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摘 要 本文在阐明现阶段我国中央与地方政府权力配置欠缺的基础上，积极探究域外中央与地方政府间权力配置的经验，并对我国中央与地方政府权力配置进行法治化思考，以期有助于法治化实践。
关键词 中央与地方 权力配置 法治化思考
作者简介：余然，广东外语外贸大学法学院。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-141-02
任何国家的治理，都涉及到中央和地方的分权问题。新中国成立以来，我国对中央与地方政府间的权限划分进行了多次改革，实现了从中央集权到地方分权的格局转变，这对调动地方政府的积极性和填补中央治理的空白起到了积极作用；但与此同时，立法冲突、事权财权配置不合理以及权力配置行政化等问题也日渐突出，已不适应现代国家发展的需要，亟需深化改革。
一、我国中央与地方政府间权力配置的欠缺
（一）立法上，权力设定模糊
中央与地方政府间权力配置合理与否，关系到国家的改革、发展、稳定与治理的全局。虽然我国立法水平和立法质量取得了长足的进步，但是，中央与地方政府在权力配置上也存在明显不足。诸如，宪法和组织法中关于中央与地方政府间的权限部分多有交叉、重合，甚至模糊不清，对于地方政府权限所作的列举性规定实为粗糙，容易导致中央与地方政府产生权限争议；同时，在实践中，也很难找出明确具体的法律依据来规范地方政府的权限范围，也没有与之对应的法律责任去约束地方政府的行为。由此，央地之间的权限冲突及其关系紧张的问题存在在所难免。
在权力监督方面，泛化却不明确。法治社會的重要标志之一就是对公权力的限制和监督，然而我国的监督机制却始终难以发挥自己应有的作用。不仅监督主体、权限、内容和程序不明确，而且已有的监督机制也很随意。目前我国实行的是以国家权力机关监督为主，行政机关和司法机关监督为辅的监督模式。这种主要依靠全国人大及其常委会的监督制度在理论上非常切合我国的政体， 但在实践中却很难对中央的过度集权与地方的任性自治实现有效的监督。
（二）内容上，事权财权分配不科学
随着1994年分税制的改革，中央财力大增，而分税制改革中并没有明确省以下的财政体制划分，于是大多数地方纷纷效仿中央与省的财政划分办法，增大省级、市级财力，财政收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政收入短缺；与此同时，地方政府尤其是基层政府又承担了相当大的事权，①中央与地方政府事权财权配置不科学，导致了很多问题。
1.事权配置同构。各级地方政权及其相应的职能机构所拥有的处理社会事务的权力即事权。我国各级政权事权配置的同构化特点表现在：地方政府在机构设置上与中央保持着上下对口、左右对齐，其事权也基本上与中央对等，几乎是中央的翻版。其结果是导致央地政府之间事权模糊、职责难专（少数事权还是比较明确地由中央政府专属，诸如国防与货币发行等）。②其弊端主要体现在：由于中央的绝对控权、垂直管理，且每一层级政府在机构设置和行政职责上大同小异、分解不明，使得中央与地方的宏观调控职能和微观管理职能重叠，造成管理资源浪费；地方政府对中央具有依赖性，同时又倍受中央的干预，其工作的积极性、主动性与创造性匮乏；多头管理促使各级政府内部工作难以协调，大大降低了各级政府内设机构的自主性。③
2.财权配置不规范。由于中央与地方政府财权配置没有宪法与组织法上的明确授权约束，其主要法源是《关于实行分税制财政管理体制的决定》，因此，其有关财权的内容可操作性不强，各级政府间财权的随意性增大。在财政总收入中，地方财政偏紧，中央财政收入增多；而财力层层向上集中时，公共服务、社会管理的责任和义务却逐级下放，地方政府财力难以维系公共服务的支出，对中央财政给付的依赖性日渐突出。
（三）方式上，权力配置行政化
政府公权力的内容广泛，涵盖立法权、行政区划调整权、事权、财权、产权与人事权等。改革开放以来，中央与地方政府纵向权力配置方面的改革取得了显著成绩，但是权力配置的行政化现象严重，分权问题突出。
1.事权与财权缺少统一性。由于《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国中央与地方政府各自的职能并没有明确区分，事权范围界定模糊，且分税制改革对中央和地方之间的收入分配关系虽有调整，但并未对事权进行划分，致使事权重心下倾，财权重心上移。④
2.集权与分权不平衡性。随着从行政性分权向行政性和经济性分权相结合的方向改革推进，地方政府的趋利心态导致其对中央政府的方针政策常常是选择性地执行。改革开放以来，中央逐步向地方放权且集中控制的力度在下降，但地方的责任却没有相应地承担，从而使中央政府的宏观调控权出现分散化的状态。⑤
二、域外中央与地方政府间权力配置的经验及其启示
（一）联邦制国家中央与地方政府间权力配置考察
在联邦制下，《宪法》把国家权力划分为两部分：一部分授予中央政府，另一部分授予地方政府。中央政府与地方政府之间存在着明确的权力划分，都不得逾越宪法规定中各自应享有的权力界限；各成员政府可以在宪法所规定的权力范围内制定适合本成员政府的宪法和法律，并自主治理本成员政府的各项事务，实行地方自治，成员政府不能直接干涉所属地方政府事务。
在实践中，由于《宪法》的具体规定不同、实施方式的各异，即使国家结构形式相同的联邦制国家，也主要划分为两种模式：其一，均衡型联邦制模式：在此模式下，联邦政府与其下辖的各成员政府间的权力分配就一般而言比较均衡，联邦政府无权直接干涉成员政府以下的各级地方政府事务，各成员政府对各地方政府只能行使监督权，在公共行政关系上，成员政府起主要作用。⑥诸如美国，联邦的权力包括列举、引申、归结性、固有、专有以及共享的权力，当联邦和州的行为冲突时，以联邦的行为为有效；上述权力以外的权力由各州和人民保留，包括征税和开支的权力、管理地方性商业贸易等。⑦其二，非均衡性模式：特点是联邦中央政府高度集权，其与成员政府间的权力和职能划分不均衡，印度、阿根廷是典型代表。⑧ （二）单一制国家中央与地方政府间权力配置考察
在单一制结构形式的国家中，整个国家只有一部宪法、一个中央机关体系，中央政府享有充分的权力；各个行政单位统一接受中央领导，地方的权力由中央通过法律授予，但无宪法保障。⑨世界上采用这种模式的国家占绝大多数，诸如中国、法国、英国、日本与意大利等。
由于历史文化、社会制度的差异性，单一制模式划分为两种具体形式：其一是中央集权型关系：中央政府将部分权力交给地方政府行使，并享有最终决定权，典型代表是法国。其二是地方分权型关系：中央以立法的形式赋予地方政府一定权力，实行地方自治，即承认地方政府的相对独立，同时对地方政府实施统一控制，典型代表是英国。
（三）启示
在国家结构形式的选择中，采用单一制或是联邦制在很大程度上取决于特定的历史、社会、政治、经济、文化等多种条件综合作用的客观结果，都适应于二者在中央与地方权力关系方面的特征的差异，并服务于国家统一的最终目标。我国实行单一制，是符合我国国情的选择，但并不意味着单一制解决了我国国家结构方面的所有问题，特别行政区制度的创设就是最好的说明。我们同样可以借鉴联邦制国家在宪法中列举中央和地方所属权力的作法，以更好的明确中央和地方的权责关系。
三、我国中央与地方政府权力配置的法治化
（一）完善法治化立法机制
针对我国重复立法、越权立法和立法权被异化等立法现状，可借鉴美国宪法对中央与地方政府权力界限实行明确列举性的做法。根据我国单一制国家结构形式的特点，在宪法中规定地方权力都來自中央授权，确立中央的统一领导，明确划分中央与地方权限，具体规定中央和地方在某些事项方面专门享有的排他性专属权力，在该权力中，有些权力不得转移或授权，诸如国防、货币发行等；专属权力的范围，宪法可采用详细列举的方式直接规定，有效遏制中央漫无边际的集权和地方肆无忌惮的分权。对于非专属权力的事项，则由中央与地方共享，并同时实行中央优越原则，中央对争议的权限有优先的管辖权。当然，列举权力是不可能穷尽的，随着社会的发展变化，权力的性质也会发生变化，有些权力可能不再适合由中央专属，有些权力则不再适合共享，届时可以通过宪法修正案的形式改变权力属性。通过合理配置中央与地方权力，实现双赢。
（二）构建权责对应机制
自行政体制改革以来，国家事权在逐渐下放，但同时分税制改革却使得财权逐渐上移，以至于无法匹配的事权和财权让中央政府财力雄厚，能举国之力办大事，诸如修建三峡水电站等；而地方政府财力的锐减，使得许多与老百姓切身利益息息相关的地方公益项目建设资金缺乏，只能勉强推进。因此，中央可在事权下倾的时候，根据事权的难易、紧急程度和经济成本提供或先、或后、或多、或少符合项目实际情况的资金支持。只有中央与地方事权和财权相对应，才能使有利于人民利益的项目均能得到充足的资金支撑，真正做到“三个有利于”、国家与社会和谐稳定发展。当然，权力和责任是对立统一的，有多大权力就应付多大责任；政府有多少事权就应当负多大责任、得到多少资金的倾斜。由此，应当以法律形式界定各级政府之间的权力和责任，力争权责统一明确，减少矛盾冲突、提高办事效益。
（三）建立中央控制与地方能动的平衡机制
中央把事权虽然下移到了地方政府，并不意味着中央放手不管、中央怠于行使对事务的监督权。中央的职责应当是监督地方是否合法、合理的行使权力，促进实现中央控制与地方能动的平衡，最大限度的扩大地方的参与， 提升地方政府的自治水平；但不能逾越法律的权限划分范围，以免地方政府过于自治而脱离中央的控制。除了中央的专属权力外，地方政府可以因地制宜地决定本行政区域内重大的社会经济事项，调动地方政府的积极性，更好地依托地理环境优势发展。这需要建立中央控制与地方能动的平衡机制，明确地方能够自主的具体范畴或事项或范围，一旦超出限度，中央就应当积极主动的进行调控，就如在经济领域正确处理宏观调控与市场调节的关系一样。中央控制与地方能动的平衡，应随着时间变化、根据现实国情进行调整。
（四）健全权限争议的解决机制
由于现行宪法和法律并未对中央和地方权限作出明确的划分，一旦中央监督或介入地方自治的事务过深，邂逅地方的自主意识和权限不断膨胀时，就极易出现或积极或消极的权限争议，且时常会有加剧。为此，笔者认为，在这种权限争议的解决机制上，可以效仿《立法法》的规定，实行“家长裁决制”。具体做法是：通过制定宪法修正案或法律加以规定，在国务院与地方政府之间提出权限争议时，由全国人大会常委会裁决；国务院与其各部委提出权限争议时，由全国人大常委会裁决；国务院部委之间提出权限争议时，由国务院裁决；国务院部委和地方政府之间提出权限争议时由国务院裁决；地方政府之间提出权限争议时由共同上级政府作出裁决；地方政府和地方国家机关之间提出权限争议时，由上级国家机关作出裁决。对裁决不服能否提起诉讼，笔者认为在现有的制度框架下虽然比较难以实现，毕竟司法机关的中立性和判决的可执行性值得怀疑；但随着法治化进程的不断推进，相信这些问题都能在不久的将来得到完美地解决。
注释：
①⑥⑧熊文钊.大国地方——中央与地方关系法治化研究.中国政法大学出版社.2012.第243页、4页.
②③赫广义.“中国纵向间政府“职责同构”模式解析”.河南师范大学学报 （哲学社会科学版）.2005（3）.
④⑤董娟、胡国胜.“行政分权下的政府间纵向权力配置——改革开放 30年来我国中央与地方的行政分权”.党政干部学刊.2008（7）.
⑦黄良才.“美国联邦制中中央和地方的权力划分”.法制与社会.2007（4）.
⑨何华辉.比较宪法学.武汉大学出版社.1988.第148页.
参考文献：
[1]肖箐.“单一制国家的集权与分权探析”.政治与法律.2014（9）.
关键词 中央与地方 权力配置 法治化思考
作者简介：余然，广东外语外贸大学法学院。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-141-02
任何国家的治理，都涉及到中央和地方的分权问题。新中国成立以来，我国对中央与地方政府间的权限划分进行了多次改革，实现了从中央集权到地方分权的格局转变，这对调动地方政府的积极性和填补中央治理的空白起到了积极作用；但与此同时，立法冲突、事权财权配置不合理以及权力配置行政化等问题也日渐突出，已不适应现代国家发展的需要，亟需深化改革。
一、我国中央与地方政府间权力配置的欠缺
（一）立法上，权力设定模糊
中央与地方政府间权力配置合理与否，关系到国家的改革、发展、稳定与治理的全局。虽然我国立法水平和立法质量取得了长足的进步，但是，中央与地方政府在权力配置上也存在明显不足。诸如，宪法和组织法中关于中央与地方政府间的权限部分多有交叉、重合，甚至模糊不清，对于地方政府权限所作的列举性规定实为粗糙，容易导致中央与地方政府产生权限争议；同时，在实践中，也很难找出明确具体的法律依据来规范地方政府的权限范围，也没有与之对应的法律责任去约束地方政府的行为。由此，央地之间的权限冲突及其关系紧张的问题存在在所难免。
在权力监督方面，泛化却不明确。法治社會的重要标志之一就是对公权力的限制和监督，然而我国的监督机制却始终难以发挥自己应有的作用。不仅监督主体、权限、内容和程序不明确，而且已有的监督机制也很随意。目前我国实行的是以国家权力机关监督为主，行政机关和司法机关监督为辅的监督模式。这种主要依靠全国人大及其常委会的监督制度在理论上非常切合我国的政体， 但在实践中却很难对中央的过度集权与地方的任性自治实现有效的监督。
（二）内容上，事权财权分配不科学
随着1994年分税制的改革，中央财力大增，而分税制改革中并没有明确省以下的财政体制划分，于是大多数地方纷纷效仿中央与省的财政划分办法，增大省级、市级财力，财政收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政收入短缺；与此同时，地方政府尤其是基层政府又承担了相当大的事权，①中央与地方政府事权财权配置不科学，导致了很多问题。
1.事权配置同构。各级地方政权及其相应的职能机构所拥有的处理社会事务的权力即事权。我国各级政权事权配置的同构化特点表现在：地方政府在机构设置上与中央保持着上下对口、左右对齐，其事权也基本上与中央对等，几乎是中央的翻版。其结果是导致央地政府之间事权模糊、职责难专（少数事权还是比较明确地由中央政府专属，诸如国防与货币发行等）。②其弊端主要体现在：由于中央的绝对控权、垂直管理，且每一层级政府在机构设置和行政职责上大同小异、分解不明，使得中央与地方的宏观调控职能和微观管理职能重叠，造成管理资源浪费；地方政府对中央具有依赖性，同时又倍受中央的干预，其工作的积极性、主动性与创造性匮乏；多头管理促使各级政府内部工作难以协调，大大降低了各级政府内设机构的自主性。③
2.财权配置不规范。由于中央与地方政府财权配置没有宪法与组织法上的明确授权约束，其主要法源是《关于实行分税制财政管理体制的决定》，因此，其有关财权的内容可操作性不强，各级政府间财权的随意性增大。在财政总收入中，地方财政偏紧，中央财政收入增多；而财力层层向上集中时，公共服务、社会管理的责任和义务却逐级下放，地方政府财力难以维系公共服务的支出，对中央财政给付的依赖性日渐突出。
（三）方式上，权力配置行政化
政府公权力的内容广泛，涵盖立法权、行政区划调整权、事权、财权、产权与人事权等。改革开放以来，中央与地方政府纵向权力配置方面的改革取得了显著成绩，但是权力配置的行政化现象严重，分权问题突出。
1.事权与财权缺少统一性。由于《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国中央与地方政府各自的职能并没有明确区分，事权范围界定模糊，且分税制改革对中央和地方之间的收入分配关系虽有调整，但并未对事权进行划分，致使事权重心下倾，财权重心上移。④
2.集权与分权不平衡性。随着从行政性分权向行政性和经济性分权相结合的方向改革推进，地方政府的趋利心态导致其对中央政府的方针政策常常是选择性地执行。改革开放以来，中央逐步向地方放权且集中控制的力度在下降，但地方的责任却没有相应地承担，从而使中央政府的宏观调控权出现分散化的状态。⑤
二、域外中央与地方政府间权力配置的经验及其启示
（一）联邦制国家中央与地方政府间权力配置考察
在联邦制下，《宪法》把国家权力划分为两部分：一部分授予中央政府，另一部分授予地方政府。中央政府与地方政府之间存在着明确的权力划分，都不得逾越宪法规定中各自应享有的权力界限；各成员政府可以在宪法所规定的权力范围内制定适合本成员政府的宪法和法律，并自主治理本成员政府的各项事务，实行地方自治，成员政府不能直接干涉所属地方政府事务。
在实践中，由于《宪法》的具体规定不同、实施方式的各异，即使国家结构形式相同的联邦制国家，也主要划分为两种模式：其一，均衡型联邦制模式：在此模式下，联邦政府与其下辖的各成员政府间的权力分配就一般而言比较均衡，联邦政府无权直接干涉成员政府以下的各级地方政府事务，各成员政府对各地方政府只能行使监督权，在公共行政关系上，成员政府起主要作用。⑥诸如美国，联邦的权力包括列举、引申、归结性、固有、专有以及共享的权力，当联邦和州的行为冲突时，以联邦的行为为有效；上述权力以外的权力由各州和人民保留，包括征税和开支的权力、管理地方性商业贸易等。⑦其二，非均衡性模式：特点是联邦中央政府高度集权，其与成员政府间的权力和职能划分不均衡，印度、阿根廷是典型代表。⑧ （二）单一制国家中央与地方政府间权力配置考察
在单一制结构形式的国家中，整个国家只有一部宪法、一个中央机关体系，中央政府享有充分的权力；各个行政单位统一接受中央领导，地方的权力由中央通过法律授予，但无宪法保障。⑨世界上采用这种模式的国家占绝大多数，诸如中国、法国、英国、日本与意大利等。
由于历史文化、社会制度的差异性，单一制模式划分为两种具体形式：其一是中央集权型关系：中央政府将部分权力交给地方政府行使，并享有最终决定权，典型代表是法国。其二是地方分权型关系：中央以立法的形式赋予地方政府一定权力，实行地方自治，即承认地方政府的相对独立，同时对地方政府实施统一控制，典型代表是英国。
（三）启示
在国家结构形式的选择中，采用单一制或是联邦制在很大程度上取决于特定的历史、社会、政治、经济、文化等多种条件综合作用的客观结果，都适应于二者在中央与地方权力关系方面的特征的差异，并服务于国家统一的最终目标。我国实行单一制，是符合我国国情的选择，但并不意味着单一制解决了我国国家结构方面的所有问题，特别行政区制度的创设就是最好的说明。我们同样可以借鉴联邦制国家在宪法中列举中央和地方所属权力的作法，以更好的明确中央和地方的权责关系。
三、我国中央与地方政府权力配置的法治化
（一）完善法治化立法机制
针对我国重复立法、越权立法和立法权被异化等立法现状，可借鉴美国宪法对中央与地方政府权力界限实行明确列举性的做法。根据我国单一制国家结构形式的特点，在宪法中规定地方权力都來自中央授权，确立中央的统一领导，明确划分中央与地方权限，具体规定中央和地方在某些事项方面专门享有的排他性专属权力，在该权力中，有些权力不得转移或授权，诸如国防、货币发行等；专属权力的范围，宪法可采用详细列举的方式直接规定，有效遏制中央漫无边际的集权和地方肆无忌惮的分权。对于非专属权力的事项，则由中央与地方共享，并同时实行中央优越原则，中央对争议的权限有优先的管辖权。当然，列举权力是不可能穷尽的，随着社会的发展变化，权力的性质也会发生变化，有些权力可能不再适合由中央专属，有些权力则不再适合共享，届时可以通过宪法修正案的形式改变权力属性。通过合理配置中央与地方权力，实现双赢。
（二）构建权责对应机制
自行政体制改革以来，国家事权在逐渐下放，但同时分税制改革却使得财权逐渐上移，以至于无法匹配的事权和财权让中央政府财力雄厚，能举国之力办大事，诸如修建三峡水电站等；而地方政府财力的锐减，使得许多与老百姓切身利益息息相关的地方公益项目建设资金缺乏，只能勉强推进。因此，中央可在事权下倾的时候，根据事权的难易、紧急程度和经济成本提供或先、或后、或多、或少符合项目实际情况的资金支持。只有中央与地方事权和财权相对应，才能使有利于人民利益的项目均能得到充足的资金支撑，真正做到“三个有利于”、国家与社会和谐稳定发展。当然，权力和责任是对立统一的，有多大权力就应付多大责任；政府有多少事权就应当负多大责任、得到多少资金的倾斜。由此，应当以法律形式界定各级政府之间的权力和责任，力争权责统一明确，减少矛盾冲突、提高办事效益。
（三）建立中央控制与地方能动的平衡机制
中央把事权虽然下移到了地方政府，并不意味着中央放手不管、中央怠于行使对事务的监督权。中央的职责应当是监督地方是否合法、合理的行使权力，促进实现中央控制与地方能动的平衡，最大限度的扩大地方的参与， 提升地方政府的自治水平；但不能逾越法律的权限划分范围，以免地方政府过于自治而脱离中央的控制。除了中央的专属权力外，地方政府可以因地制宜地决定本行政区域内重大的社会经济事项，调动地方政府的积极性，更好地依托地理环境优势发展。这需要建立中央控制与地方能动的平衡机制，明确地方能够自主的具体范畴或事项或范围，一旦超出限度，中央就应当积极主动的进行调控，就如在经济领域正确处理宏观调控与市场调节的关系一样。中央控制与地方能动的平衡，应随着时间变化、根据现实国情进行调整。
（四）健全权限争议的解决机制
由于现行宪法和法律并未对中央和地方权限作出明确的划分，一旦中央监督或介入地方自治的事务过深，邂逅地方的自主意识和权限不断膨胀时，就极易出现或积极或消极的权限争议，且时常会有加剧。为此，笔者认为，在这种权限争议的解决机制上，可以效仿《立法法》的规定，实行“家长裁决制”。具体做法是：通过制定宪法修正案或法律加以规定，在国务院与地方政府之间提出权限争议时，由全国人大会常委会裁决；国务院与其各部委提出权限争议时，由全国人大常委会裁决；国务院部委之间提出权限争议时，由国务院裁决；国务院部委和地方政府之间提出权限争议时由国务院裁决；地方政府之间提出权限争议时由共同上级政府作出裁决；地方政府和地方国家机关之间提出权限争议时，由上级国家机关作出裁决。对裁决不服能否提起诉讼，笔者认为在现有的制度框架下虽然比较难以实现，毕竟司法机关的中立性和判决的可执行性值得怀疑；但随着法治化进程的不断推进，相信这些问题都能在不久的将来得到完美地解决。
注释：
①⑥⑧熊文钊.大国地方——中央与地方关系法治化研究.中国政法大学出版社.2012.第243页、4页.
②③赫广义.“中国纵向间政府“职责同构”模式解析”.河南师范大学学报 （哲学社会科学版）.2005（3）.
④⑤董娟、胡国胜.“行政分权下的政府间纵向权力配置——改革开放 30年来我国中央与地方的行政分权”.党政干部学刊.2008（7）.
⑦黄良才.“美国联邦制中中央和地方的权力划分”.法制与社会.2007（4）.
⑨何华辉.比较宪法学.武汉大学出版社.1988.第148页.
参考文献：
[1]肖箐.“单一制国家的集权与分权探析”.政治与法律.2014（9）.