,一个原因是分成了许多国家。美国发展也快,一个原因是各州有相当的权力。我们的国家这么大,有的省几千万人,有的省上亿人,相当于一个大国,至少也是中等国家,各地社会、政治、经济、文化发展又很不平衡,什么都统到中央不行。中央过分集权对社会主义事业的发展不利。中央管不了那么多的事情。宪法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会那么大的权力,原因就在这里。”
第二,它体现了“从制度上解决问题”的精神,进一步完善了人民代表大会制度。
邓小平同志总结历史的经验,强调必须从制度上解决问题,即解决民主制度化、法律化的问题。建设社会主义民主政治,最核心的内容就是使民主制度化、法律化,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”一定要立足于从民主制度上解决问题,这是邓小平民主法制理论的精髓所在。党的十七大向世人昭示:“人民民主是社会主义的生命。”“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”特别强调要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚,消除了具体制度中存在的弊端,增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督,从制度上保障国家机器的健康运转。前不久,王汉斌副委员长在接受记者采访时说,30年的实践证明,设立地方人大常委会是个创举,它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上,更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化,保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转,从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入,组织方式从最基础得到了保证,职能作用从最日常得到了发挥,人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。
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