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近年来随着农村税费改革的大力推进,特别是农业税全面取消后,农村社区经济作为和谐社会构建的薄弱一环,发生了巨大变化。然而,农村财政,特别是中西部地区的农村财政日见萎缩,已经成为妨碍和谐发展和农村社会经济均衡的重大隐患。县级财政作为我国农村公共产品供给的主渠道,而市对区、县转移支付,是保障基层财政正常运转,促进农村发展的有效措施。本文就市对区、县转移支付机制以及对农村经济发展的促进作用进行探讨。
一、现行转移支付存在的问题
转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化,但目前在农村的财政转移支付所起到的作用却与制度目标相去甚远。主要表现为:
(一) 现行管理模式及制度分析
项目设置、规模确定、因素选择和配套要求等不尽科学合理;拨付形式与时间缺乏刚性约束等。转移支付透明度低且缺乏监督,分配随意,而且出现的领导项目、感情项目和关系项目大大降低了转移支付的支出效益。市对区县转移支付缺乏法律支撑,制度不完善。出现管理越位或不到位现象及资金配置的缺陷和资金使用的不规范等诸多问题。管理模式的落后阻碍了不同地区公共服务横向均等化目标的实现,并且横向均衡地区之间差异的功能微弱。
(二) 转移支付力度的角度分析
在取消农业税后,农村转移支付资金缺口大,在一定程度上很难增加对农村、农业、农民的投入。如果能确保这部分资金投入到农民需求最为迫切的领域,解决“三农”中最突出的也是涉及范围最广的问题,不仅能更好地促进社会公平而且还能实现社会福利最大化。城市中的郊县,农村转移支付力度整体较弱,郊县户籍的农民不能和城市居民一样享受到最低生活保障、医疗保险、养老保险。
二、市对区、县转移支付目的和特点
财政转移支付制度是一种财政平衡制度或财政资金,通过转移支付的方式,将富裕地区的财政收入转移一部分给相对贫困的地区,达到平衡各级政府间的财政水平的作用[4]。
(一)转移支付的目的
通过转移支付的方式可以解决公共产品区域外溢性带来的损失、解决财政的纵向不平衡,弥合财政缺口以及解决财政的横向不平衡。因此,中央政府可采取向贫困地区进行转移支付办法,解决这种财政横向不公平,从而改善落后地区基本公共产品供给条件,实现各地的财政地位均等化。同时,市场机制作用下,需要引入财政转移支付制度,部分公共产品的外在成本由更高层次的财政承担,解决具有正外部效应的公共产品会出现供给不足的情况。
(二)转移支付特点
市对区县转移支付的特点主要表现在:一是弥合公共服务供给不足,稳定社会的主要措施,是城市财政管理中一个重要的制度构成。二是市对区、县的转移支付制度是实行宏观调控的经济杠杆,在收入再分配中起主导作用。三是遵循均等化宏观调控的政策,各城市转移支付资金均倾斜于贫困地区,提高贫困地区经济抗压力。
三、市对区、县转移支付制度促进农村经济发展的政策建议
财政转移支付制度对农村经济发展具有特殊作用,是我国政府财政分配和调控权力的一种干预工具,是我国谋求社会整体均衡发展、保障农民生存、分享以及发展权的必要手段。
(一)加快农业保护体系建设,完善相关法律制度
健全、法制化的转移支付体系是完善和规范转移支付制度的重要保障,使市对区、县转移支付的制度,有章可循、有法可依。并从转移支付的城市预算达到的经济效益的全过程,都应以法律形式加以认定,使转移支付纳入法制化的轨道;建立有效的市对区县转移支付制度,是合理分配、缩小区域差距的必经之路。充分利用WTO农业政策空间,增加对农村的财政投入,引入农民的需求表达机制,避免“政绩工程”等类似不符合农民切身利益和意愿的公共产品的过度提供,才能实现转移支付支出效益的最大化。建立市与区、县财力与事权相匹配的财政平衡责任制,通过建立市与区、县的责任划分,以法律形式加以确定每个级次都具有对辖区内财政平衡的责任,发挥基层财政管理的主动性、积极性、责任心。
(二)转移支付力度倾斜于贫困县
市级财政重点应解决郊县农民最基本的生存保障问题,强化农村公共产品的投入。为农民提供现代化的种植技术、管理技术以及仓储技术和科学管理高产量粮田;同时鼓励农民以粮为本,推行社会主义新农村建设,不仅能提高农民的物质生活水平,更是国泰民安的物质生活基本保障。增加农业基础性投资,如生态环境保护、水利、交通等基础设施,提升我国农产品的环境竞争力。加强农村保障和农业保险投入,增强农业抗风险承受力,鼓励乡镇企业的发展,充分安置农村剩余劳动,为农村提供农产品的深加工、管理技术、保鲜技术。要坚持转移支付财力下移,建立普惠亿万农民的公共财政制度,让利于区县农村政府财政,充分调动农村的积极性和创造性,最终实现税收潜力提升。
(三)加强转移支付资金管理
建立转移支付绩效评价的追踪返馈责任体系,保障资金的科学合理分配,有计划、有主次的投资,从而提高转移支付资金使用效率。重点揭露因决策失误或管理不善造成的资金损失,查处挪用、中饱私囊、贪污等违法违纪行为。建议进一步增加乡镇税改和综合配套改革转移支付,解决乡村两级基层政权运转问题;建议除少数重大项目外,减轻地方财政负担,取消地方配套政策,以避免因配套变相增加农民负担;改变城乡“二元保障机制”,统筹城乡基本公共服务,按照“生存先于享受”的原则,平等保障城乡居民的基本生存条件。
理顺转移支付预算、审批的程序,资金按时到位。首先应树立一切为基层服务的财政管理观念,积极理顺并协调上一级财政、保证转移支付资金的按时到位,为基层财政实施转移支付,铺路搭桥,使基层财政能够统筹安排资金,达到计划实施的完整性和资金使用的时效性。
2020年“逐步实现基本公共服务均等化”是党中央提出的新时期重大战略决策。而市对区、县转移支付制度是实现均等化不可缺少的财力保障;是稳定社会、缩小城乡差距、区域差距、贫富差距的有力措施;是实现农村经济与城市经济协调发展的重要手段。通过完善相关法律体系,建立和完善农业补贴、农业保护与支持体系,加大对“三农”转移支付力度,同时从政策制度、管理、技术以及分配途径等多方面入手,最终实现资金效益最大化,破除城乡二元结构,为社会和谐、可持续发展提供基础性保障。
(王明胜,1976年生,贵州人,贵州财经学院讲师、硕士研究生。研究方向:应用经济学)
一、现行转移支付存在的问题
转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化,但目前在农村的财政转移支付所起到的作用却与制度目标相去甚远。主要表现为:
(一) 现行管理模式及制度分析
项目设置、规模确定、因素选择和配套要求等不尽科学合理;拨付形式与时间缺乏刚性约束等。转移支付透明度低且缺乏监督,分配随意,而且出现的领导项目、感情项目和关系项目大大降低了转移支付的支出效益。市对区县转移支付缺乏法律支撑,制度不完善。出现管理越位或不到位现象及资金配置的缺陷和资金使用的不规范等诸多问题。管理模式的落后阻碍了不同地区公共服务横向均等化目标的实现,并且横向均衡地区之间差异的功能微弱。
(二) 转移支付力度的角度分析
在取消农业税后,农村转移支付资金缺口大,在一定程度上很难增加对农村、农业、农民的投入。如果能确保这部分资金投入到农民需求最为迫切的领域,解决“三农”中最突出的也是涉及范围最广的问题,不仅能更好地促进社会公平而且还能实现社会福利最大化。城市中的郊县,农村转移支付力度整体较弱,郊县户籍的农民不能和城市居民一样享受到最低生活保障、医疗保险、养老保险。
二、市对区、县转移支付目的和特点
财政转移支付制度是一种财政平衡制度或财政资金,通过转移支付的方式,将富裕地区的财政收入转移一部分给相对贫困的地区,达到平衡各级政府间的财政水平的作用[4]。
(一)转移支付的目的
通过转移支付的方式可以解决公共产品区域外溢性带来的损失、解决财政的纵向不平衡,弥合财政缺口以及解决财政的横向不平衡。因此,中央政府可采取向贫困地区进行转移支付办法,解决这种财政横向不公平,从而改善落后地区基本公共产品供给条件,实现各地的财政地位均等化。同时,市场机制作用下,需要引入财政转移支付制度,部分公共产品的外在成本由更高层次的财政承担,解决具有正外部效应的公共产品会出现供给不足的情况。
(二)转移支付特点
市对区县转移支付的特点主要表现在:一是弥合公共服务供给不足,稳定社会的主要措施,是城市财政管理中一个重要的制度构成。二是市对区、县的转移支付制度是实行宏观调控的经济杠杆,在收入再分配中起主导作用。三是遵循均等化宏观调控的政策,各城市转移支付资金均倾斜于贫困地区,提高贫困地区经济抗压力。
三、市对区、县转移支付制度促进农村经济发展的政策建议
财政转移支付制度对农村经济发展具有特殊作用,是我国政府财政分配和调控权力的一种干预工具,是我国谋求社会整体均衡发展、保障农民生存、分享以及发展权的必要手段。
(一)加快农业保护体系建设,完善相关法律制度
健全、法制化的转移支付体系是完善和规范转移支付制度的重要保障,使市对区、县转移支付的制度,有章可循、有法可依。并从转移支付的城市预算达到的经济效益的全过程,都应以法律形式加以认定,使转移支付纳入法制化的轨道;建立有效的市对区县转移支付制度,是合理分配、缩小区域差距的必经之路。充分利用WTO农业政策空间,增加对农村的财政投入,引入农民的需求表达机制,避免“政绩工程”等类似不符合农民切身利益和意愿的公共产品的过度提供,才能实现转移支付支出效益的最大化。建立市与区、县财力与事权相匹配的财政平衡责任制,通过建立市与区、县的责任划分,以法律形式加以确定每个级次都具有对辖区内财政平衡的责任,发挥基层财政管理的主动性、积极性、责任心。
(二)转移支付力度倾斜于贫困县
市级财政重点应解决郊县农民最基本的生存保障问题,强化农村公共产品的投入。为农民提供现代化的种植技术、管理技术以及仓储技术和科学管理高产量粮田;同时鼓励农民以粮为本,推行社会主义新农村建设,不仅能提高农民的物质生活水平,更是国泰民安的物质生活基本保障。增加农业基础性投资,如生态环境保护、水利、交通等基础设施,提升我国农产品的环境竞争力。加强农村保障和农业保险投入,增强农业抗风险承受力,鼓励乡镇企业的发展,充分安置农村剩余劳动,为农村提供农产品的深加工、管理技术、保鲜技术。要坚持转移支付财力下移,建立普惠亿万农民的公共财政制度,让利于区县农村政府财政,充分调动农村的积极性和创造性,最终实现税收潜力提升。
(三)加强转移支付资金管理
建立转移支付绩效评价的追踪返馈责任体系,保障资金的科学合理分配,有计划、有主次的投资,从而提高转移支付资金使用效率。重点揭露因决策失误或管理不善造成的资金损失,查处挪用、中饱私囊、贪污等违法违纪行为。建议进一步增加乡镇税改和综合配套改革转移支付,解决乡村两级基层政权运转问题;建议除少数重大项目外,减轻地方财政负担,取消地方配套政策,以避免因配套变相增加农民负担;改变城乡“二元保障机制”,统筹城乡基本公共服务,按照“生存先于享受”的原则,平等保障城乡居民的基本生存条件。
理顺转移支付预算、审批的程序,资金按时到位。首先应树立一切为基层服务的财政管理观念,积极理顺并协调上一级财政、保证转移支付资金的按时到位,为基层财政实施转移支付,铺路搭桥,使基层财政能够统筹安排资金,达到计划实施的完整性和资金使用的时效性。
2020年“逐步实现基本公共服务均等化”是党中央提出的新时期重大战略决策。而市对区、县转移支付制度是实现均等化不可缺少的财力保障;是稳定社会、缩小城乡差距、区域差距、贫富差距的有力措施;是实现农村经济与城市经济协调发展的重要手段。通过完善相关法律体系,建立和完善农业补贴、农业保护与支持体系,加大对“三农”转移支付力度,同时从政策制度、管理、技术以及分配途径等多方面入手,最终实现资金效益最大化,破除城乡二元结构,为社会和谐、可持续发展提供基础性保障。
(王明胜,1976年生,贵州人,贵州财经学院讲师、硕士研究生。研究方向:应用经济学)