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【摘 要】 农业补贴作为一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，在国外用得很普遍，也比较成熟，而这方面我国比较欠缺。本文在对我国当前农业现状论述的基础上，揭示出我国当前财政补贴存在的一些问题，并对完善我国农业财政补贴提出一些建议。
【关键词】 农业补贴政策；问题；对策
一、我国财政补贴政策的发展演变
20世纪50年代末我国开始实行财政对农业的补贴政策，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等多个方面。
2004年开始，中央连发了9个涉及“三农”的1号文件，出台了一系列强农惠农富农的政策措施，全国农民人均纯收入由2003年的2622元增加到2011年的6977元。我国还将继续加大农业生产资料综合补贴力度。
二、当前我国财政农业补贴政策存在的问题
（一）农业补贴的总体水平较低
近几年来我国政府对农业的支持与保护力度在不断增大，但相比于发达国家，个中差距依然较大，财政农业补贴总量还达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。且近几年来，我国财政用于“三农”的补贴总量虽不断增加，但每年度依然不能均衡，特别是一些地方财政农业补贴投入不足，致使我国城乡财政资源配置不对称的状况并没有彻底改善，同时受到观念的软约束和财力的硬约束，我国的财政农业补贴还非常有限。一方面我国大约每年仅276亿人民币的补贴量还远不能达到WTO黄箱政策所规定的每年480亿人民币的上限。另一方面我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币，主要对农业提供的“一般服务”补贴，达785.6亿人民币，占“绿箱政策”补贴的52%；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元（46.4亿美元），占25%；自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。
（二）农业补贴结构不尽合理
首先，临时性补贴多于经常性补贴，许多主要应对农产品短缺而推出的财政农业补贴是临时实施的，缺乏长期性和稳定性；其次，补贴的重点不是很明确，就进行补贴的领域而言，我国现行的对农产品的补贴主要集中在粮、棉产品上，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但仍不够普及和稳定；再者，对几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面投入品的补贴没有明确的地区与人群的分别；最后，在农民培训支出方面，政府财政投入的比例偏低，直接导致农村的人力资源匮乏，农业技术推广补贴力度不足，农业产业发展速度缓慢，而且市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势。同时，我国现行财政农业补贴数额随意性很大，省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。
（三）农业补贴的管理体制不健全
在实际的农业补贴实施中，由于政府管理体制的不完善和农业补贴方式的非直接性，导致补贴利益渗漏严重，农民不能获得实实在在的增收。主要体现在政府预算管理体制不完善，缺乏有效的协调机制，难以提升财政农业补贴的整体效果。就目前来说，我国实施农业补贴的权利分别属于不同的部门管理，这就导致管理混乱，出现多头、交叉管理，机构设置较为分散，业务整体流畅性较差，许多部门的职能出现重叠，各部门之间缺乏有效的沟通和协调，农业资金的支出来源过多，并出现较为严重的重复浪费现象，部门本位主义、地方保护主义和寻租活动等使财政农业补贴中由于管理不到位而造成浪费的现象难以避免，从而降低了财政农业补贴的效率。另外，我国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，在实施过程中由于中间环节过多，往往会发生一大部分不必要的资金支出。
三、完善我国财政农业补贴政策的措施
自从实行财政农业补贴政策以来，农民种粮的积极性明显增强，农民的收入持续增加，农业结构的调整显著加快，农业的基础地位全面提高，为我国的粮食增产、农民增收和农业增效奠定了良好的基础，也对我国的农业经济发展产生了积极的影响。然而就世界范围来看，全球总人口仍然呈净增加趋势，农产品产量的增长速度仍然远远超出人口的增长速度。近年来，重大自然灾害频发，农业生产困难风险增大，要保持农业生产连年丰收，使粮食总产再创新高，实现农民收入较快增长，就必须围绕稳粮、增收、强基础、重民生，全面强化惠农政策，保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农民收入持续增长，坚定不移地走中国特色农业现代化道路，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。
（一）加大农业补贴力度，合理配置资金
首先，要运用好WTO规则下的“绿箱”和“黄箱”的补贴空间，适时地以工业来反哺农业。努力扩大“绿箱”政策，全面调整“黄箱”政策，尝试“蓝箱”政策。财政农业补贴政策的实施，证明了“绿箱”政策和“黄箱”政策的行之有效，但“绿箱”政策实施的范围还需要进一步扩大，“黄箱”政策实施的效果还需要进一步调整，同时，还可以尝试“蓝箱”政策。所谓“蓝箱”政策，是关税及贸易总协定中农业协议中对一系列条款的通行表达方式。这些条款规定与限产计划相关的支付，如休耕地差额补贴，可免予减让承诺等。随着我国经济的增长和财政收入的增加，应该逐年增加财政农业整体补贴的额度，同時扩大单个项目的补贴额度。其次，要加大农业一般公共服务补贴的力度，优化农村公共品供给结构，加大国家补贴资金对教育、医疗、卫生及农村基础设施等公共服务支持的力度。最后，要强化农业补贴直补力度，切实提高农民收入。粮食直补资金主要通过粮食种植面积直接落实到种粮农民手中，把补贴从流通环节直接转到生产环节，有利于直接增加农民的收入。
（二）优化农业补贴结构，有效发挥农业补贴的作用
严格财政农业补贴资金的监督，依法强化人代会对政府农业投资的监督，确保按《农业法》规定的财政支农投资比重列入本级预算，并跟踪监督预算的执行情况。同时，将财政支农资金列入对干部考核的目标责任。加强对财政农业补贴资金的审计监督以及社会舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。同时在进一步明确各级政府责任的前提下，中央应就各地提供农产品的商品量建立专项转移支付系统，给农业生产的外部性提供必要的补偿。政府应主持建立一个完善的农业合作组织作为政府与农民的中介，在方便贯彻政府的财政农业政策并承担相应的计划，让农民与政府直接对话，使得政府政策可以惠及尽可能大范围的农民群体的同时，又能够降低农民在进行农业生产时的必要投入，向农民提供信息传播、技术教学、贷款等公共服务，引导农民调整自身产业结构，在农作之外发展农产品的加工产业等相关产业，增强农民自身实力。
【关键词】 农业补贴政策；问题；对策
一、我国财政补贴政策的发展演变
20世纪50年代末我国开始实行财政对农业的补贴政策，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等多个方面。
2004年开始，中央连发了9个涉及“三农”的1号文件，出台了一系列强农惠农富农的政策措施，全国农民人均纯收入由2003年的2622元增加到2011年的6977元。我国还将继续加大农业生产资料综合补贴力度。
二、当前我国财政农业补贴政策存在的问题
（一）农业补贴的总体水平较低
近几年来我国政府对农业的支持与保护力度在不断增大，但相比于发达国家，个中差距依然较大，财政农业补贴总量还达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。且近几年来，我国财政用于“三农”的补贴总量虽不断增加，但每年度依然不能均衡，特别是一些地方财政农业补贴投入不足，致使我国城乡财政资源配置不对称的状况并没有彻底改善，同时受到观念的软约束和财力的硬约束，我国的财政农业补贴还非常有限。一方面我国大约每年仅276亿人民币的补贴量还远不能达到WTO黄箱政策所规定的每年480亿人民币的上限。另一方面我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币，主要对农业提供的“一般服务”补贴，达785.6亿人民币，占“绿箱政策”补贴的52%；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元（46.4亿美元），占25%；自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。
（二）农业补贴结构不尽合理
首先，临时性补贴多于经常性补贴，许多主要应对农产品短缺而推出的财政农业补贴是临时实施的，缺乏长期性和稳定性；其次，补贴的重点不是很明确，就进行补贴的领域而言，我国现行的对农产品的补贴主要集中在粮、棉产品上，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但仍不够普及和稳定；再者，对几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面投入品的补贴没有明确的地区与人群的分别；最后，在农民培训支出方面，政府财政投入的比例偏低，直接导致农村的人力资源匮乏，农业技术推广补贴力度不足，农业产业发展速度缓慢，而且市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势。同时，我国现行财政农业补贴数额随意性很大，省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。
（三）农业补贴的管理体制不健全
在实际的农业补贴实施中，由于政府管理体制的不完善和农业补贴方式的非直接性，导致补贴利益渗漏严重，农民不能获得实实在在的增收。主要体现在政府预算管理体制不完善，缺乏有效的协调机制，难以提升财政农业补贴的整体效果。就目前来说，我国实施农业补贴的权利分别属于不同的部门管理，这就导致管理混乱，出现多头、交叉管理，机构设置较为分散，业务整体流畅性较差，许多部门的职能出现重叠，各部门之间缺乏有效的沟通和协调，农业资金的支出来源过多，并出现较为严重的重复浪费现象，部门本位主义、地方保护主义和寻租活动等使财政农业补贴中由于管理不到位而造成浪费的现象难以避免，从而降低了财政农业补贴的效率。另外，我国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，在实施过程中由于中间环节过多，往往会发生一大部分不必要的资金支出。
三、完善我国财政农业补贴政策的措施
自从实行财政农业补贴政策以来，农民种粮的积极性明显增强，农民的收入持续增加，农业结构的调整显著加快，农业的基础地位全面提高，为我国的粮食增产、农民增收和农业增效奠定了良好的基础，也对我国的农业经济发展产生了积极的影响。然而就世界范围来看，全球总人口仍然呈净增加趋势，农产品产量的增长速度仍然远远超出人口的增长速度。近年来，重大自然灾害频发，农业生产困难风险增大，要保持农业生产连年丰收，使粮食总产再创新高，实现农民收入较快增长，就必须围绕稳粮、增收、强基础、重民生，全面强化惠农政策，保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农民收入持续增长，坚定不移地走中国特色农业现代化道路，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。
（一）加大农业补贴力度，合理配置资金
首先，要运用好WTO规则下的“绿箱”和“黄箱”的补贴空间，适时地以工业来反哺农业。努力扩大“绿箱”政策，全面调整“黄箱”政策，尝试“蓝箱”政策。财政农业补贴政策的实施，证明了“绿箱”政策和“黄箱”政策的行之有效，但“绿箱”政策实施的范围还需要进一步扩大，“黄箱”政策实施的效果还需要进一步调整，同时，还可以尝试“蓝箱”政策。所谓“蓝箱”政策，是关税及贸易总协定中农业协议中对一系列条款的通行表达方式。这些条款规定与限产计划相关的支付，如休耕地差额补贴，可免予减让承诺等。随着我国经济的增长和财政收入的增加，应该逐年增加财政农业整体补贴的额度，同時扩大单个项目的补贴额度。其次，要加大农业一般公共服务补贴的力度，优化农村公共品供给结构，加大国家补贴资金对教育、医疗、卫生及农村基础设施等公共服务支持的力度。最后，要强化农业补贴直补力度，切实提高农民收入。粮食直补资金主要通过粮食种植面积直接落实到种粮农民手中，把补贴从流通环节直接转到生产环节，有利于直接增加农民的收入。
（二）优化农业补贴结构，有效发挥农业补贴的作用
严格财政农业补贴资金的监督，依法强化人代会对政府农业投资的监督，确保按《农业法》规定的财政支农投资比重列入本级预算，并跟踪监督预算的执行情况。同时，将财政支农资金列入对干部考核的目标责任。加强对财政农业补贴资金的审计监督以及社会舆论监督，做到支农投资额公开、支持项目公开、资金落实情况公开，督促政府农业投资全额到位。同时在进一步明确各级政府责任的前提下，中央应就各地提供农产品的商品量建立专项转移支付系统，给农业生产的外部性提供必要的补偿。政府应主持建立一个完善的农业合作组织作为政府与农民的中介，在方便贯彻政府的财政农业政策并承担相应的计划，让农民与政府直接对话，使得政府政策可以惠及尽可能大范围的农民群体的同时，又能够降低农民在进行农业生产时的必要投入，向农民提供信息传播、技术教学、贷款等公共服务，引导农民调整自身产业结构，在农作之外发展农产品的加工产业等相关产业，增强农民自身实力。