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摘要：学术界对劳动教养制度的改革存有不同观点。劳动教养制度作为一种剥夺人身自由的严厉措施，理应接受检察机关的法律监督。劳动教养制度法律化、防范功能矫治化、决定程序的司法化是改革的必然选择。
关键词：劳动教养法律监督司法审查
作者简介：徐勤鸣、张岚，上海市宝山区人民检察院。
中图分类号：D926.8文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-043-02
劳动教养作为一项曾在我国的现实生活中发挥过极其重要作用的法律制度，从其创建、发展的四十多年风雨历程中，无论在适用的范围、功能方面，还是在审批程序方面，都发生了巨大的变化。有关劳动教养制度的公正性和合理性问题在学术界引起了激烈的争论。笔者认为,对劳动教养制度最终出路的研究，应根据马克思主义的观点、方法，以与时俱进的发展眼光，将该项制度放到社会发展的大背景下加以考察研究，放到是否适应中国依法治国的民主法制建设总体要求下开展讨论。
一、学术界对劳动教养制度改革的不同的观点
第一种观点是简单改革说。持这种观点的学者认为，在正视劳动教养运作弊端的同时，不能因噎废食而无视其存在的社会功效，因而主张在保留劳动教养制度的前提下对其进行改造。
第二种观点是彻底废除说。持这种观点的学者认为，游离于刑法之外的劳动教养实际剥夺被劳动教养人的人身自由，并且只能由以公安机关为班底的劳动教养委员会一家独自决定，既没有受到实体和程序的制约，也缺乏必要司法救济，无存在的合理性和必要性，因而主张完全废除劳动教养这项法外“刑罚”手段。①
第三种观点是刑法的保安处分说。持这种观点的学者认为，对现行的劳动教养制度进行必要的改造后纳入刑法保安处分体系，并改名为劳动处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者，以及刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。
二、关于检察机关对劳动教养制度的法律监督问题
人民检察机关对劳动教养制度实行法律监督的问题一直是困扰司法实践的难题。首先，从法理依据看，检察机关的法律监督主要是围绕诉讼活动的监督，这种监督性质从根本上属于对司法权的制约性监督，而非一般意义上的法律监督。然而现行劳动教养制度性质属于行政处罚范畴，其与诉讼活动有着本质的区别，因此，检察机关对行政处罚行使法律监督职权在法理角度难以自圆其说。其次，从法律渊源看，国务院制定的《关于劳动教养的补充规定》性质仍应归类于行政法规，至于司法行政机关制定的相关劳动教养制度的规定，包括最高人民检察院制定的《人民检察院劳动教养检察工作办法（试行）》、《人民检察院劳动教养检察办法》等等，均属于各自内部的制度性规定。由于此类规定不具备国家权力机关制定法那样全面调整监督者与被监督者利益关系的效力，也难以拥有普遍的约束效力。
而正是这种法理基础欠缺以及法律依据不足，检察机关为保证对劳动教养制度监督工作的正常开展，不得不依靠与司法行政机关的“协议”来保障，法律监督在一定意义上变成了“协议监督”。笔者认为，劳动教养制度作为一种剥夺人身自由的严厉措施，理应接受检察机关的法律监督，这种法律监督不仅要针对执行过程（包括变更执行过程），更应针对审批决定的过程实施严格的法律监督，这种监督制约最有效的体现，就是实现通过程序监督，即实现侦查权、决定权、执行权、法律监督权的分列，由公安、人民法院、司法行政机关、人民检察机关各司其职，实现司法权利的相互制约，并由国家通过修改完善法律，设定相应的法律程序确保检察机关法律监督权利的有效实施。
然而，无论从现行的劳动教养制度性质，还是涉及的相关的法律，均无法保障检察机关对劳动教养制度实行有效的法律监督。因为目前劳动教养制度就性质而言仍归属行政处罚范围，检察机关是否应该对行政处罚予以监督、以及如何实行有效的监督不仅缺乏法理支撑，也缺乏实践、法律的支撑，单靠现行部门利益第一的行政法规、内部制度等规定，包括相关部门间的“监督协议”，不仅无法从根本上调整监督者与被监督者利益关系，而且也无法从法律制度上保障检察机关的监督地位，因此，必须予以必要的改革和完善。
三、劳动教养制度法律化、防范功能矫治化、决定程序的司法化是改革的必然选择
笔者认为，我国劳动教养制度的最终出路在于刑法化和司法化，即对劳动教养制度进行全面的改造，根据目前刑事诉讼法的修订、完全取消收容审查规定的实际，在彻底废除劳动教养所拥有的侦查措施功能的基础上，将其涉及的处罚功能予以刑法化、防范功能保安处分化、决定程序司法化。
（一）改革的总体目标：在全面改造劳动教养制度的前提，对其的合理部分和资源予以充分有效的吸收和利用
现行的劳动教养本来的设计意愿是具有一定强制性教育和感化违法犯罪分子的一种严格限制人身自由的行政性强制措施，但是，实践中却蜕变为公安机关独家拥有的、独立于刑法、刑事诉讼法之外的、集完全剥夺人身自由的“自由刑”和侦查强制措施为一体的行政性强制措施，完全违背了设计初衷。该制度在当前司法实践中逐渐丧失存在的法律依据，具有一定的不正当性。然而，必须承认劳动教养制度在维护社会稳定，控制社会秩序方面有功利性作用的内容，该制度长期形成的设施、机构、人员和管理经验也必须得到应有的重视。
（二）改革的具体方案：处罚和惩戒、治疗、预防功能分别予以刑法化和矫治化、决定程序司法化
1．对劳动教养制度处罚功能的刑法化。笔者认为有必要对劳动教养涉及的二十余种适用情形和治安管理处罚适用限制自由的严重违法情形进行清理和整合，重新界定犯罪和违法的内涵，取消严重违法概念，筛选出属于轻微犯罪的情形，然后将该内容的刑法定量标准与劳动教养、治安拘留标准相衔接，专章设立轻微刑事犯罪，归属刑法分则部分。至于其他原劳动教养制度及治安管理处罚条例规定的不属于轻微犯罪的部分，也不属于适用类似保安处分的单行法处罚的情形，则降格为采取行政警告、罚款、吊扣相关证件的处罚方式解决。
2．防范功能矫治化。对于劳动教养制度及其他特别法、治安处罚法中有关预防犯罪的危险行为、强制性治疗的规定部分，笔者认为，从世界各国的通行做法及我国现行刑法理论分析看，此类行为无法归类于刑法调整的范畴。鉴于从维护社会秩序和公共利益的实际需要，该部分应归类于单独制定的《违法行为矫治法》调整范畴，其范围包括卖淫、嫖娼、吸毒及不符合犯罪构成主体的未成年人、扬言准备实施杀人、爆炸等重大刑事犯罪危险人员需要予以防范者，以及严重交通违章行为的防范和处罚，惩罚措施可以包括责令监护人监护、责令进行公益劳动、罚款、吊销执照、强制戒毒、强制治疗等。
3．决定程序的司法化。当前，劳动教养制度存在的不正当性原因之一，就是其决定程序过于原则，审理程序不透明，缺乏抗辩式诉讼的证据质证、辩护和上诉等司法救济权。因此，劳动教养制度改革后，无论是并入《刑法》部分，还是单独立法部分，其查明事实、收集证据的权力仍由公安机关行使，而后依据二者性质不同，采取不同途径：首先，并入《刑法》部分属于刑事诉讼性质，依照诉权归检察机关的原则，由公安机关侦查终结以后，移送人民检察院审查起诉，人民法院行使审判权。其次，对于独立立法部分考虑其性质属于行政执法范畴，因此，调查权利仍属于公安机关，决定权利则从公安机关剥离，由人民法院对其进行司法审查做出最终决定。刑罚执行机构则利用原来劳动教养的设施、机构和人员及管理经验，其机构名称可根据不同的任务和关押的主体不同，分别称为拘役所、矫治所和感化院。
此外，有必要对现行《中华人民共和国刑事诉讼法》涉及法律监督的条款进行必要的完善，增加不接受、不履行被监督行为的后果性惩罚性规定，以及对检察机关实施法律监督活动过程中，提出纠正意见回复的时间限制、包括相应的司法救济等程序规定，维护检察机关实施法律监督的权威性。
注释：
①赵秉志，等．中国刑法修改若干问题研究．法学研究．
关键词：劳动教养法律监督司法审查
作者简介：徐勤鸣、张岚，上海市宝山区人民检察院。
中图分类号：D926.8文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-043-02
劳动教养作为一项曾在我国的现实生活中发挥过极其重要作用的法律制度，从其创建、发展的四十多年风雨历程中，无论在适用的范围、功能方面，还是在审批程序方面，都发生了巨大的变化。有关劳动教养制度的公正性和合理性问题在学术界引起了激烈的争论。笔者认为,对劳动教养制度最终出路的研究，应根据马克思主义的观点、方法，以与时俱进的发展眼光，将该项制度放到社会发展的大背景下加以考察研究，放到是否适应中国依法治国的民主法制建设总体要求下开展讨论。
一、学术界对劳动教养制度改革的不同的观点
第一种观点是简单改革说。持这种观点的学者认为，在正视劳动教养运作弊端的同时，不能因噎废食而无视其存在的社会功效，因而主张在保留劳动教养制度的前提下对其进行改造。
第二种观点是彻底废除说。持这种观点的学者认为，游离于刑法之外的劳动教养实际剥夺被劳动教养人的人身自由，并且只能由以公安机关为班底的劳动教养委员会一家独自决定，既没有受到实体和程序的制约，也缺乏必要司法救济，无存在的合理性和必要性，因而主张完全废除劳动教养这项法外“刑罚”手段。①
第三种观点是刑法的保安处分说。持这种观点的学者认为，对现行的劳动教养制度进行必要的改造后纳入刑法保安处分体系，并改名为劳动处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者，以及刑满释放后重新犯罪而被判刑劳改的人。
二、关于检察机关对劳动教养制度的法律监督问题
人民检察机关对劳动教养制度实行法律监督的问题一直是困扰司法实践的难题。首先，从法理依据看，检察机关的法律监督主要是围绕诉讼活动的监督，这种监督性质从根本上属于对司法权的制约性监督，而非一般意义上的法律监督。然而现行劳动教养制度性质属于行政处罚范畴，其与诉讼活动有着本质的区别，因此，检察机关对行政处罚行使法律监督职权在法理角度难以自圆其说。其次，从法律渊源看，国务院制定的《关于劳动教养的补充规定》性质仍应归类于行政法规，至于司法行政机关制定的相关劳动教养制度的规定，包括最高人民检察院制定的《人民检察院劳动教养检察工作办法（试行）》、《人民检察院劳动教养检察办法》等等，均属于各自内部的制度性规定。由于此类规定不具备国家权力机关制定法那样全面调整监督者与被监督者利益关系的效力，也难以拥有普遍的约束效力。
而正是这种法理基础欠缺以及法律依据不足，检察机关为保证对劳动教养制度监督工作的正常开展，不得不依靠与司法行政机关的“协议”来保障，法律监督在一定意义上变成了“协议监督”。笔者认为，劳动教养制度作为一种剥夺人身自由的严厉措施，理应接受检察机关的法律监督，这种法律监督不仅要针对执行过程（包括变更执行过程），更应针对审批决定的过程实施严格的法律监督，这种监督制约最有效的体现，就是实现通过程序监督，即实现侦查权、决定权、执行权、法律监督权的分列，由公安、人民法院、司法行政机关、人民检察机关各司其职，实现司法权利的相互制约，并由国家通过修改完善法律，设定相应的法律程序确保检察机关法律监督权利的有效实施。
然而，无论从现行的劳动教养制度性质，还是涉及的相关的法律，均无法保障检察机关对劳动教养制度实行有效的法律监督。因为目前劳动教养制度就性质而言仍归属行政处罚范围，检察机关是否应该对行政处罚予以监督、以及如何实行有效的监督不仅缺乏法理支撑，也缺乏实践、法律的支撑，单靠现行部门利益第一的行政法规、内部制度等规定，包括相关部门间的“监督协议”，不仅无法从根本上调整监督者与被监督者利益关系，而且也无法从法律制度上保障检察机关的监督地位，因此，必须予以必要的改革和完善。
三、劳动教养制度法律化、防范功能矫治化、决定程序的司法化是改革的必然选择
笔者认为，我国劳动教养制度的最终出路在于刑法化和司法化，即对劳动教养制度进行全面的改造，根据目前刑事诉讼法的修订、完全取消收容审查规定的实际，在彻底废除劳动教养所拥有的侦查措施功能的基础上，将其涉及的处罚功能予以刑法化、防范功能保安处分化、决定程序司法化。
（一）改革的总体目标：在全面改造劳动教养制度的前提，对其的合理部分和资源予以充分有效的吸收和利用
现行的劳动教养本来的设计意愿是具有一定强制性教育和感化违法犯罪分子的一种严格限制人身自由的行政性强制措施，但是，实践中却蜕变为公安机关独家拥有的、独立于刑法、刑事诉讼法之外的、集完全剥夺人身自由的“自由刑”和侦查强制措施为一体的行政性强制措施，完全违背了设计初衷。该制度在当前司法实践中逐渐丧失存在的法律依据，具有一定的不正当性。然而，必须承认劳动教养制度在维护社会稳定，控制社会秩序方面有功利性作用的内容，该制度长期形成的设施、机构、人员和管理经验也必须得到应有的重视。
（二）改革的具体方案：处罚和惩戒、治疗、预防功能分别予以刑法化和矫治化、决定程序司法化
1．对劳动教养制度处罚功能的刑法化。笔者认为有必要对劳动教养涉及的二十余种适用情形和治安管理处罚适用限制自由的严重违法情形进行清理和整合，重新界定犯罪和违法的内涵，取消严重违法概念，筛选出属于轻微犯罪的情形，然后将该内容的刑法定量标准与劳动教养、治安拘留标准相衔接，专章设立轻微刑事犯罪，归属刑法分则部分。至于其他原劳动教养制度及治安管理处罚条例规定的不属于轻微犯罪的部分，也不属于适用类似保安处分的单行法处罚的情形，则降格为采取行政警告、罚款、吊扣相关证件的处罚方式解决。
2．防范功能矫治化。对于劳动教养制度及其他特别法、治安处罚法中有关预防犯罪的危险行为、强制性治疗的规定部分，笔者认为，从世界各国的通行做法及我国现行刑法理论分析看，此类行为无法归类于刑法调整的范畴。鉴于从维护社会秩序和公共利益的实际需要，该部分应归类于单独制定的《违法行为矫治法》调整范畴，其范围包括卖淫、嫖娼、吸毒及不符合犯罪构成主体的未成年人、扬言准备实施杀人、爆炸等重大刑事犯罪危险人员需要予以防范者，以及严重交通违章行为的防范和处罚，惩罚措施可以包括责令监护人监护、责令进行公益劳动、罚款、吊销执照、强制戒毒、强制治疗等。
3．决定程序的司法化。当前，劳动教养制度存在的不正当性原因之一，就是其决定程序过于原则，审理程序不透明，缺乏抗辩式诉讼的证据质证、辩护和上诉等司法救济权。因此，劳动教养制度改革后，无论是并入《刑法》部分，还是单独立法部分，其查明事实、收集证据的权力仍由公安机关行使，而后依据二者性质不同，采取不同途径：首先，并入《刑法》部分属于刑事诉讼性质，依照诉权归检察机关的原则，由公安机关侦查终结以后，移送人民检察院审查起诉，人民法院行使审判权。其次，对于独立立法部分考虑其性质属于行政执法范畴，因此，调查权利仍属于公安机关，决定权利则从公安机关剥离，由人民法院对其进行司法审查做出最终决定。刑罚执行机构则利用原来劳动教养的设施、机构和人员及管理经验，其机构名称可根据不同的任务和关押的主体不同，分别称为拘役所、矫治所和感化院。
此外，有必要对现行《中华人民共和国刑事诉讼法》涉及法律监督的条款进行必要的完善，增加不接受、不履行被监督行为的后果性惩罚性规定，以及对检察机关实施法律监督活动过程中，提出纠正意见回复的时间限制、包括相应的司法救济等程序规定，维护检察机关实施法律监督的权威性。
注释：
①赵秉志，等．中国刑法修改若干问题研究．法学研究．