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中图分类号:F810
城镇财政直接面向广大农村,担负着提供公共服务,推动城镇建设的重要任务,其支出的规模、结构和效率对新农村建设和城镇化进程具有很强的能动作用。按照科学发展观要求,调整优化城镇财政支出结构,充分发挥财政职能作用,对加快城镇化进程、实现城乡统筹发展具有重要意义。
一、城镇财政支出的基本状况
2001年以来,我国先后进行了农村税费改革和农村综合配套改革,三提五统、农业税全面取消,乡镇机构进一步精简,随着县乡财政体制、农村义务教育管理和医疗卫生等一系列体制改革的推进,基层政府职能和城镇财政支出结构也发生显著变化。
(一)从财力结构看,转移支付资金比重越来越大,但财力增长低于收入增长
为弥补税费改革后基层财政的收入缺口,中央、省、市加大对下转移支付力度,逐年提高农村税费改革、调整工资、缓解县乡困难等财力性转移支付水平,农村义务教育等专项转移支付规模也不断提高,有力地保障了基层财政的支出需求。
(二)从支出结构看,公共支出比重逐渐提高,但行政运行支出仍占较大比重
经过综合改革发展,城镇财政支出以供给行政运行、教育、卫生、文化体育、农林水利、社会保障和基础设施建设等支出为主,公共财政特征更加明显。公共支出比重逐步提高,这是税费改革后城镇财政支出的一个显著特征。
(三)从支出管理看,管理水平逐步提高,但预算职能弱化、自主性差
按照公共财政建设的要求,各级普遍加大预算管理力度,特别是在税费改革后,对下转移支付规模日益扩大,为保障资金的支出效益,上级财政加强了对基层财政支出的跟踪问效,监管制度体系逐步完善。专项资金管理坚持先有制度、后拨资金的原则,每项资金都相应建立全面的使用、拨付、监督办法;部分县实施“乡财乡用县管”改革,对乡镇实行“预算统编、账户通设、票据统管、采购统办、集中支付”的管理方式,强化预算约束力,规范财政支出,城镇财政管理水平有了显著提高。但是,上级财政下达的各种专项资金,大都伴随着对基层政府的资金配套要求,否则专项资金难以到位。这种“上级点菜、下级买单”的预算决策模式,既增加了城镇财政的支出压力,也造成城镇财政被动地接受指令,预算自主性大大降低。同时,对上级补助的过度依赖,会产生效应扭曲,降低基层政府对自身竞争能力培育的主动性和积极性,不利于城镇自我发展。
综上所述,适应经济改革发展方向,城镇财政支出正按照公共性、科学性要求发生着积极变化。同时也应该看到,目前城镇财政收支矛盾仍然比较突出,无论支出规模还是效率都与科学发展观的要求有很大差距。收入方面,工业经济基础还比较薄弱,第三产业发展滞后,经济结构和财源结构不够合理,经济对财政的贡献率偏低,财政增收的基础不够稳固。支出方面,资金投入存在方式单一、引导和放大作用不足、政府债务负担重等一系列突出问题,在一定程度上影响了城镇经济的进一步发展,亟需进一步调整优化。
二、城镇发展的支出需求
现阶段,我国城乡差距是世界上城乡差距最大的国家之一,根据有关专家推算,农村落后城市20年左右。统筹城乡均衡发展既是和谐社会建设的迫切要求,也是我国经济在新的起点上实现新突破的必然选择。城镇作为统筹发展的关键节点,在做好稳定农业生产、支持农业发展的同时,要积极承接纺织服装等不具备大中城市发展优势的产业、房地产等过剩产业的转移,这样既可以使这些产业重新具备成本比较优势,焕发新的活力,又可以为广大农民提供平等的非农经济就业机会,就地有效吸纳农村剩余劳动力转移,增加农村居民收入,加快农业产业化进程,实现城乡平衡发展。今后较长一个时期,城镇将在工业化、现代化进程中扮演主要角色。扩展功能、优化环境,引导产业特别是服务业下移,打造具有地方特色的产业体系是城镇发展面临的首要任务。同时,要注意吸取改革初期经济粗放式发展的经验教训,坚持以人为本理念和全面协调可持续发展要求,不形成新的欠账和环境负担,努力实现公共服务均等化,促进经济、社会、环境和谐发展。按照上述要求,城镇财政支出应突出加大以下几个方面投入,以保障城镇发展软硬件环境需求。
一是公共基础设施建设。公共基础设施建设是产业发展的基础,特别是在城镇经济基础薄弱、公共基础设施建设落后的情况下,更是经济增长的主动力。当前,应按照轻重缓急原则,对一些经济发展急需的、关系到区域人民生活水平提高的基础设施,如道路、供电、供热、自来水管网、公共交通等,给予充分保障,提高城镇吸纳人口、增加就业、聚集产业的能力,打造区域经济发展的硬件平台。
二是公共服务体系建设。保障辖区公共服务或公共产品供给,是城镇财政的主要职责。继续加大公共安全、义务教育、公共卫生、文化、就业、农村社区建设、农业生产服务等方面投入,促进社会事业发展。目前,上级财政承担了较大部分农村义务教育、公共卫生建设、农业生产服务体系建设的责任,缓解了城镇财政的支出压力,而公共文化、农村社区、就业服务体系建设基础相对薄弱,需进一步加大科学投入力度。
三是社会保障体系建设。社会保障是确保社会稳定、推动经济发展的“平衡器”。现阶段应以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,在城市社会保障框架已经建立的基础上,积极向农村延伸。当前,城乡最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度已经建立,需继续加大投入,以“扩面”和“提标”为重点,努力实现动态管理的“应保尽保”和城乡基本医疗保障的全覆盖。缺项是对农村劳动力转移有着重要作用的农村养老保险制度尚未建立,需财政加大投入,尽快推进。
四是环境优化和污染治理。随着城镇工业的发展,越来越多的环境问题已成为影响人民生活的重要问题,特别是当前城镇排污、治污设施相对比较薄弱,有不少城镇的污水处理设施处于空白状态,环境承载能力非常弱,需突出予以支持。另外,目前农村垃圾、污水处理系统基本上是空白,环境改造的任务较重,应考虑对农村垃圾处理、环境卫生保持等方面给予支持,促进村容整洁和农村生态环境改善。
三、提高城镇公共服务能力的对策建议
与城镇发展的支出需求相比,当前城镇财政收入相对不足,收支矛盾突出。因此,增强城镇公共服务能力,既需要城镇加快自身管理改革,调整现有财力的支出结构,提高财政的引导吸附能力和支出效益,又需要县以上各级政府资源倾斜支持,完善城镇收入体系,提高城镇自身发展能力,满足日益增长的支出需求。
(一)压减机构,精兵简政,完善精干高效城镇运行机制。深化机构改革,压缩行政成本,节约财力投向社会事业建设领域,是调整支出结构最直接、最有效的方式之一。(二)完善财政分配体制,财力下移,完善城镇财力持续增长机制。一是优化县与城镇间财政体制。强化县级政府的保障责任,在省、市对县级财政体制中,加大县级对城镇保障的考核力度,督促改革收支划分、体制补助、基数、税收返还、财政结算、资金调度、专项资金补助、债务偿还等县乡财政分配关系,突出向城镇特别是困难城镇倾斜,以县级人均财力的一定比例为标准,平衡城镇财力水平。将农村中小学教育经费、医疗和社会保障等重点支出纳入县级财政预算,提高城镇保障能力。二是提高财力性转移支付比重。专项转移支付是当前基层财政保障能力不足情况下的过渡性制度,往往造成基层财政为争取资金进行虚假配套。增加财力性转移支付是发达国家的普遍做法,也是完善分税制财政体制的一个重要方向。因此,应加大各类专项资金的整合力度,逐步提高财力性转移支付比重。上级新增财力,重点用于增加对下财力性转移支付规模,并尽量减小配套规模,避免对城镇财政造成负担。三是保障重点镇的建设财力。对重点城镇建设,地市级财政给予适当倾斜。具体操作上,可考虑将征管潜力较大的城市建设维护税、与地方资源密切相关的土地出让金等收入应尽量留归镇财政,赋予相应的理财权限,通过监督使用,确保用于城镇建设;设立专项建设资金,通过以奖代补方式支持重点城镇建设。
(三)深化体制改革,拓宽渠道,增强城镇财政的引导吸附能力。一是积极探索公共服务供给新方式。运用补贴、以奖代补、民办公助等多种形式,引导更多的公益组织提供助学、助残、活跃社区文化等公共服务。通过冠名等作法,提高社会捐赠积极性,支持路、桥等基础设施建设。充分利用企业所得税法有关捐赠优惠政策,吸引社会资金用于学校和敬老院建设、贫困群体救助、社区建设等公益事业。二是积极探索公共服务在农村的实现形式。三是积极探索产权制度改革,拓宽基础设施投入新渠道。长期以来,农村基础设施建设投入不足,欠账较多,一个重要原因就是产权不清。当前亟需明晰部分基础设施的使用权和林地使用权、林木所有权等,利用市场竞争机制,吸引民间资本进入,开辟投资新渠道。四是加快农村金融制度改革。组建农村商业银行,扩大村镇银行、贷款公司、农村贷款互助社试点范围,建立完善、多层次、运行健康的金融体系,为城镇建设提供金融支持。
(四)加强支出管理,提高效益,增强城镇财政的统筹能力。以增强基层财政支出效益为重点,积极推进财政管理制度改革,不断提高基层财政管理水平。一是全面实施以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,有效地控制乡镇财政支出,缓解财政收支的压力。二是突出对重点支出比重的考核激励。建立绩效评价制度,准确、全面地掌握各地转移支付资金安排使用情况,科学、客观地评价各地缓解县乡财政困难的努力程度和工作实绩,将评价结果与下一年度转移支付安排挂钩,确保转移支付资金用于基本公共服务领域,切实提高转移支付资金的使用效果。专项资金投入更多采取以奖代补等支持方式,提高乡镇政府主动增加投入的积极性。三是建立项目资金的跟踪问效机制,加强对项目资金的管理和监督;坚持对基础设施建设项目实行招投标制度,提高资金使用效率和效益。
当前,城镇财政承载着保障基层稳定、改善民生、缩小城乡差距的重要任务。郡县治则天下治,如果没有城镇财政的稳定发展,就难以实现十七大提出的全面建设小康社会的任务目标。因此,需要进一步加大体制、机制的改革力度,努力推动实现城镇科学发展、和谐发展。
城镇财政直接面向广大农村,担负着提供公共服务,推动城镇建设的重要任务,其支出的规模、结构和效率对新农村建设和城镇化进程具有很强的能动作用。按照科学发展观要求,调整优化城镇财政支出结构,充分发挥财政职能作用,对加快城镇化进程、实现城乡统筹发展具有重要意义。
一、城镇财政支出的基本状况
2001年以来,我国先后进行了农村税费改革和农村综合配套改革,三提五统、农业税全面取消,乡镇机构进一步精简,随着县乡财政体制、农村义务教育管理和医疗卫生等一系列体制改革的推进,基层政府职能和城镇财政支出结构也发生显著变化。
(一)从财力结构看,转移支付资金比重越来越大,但财力增长低于收入增长
为弥补税费改革后基层财政的收入缺口,中央、省、市加大对下转移支付力度,逐年提高农村税费改革、调整工资、缓解县乡困难等财力性转移支付水平,农村义务教育等专项转移支付规模也不断提高,有力地保障了基层财政的支出需求。
(二)从支出结构看,公共支出比重逐渐提高,但行政运行支出仍占较大比重
经过综合改革发展,城镇财政支出以供给行政运行、教育、卫生、文化体育、农林水利、社会保障和基础设施建设等支出为主,公共财政特征更加明显。公共支出比重逐步提高,这是税费改革后城镇财政支出的一个显著特征。
(三)从支出管理看,管理水平逐步提高,但预算职能弱化、自主性差
按照公共财政建设的要求,各级普遍加大预算管理力度,特别是在税费改革后,对下转移支付规模日益扩大,为保障资金的支出效益,上级财政加强了对基层财政支出的跟踪问效,监管制度体系逐步完善。专项资金管理坚持先有制度、后拨资金的原则,每项资金都相应建立全面的使用、拨付、监督办法;部分县实施“乡财乡用县管”改革,对乡镇实行“预算统编、账户通设、票据统管、采购统办、集中支付”的管理方式,强化预算约束力,规范财政支出,城镇财政管理水平有了显著提高。但是,上级财政下达的各种专项资金,大都伴随着对基层政府的资金配套要求,否则专项资金难以到位。这种“上级点菜、下级买单”的预算决策模式,既增加了城镇财政的支出压力,也造成城镇财政被动地接受指令,预算自主性大大降低。同时,对上级补助的过度依赖,会产生效应扭曲,降低基层政府对自身竞争能力培育的主动性和积极性,不利于城镇自我发展。
综上所述,适应经济改革发展方向,城镇财政支出正按照公共性、科学性要求发生着积极变化。同时也应该看到,目前城镇财政收支矛盾仍然比较突出,无论支出规模还是效率都与科学发展观的要求有很大差距。收入方面,工业经济基础还比较薄弱,第三产业发展滞后,经济结构和财源结构不够合理,经济对财政的贡献率偏低,财政增收的基础不够稳固。支出方面,资金投入存在方式单一、引导和放大作用不足、政府债务负担重等一系列突出问题,在一定程度上影响了城镇经济的进一步发展,亟需进一步调整优化。
二、城镇发展的支出需求
现阶段,我国城乡差距是世界上城乡差距最大的国家之一,根据有关专家推算,农村落后城市20年左右。统筹城乡均衡发展既是和谐社会建设的迫切要求,也是我国经济在新的起点上实现新突破的必然选择。城镇作为统筹发展的关键节点,在做好稳定农业生产、支持农业发展的同时,要积极承接纺织服装等不具备大中城市发展优势的产业、房地产等过剩产业的转移,这样既可以使这些产业重新具备成本比较优势,焕发新的活力,又可以为广大农民提供平等的非农经济就业机会,就地有效吸纳农村剩余劳动力转移,增加农村居民收入,加快农业产业化进程,实现城乡平衡发展。今后较长一个时期,城镇将在工业化、现代化进程中扮演主要角色。扩展功能、优化环境,引导产业特别是服务业下移,打造具有地方特色的产业体系是城镇发展面临的首要任务。同时,要注意吸取改革初期经济粗放式发展的经验教训,坚持以人为本理念和全面协调可持续发展要求,不形成新的欠账和环境负担,努力实现公共服务均等化,促进经济、社会、环境和谐发展。按照上述要求,城镇财政支出应突出加大以下几个方面投入,以保障城镇发展软硬件环境需求。
一是公共基础设施建设。公共基础设施建设是产业发展的基础,特别是在城镇经济基础薄弱、公共基础设施建设落后的情况下,更是经济增长的主动力。当前,应按照轻重缓急原则,对一些经济发展急需的、关系到区域人民生活水平提高的基础设施,如道路、供电、供热、自来水管网、公共交通等,给予充分保障,提高城镇吸纳人口、增加就业、聚集产业的能力,打造区域经济发展的硬件平台。
二是公共服务体系建设。保障辖区公共服务或公共产品供给,是城镇财政的主要职责。继续加大公共安全、义务教育、公共卫生、文化、就业、农村社区建设、农业生产服务等方面投入,促进社会事业发展。目前,上级财政承担了较大部分农村义务教育、公共卫生建设、农业生产服务体系建设的责任,缓解了城镇财政的支出压力,而公共文化、农村社区、就业服务体系建设基础相对薄弱,需进一步加大科学投入力度。
三是社会保障体系建设。社会保障是确保社会稳定、推动经济发展的“平衡器”。现阶段应以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,在城市社会保障框架已经建立的基础上,积极向农村延伸。当前,城乡最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度已经建立,需继续加大投入,以“扩面”和“提标”为重点,努力实现动态管理的“应保尽保”和城乡基本医疗保障的全覆盖。缺项是对农村劳动力转移有着重要作用的农村养老保险制度尚未建立,需财政加大投入,尽快推进。
四是环境优化和污染治理。随着城镇工业的发展,越来越多的环境问题已成为影响人民生活的重要问题,特别是当前城镇排污、治污设施相对比较薄弱,有不少城镇的污水处理设施处于空白状态,环境承载能力非常弱,需突出予以支持。另外,目前农村垃圾、污水处理系统基本上是空白,环境改造的任务较重,应考虑对农村垃圾处理、环境卫生保持等方面给予支持,促进村容整洁和农村生态环境改善。
三、提高城镇公共服务能力的对策建议
与城镇发展的支出需求相比,当前城镇财政收入相对不足,收支矛盾突出。因此,增强城镇公共服务能力,既需要城镇加快自身管理改革,调整现有财力的支出结构,提高财政的引导吸附能力和支出效益,又需要县以上各级政府资源倾斜支持,完善城镇收入体系,提高城镇自身发展能力,满足日益增长的支出需求。
(一)压减机构,精兵简政,完善精干高效城镇运行机制。深化机构改革,压缩行政成本,节约财力投向社会事业建设领域,是调整支出结构最直接、最有效的方式之一。(二)完善财政分配体制,财力下移,完善城镇财力持续增长机制。一是优化县与城镇间财政体制。强化县级政府的保障责任,在省、市对县级财政体制中,加大县级对城镇保障的考核力度,督促改革收支划分、体制补助、基数、税收返还、财政结算、资金调度、专项资金补助、债务偿还等县乡财政分配关系,突出向城镇特别是困难城镇倾斜,以县级人均财力的一定比例为标准,平衡城镇财力水平。将农村中小学教育经费、医疗和社会保障等重点支出纳入县级财政预算,提高城镇保障能力。二是提高财力性转移支付比重。专项转移支付是当前基层财政保障能力不足情况下的过渡性制度,往往造成基层财政为争取资金进行虚假配套。增加财力性转移支付是发达国家的普遍做法,也是完善分税制财政体制的一个重要方向。因此,应加大各类专项资金的整合力度,逐步提高财力性转移支付比重。上级新增财力,重点用于增加对下财力性转移支付规模,并尽量减小配套规模,避免对城镇财政造成负担。三是保障重点镇的建设财力。对重点城镇建设,地市级财政给予适当倾斜。具体操作上,可考虑将征管潜力较大的城市建设维护税、与地方资源密切相关的土地出让金等收入应尽量留归镇财政,赋予相应的理财权限,通过监督使用,确保用于城镇建设;设立专项建设资金,通过以奖代补方式支持重点城镇建设。
(三)深化体制改革,拓宽渠道,增强城镇财政的引导吸附能力。一是积极探索公共服务供给新方式。运用补贴、以奖代补、民办公助等多种形式,引导更多的公益组织提供助学、助残、活跃社区文化等公共服务。通过冠名等作法,提高社会捐赠积极性,支持路、桥等基础设施建设。充分利用企业所得税法有关捐赠优惠政策,吸引社会资金用于学校和敬老院建设、贫困群体救助、社区建设等公益事业。二是积极探索公共服务在农村的实现形式。三是积极探索产权制度改革,拓宽基础设施投入新渠道。长期以来,农村基础设施建设投入不足,欠账较多,一个重要原因就是产权不清。当前亟需明晰部分基础设施的使用权和林地使用权、林木所有权等,利用市场竞争机制,吸引民间资本进入,开辟投资新渠道。四是加快农村金融制度改革。组建农村商业银行,扩大村镇银行、贷款公司、农村贷款互助社试点范围,建立完善、多层次、运行健康的金融体系,为城镇建设提供金融支持。
(四)加强支出管理,提高效益,增强城镇财政的统筹能力。以增强基层财政支出效益为重点,积极推进财政管理制度改革,不断提高基层财政管理水平。一是全面实施以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,有效地控制乡镇财政支出,缓解财政收支的压力。二是突出对重点支出比重的考核激励。建立绩效评价制度,准确、全面地掌握各地转移支付资金安排使用情况,科学、客观地评价各地缓解县乡财政困难的努力程度和工作实绩,将评价结果与下一年度转移支付安排挂钩,确保转移支付资金用于基本公共服务领域,切实提高转移支付资金的使用效果。专项资金投入更多采取以奖代补等支持方式,提高乡镇政府主动增加投入的积极性。三是建立项目资金的跟踪问效机制,加强对项目资金的管理和监督;坚持对基础设施建设项目实行招投标制度,提高资金使用效率和效益。
当前,城镇财政承载着保障基层稳定、改善民生、缩小城乡差距的重要任务。郡县治则天下治,如果没有城镇财政的稳定发展,就难以实现十七大提出的全面建设小康社会的任务目标。因此,需要进一步加大体制、机制的改革力度,努力推动实现城镇科学发展、和谐发展。