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摘要加强国际能源合作是落实习近平总书记“四个革命一个合作”能源战略思想、实现全球能源善治、推动“一带一路”倡议实施的重大领域。《能源宪章条约》是推动国际能源合作的重要国际法律工具之一。中国油气管道政策法律与该条约之间是否兼容，是决定中国是否加入、能否与其缔约方进行有效合作的前提。解读《能源宪章条约》相关条款以及中国油气管道政策法律，发现加入《能源宪章条约》将使与中国“隔海相望的国家”能够构成《能源宪章条约》意义上的“邻国”，并可能使中国面临着承担沉重的“过境输送”义务这一风险;中国油气管道政策法律存在的主要问题包括已有油气管道政策法律缺少过境输送规定，将会形成其他成员方与中国油气管网相连的法律障碍;海底油气管道立法严重滞后，缺乏过境输送和第三方接入的规定;可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱，从而与《能源宪章条约》对油气管网的规定不兼容;政策及政策性规定占比过高，从而削弱了法治对油气管道的保障作用;无法确保对所有市场主体一视同仁，第三方市场主体无法获得公平的运输服务。中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》远不兼容，如果现在贸然加入《能源宪章条约》，中国将无法承担沉重的“过境输送”义务。中国需要在油气管道政策法律中增加过境输送规定，对海底油气管道进行立法，降低政策及政策性规定占比以强化法治，对可用于过境输送的管网进行协调分类，以及修改或明确有关规定，以确保对来自不同国家的油气过境请求一视同仁。
关键词能源宪章条约;油气管道政策法律;过境自由;非歧视;兼容性
中图分类号D922.67
文献标识码A文章编号1002-2104（2019）06-0020-11DOI：10.12062/cpre.20190326
能源供应安全不仅是中国、也是国际社会面临而且需要认真应对的重大挑战之一。中国《国家安全法》第21条将能源事项规定为事关国家安全的重大事项。2014年《二十国集团能源合作原则》明确提出了这样一种国际能源愿景，即：“运转良好、开放、竞争、高效、稳定和透明的能源市场”，“能更好地反映世界能源版图变化、更有效、更包容的全球能源治理架构”，“一个负担得起、可靠、低温室气体排放和可持续的能源未来，同时利用好能源资源和技术”[1]。无论是在中国这样一个世界第一大能源消费国和进口国，还是在全球范围内实现这一能源愿景，都要求能源法律具有一定程度的国际化。石油天然气投资与贸易是中国与中亚地区实施能源合作的主要方面，油气管道的建设和运营合作是其中的极其重要路径。尤其是，针对如何推进“一带一路”倡议落实，习近平总书记提出了8项具体要求，基础设施互联互通是其中之一[2]。增强基础设施领域互联互通事关中国与中亚地区能源合作以及加快中国能源产业结构调整的步伐[3]。油气管道建设是基础设施互联互通的重要方面，是落实倡议的重要和必要内容;油气管道的保护与运行是事关倡议中能源合作的关键性和重大事项，也是《能源宪章条约》以及《欧洲能源宪章》、2015年《国际能源宪章》的核心内容之一。2015年5月20日至21日中国签署《国际能源宪章》，标志着中国由受邀观察员国变为能源宪章会议的签约观察员国，这无疑为中国提升在国际能源合作中的话语权、更加深入地参加国际能源合作规则的制定与修改提供了良好的契机。此后，在概而论之的关于我国能源政策法律与《能源宪章條约》兼容性问题的研究中，国内学界的主流观点认为兼容或基本兼容并主张我国应该尽快加入该条约，以增强我国在该条约修改进程中的话语权[4]。但也有个别学者提出不同见解，指出检视我国相关法律制度与该条约的兼容性是决定是否加入该条约的必要程序，并提出了检视工作的六个方面[5]。一方面，鉴于国内已有成果中尚无关于具体能源领域内我国政策法律与《能源宪章条约》兼容性的研究，且对于事关“过境输送”义务的油气管道这一领域的我国国内政策法律是否与该条约兼容的问题，国内外都还没有专门的研究;另一方面，根据该条约有关规定，缔约方应当承担比较宽泛的“过境输送”义务，而我国不仅是油气管道大国，而且有关管道与该条约诸多缔约方直接相关。例如，中石油集团公司国际管道公司建设和运行的6条长输天然气管道和3条长输原油管道，总里程达1.1万km，年油气输送能力超过9000万吨油当量，跨国油气管道管输规模占我国现有陆上进口能力的75%，覆盖着中亚五国（乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦）。一方面，该五国都是《能源宪章条约》的缔约方;另一方面，我国经由这些管道进口的石油和天然气所占比例很大。以2018年为例，我国管道天然气进口量约520亿m3，同比增加20.6%;增量主要来自哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，而且来自两国的管道气在我国管道气进口中占比高达25%。特别是，在建的中亚管道D线投入运营后，将形成中国-中亚天然气跨国管道网络，成为中亚地区乃至亚洲规模最大的输气系统;它不仅使中亚五国与我国更加紧密相联，而且我国从中亚进口天然气输气能力将从每年550亿m3提升到850亿m3。本文选题既旨在开研究具体能源领域内我国政策法律与《能源宪章条约》兼容性研究之先，也拟通过分析该条约关于或者涉及油气管道的规定，讨论我国油气管道政策法律规定的缺漏，进而论证我国油气管道政策法律与该条约兼容与否，提出完善我国油气管道政策法律的建议。
1《能源宪章条约》油气管道规定之分析
《能源宪章条约》是能源法律国际化的重要成果和体现之一。1994年《能源宪章条约》及其体系，源于欧洲国家1991年发起的政治性倡议《欧洲能源宪章》。它的主要目标是通过建立各缔约方普遍遵守的公平竞争规则和争端解决机制，加强能源领域的法治化程度，从而降低能源及相关领域投资和贸易的风险。截至2019年2月18日，《能源宪章条约》签署方/缔约方数量已达60个，它们都是能源宪章会议成员方;与之相关的能源宪章会议观察员方53个。《能源宪章条约》60个签署方中，缔约方有56个;53个能源宪章会议观察员方中，包括13个1991年《欧洲能源宪章》签署方，27个2015年《国际能源宪章》签署方，以及能源宪章会议决定的13个具有观察员方地位的国际组织。《能源宪章条约》签署方/缔约方以及能源宪章会议观察员方的最新情况，读者可随时访问能源宪章官方网站https：//energycharter.org/。条约关于能源贸易、投资促进与保护、过境输送、争端解决等方面的规定，不仅构成缔约方之间的国际法律，而且事实上在缔约方和非缔约方之间、非缔约方之间也常常适用或者参照适用，影响十分广泛。全面检视《能源宪章条约》的条款及其内容，可以发现涉及油气管道的条款主要包括第1条第10款“缔约方区域”、第7条“输送”和第22条“国家和特权企业”。 1.1条约项下的“缔约方区域”
如果缔约方是一个国家，“缔约方区域”（TheAreaofaContractingParty）意指：①其主权之下的领土，包括领陆、内水和领海;②根据和符合国际海洋法的、缔约方行使主权权利和管辖权的海洋、海床及其底土。如果缔约方是一区域经济一体化组织，它意指根据建立该组织协议的规定，该组织所有缔约方的所有区域。根据国际法原理，一国的领土包括其领陆、领海以及它们的底床、底土及其上的领空，即该款所规定的缔约方是国家时的第一种情况。缔约方是国家时的第二种情况则将“缔约方区域”扩展到作为国家的缔约方行使主权权利和管辖权的海洋、海床及其底土。也就是说，并非一国领海，而是该国能够行使主权权利和管辖权利的毗连区、专属经济区、大陆架均属于该条款所规定的缔约方是国家时的第二种情况。显而易见，该条款所规定的作为国家的缔约方区域的范围大于一国的领土范围。例如，根据《联合国海洋法公约》第57条和第76条的规定，大陆架宽度自领海基线起算可达350海里，专属经济区宽度自领海基线起算可达200海里。由此可能带来的后果是，如果两个隔海相望的国家或区域经济一体化组织都是《能源宪章条约》的缔约方，则它们可能因为“缔约方区域”范围超越其各自领土范围而成为“相邻方”，由此可能适用“过境输送”条款，并承担“过境输送”义务。
1.2条约油气管道规定之分析
1.2.1涉油气管道的第7条“过境输送”
作为专门规定能源过境输送的条款，第7条包含两个核心概念，即“输送”（transit）和“能源输送设施”（EnergyTransportFacilities）。语义上，“transit”是指“theprocessofbeingmovedorcarriedfromoneplacetoanother”，即从一处移动或运到另一处的过程[6]。在国际法语境下，“输送”一词显然要从一个较为狭义且更具有政治含义的角度去理解，即某人或某物跨越至少两个国家的边界。例如，1921年《过境自由公约与规范》第1条对“过境输送”和《关税与贸易总协定》第5条对“过境自由”就采用这一语义。据此，油气管道可以被理解为“从石油天然气生产国穿过过境国（transitstate）到达消费国的输送管道”[7]。因此，国际法层面的“输送”一词与国家主权相关（需要穿越过境国的领土）。第10款关于“输送”的定义符合“transit”一词的基本含義。“输送”包括两种情况：①涉及三个缔约方的，经由一缔约方区域的输送，或进出其区域中港口设施的装卸，其目的在于将源于另一方区域的能源原材料和产品运至第三方区域，条件是该另一方或第三方有一方是缔约方;或者，②如果两个国家都是缔约方，也可能涉及过境输送。经由一缔约方区域的能源原材料和产品输送，该能源原材料和产品源于另一缔约方区域且其目的地是该另一缔约方的区域，但是该两个缔约方另有决定并将其决定共同登记于附件N中的除外。该款所规定的另一个核心概念“能源输送设施”主要包括高压输气管线、高压输电网线、原油输送管道、煤浆管道、成品油管道以及其他专门服务于能源原材料和产品的固定设施。
总体而言，第7条第1款至第6款主要涉及与“输送”相关的三个问题：输送服务的获取（access）、输送服务的条件（conditions）以及不妨碍（non-interference）;第7款至第9款主要涉及对输送服务的保障性措施。获取输送服务包括运用现有的运力或增加新的运力输送。在输送服务的条件方面，规定了过境输送的能源原材料和“非歧视待遇”以及在使用过境国能源设备方面与产于过境国或目的地为过境国的能源原材料和产品享受“同等待遇”。在不妨碍条款方面，规定了争端解决程序作出结论之前，缔约方负有不得中断或减少现有输送的能源原材料和产品的义务。学界对这一条款盛赞有加，有学者认为关于不妨碍的规定是整个《能源宪章条约》中最为重要、最与实际相连和最具有操作性的条款[8-9]。
1.2.2涉及油气管道的第22条“国家和特权企业”
《能源宪章条约》第22条主要要求各缔约方确保它们的国有企业（包括“特权企业”）能够以与该条约的规定（尤其是与投资相关的规定）相符的做法开展业务（第1款）。此外，条约不允许各缔约方鼓励它们各自的国有企业以违反条约义务的方式开展业务（第2款）。
第22条适用于国家实体以及其他被赋予特权的实体（第3款）。这意味着，国家实体一旦被赋予政府职权，其行为就必须符合条约规定（第2、3、4款）。如果这些国家实体属于货物和服务条款中所涉及的国家实体，它们的行为就必须符合条约第10条关于国民待遇的规定。因此，政府根本无法通过将条约规定的义务转嫁给国有企业和特权企业的方法来规避条约义务的适用[10]。
WTO法以及《能源宪章条约》领域已故领军人物之一托马斯·瓦尔德（ThomasWaelde）等认为，总体上而言，国际法并不足以解决国际经济法领域因非国家主体行为失当而导致的一系列复杂的问题[11]。为了解决国家主体的行为失当问题，联合国国际法委员会第53届会议2001年11月通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》第3～10条专门规定了国际法中的仲裁规则。然而，《能源宪章条约》第22条创造性地创设了国家义务条款，使缔约方为其所设立的国有企业和特权企业在能源输送中的行为负责。托马斯·瓦尔德等指出，通过使缔约方负有监管其设立的国有企业和特权企业的义务，《能源宪章条约》解决了国际法下以基于仲裁的国家责任承担方式中存在的问题[11]。如果缔约方无法确保其设立的国有企业遵守该条约有关贸易和投资方面的规定，则必须为其设立的国有企业的行为承担直接责任。
1.2.3条约可能带来的挑战
在决定加入《能源宪章条约》前，应该慎重考虑“缔约方区域”条款所带来的可能导致中国承担沉重的“过境输送”义务这一风险。本文不讨论我国利用其他“邻国”或者“相邻方”作为我国油气“过境输送国”的问题。原因在于：目前和长期来看，我国源于中亚五国和俄罗斯进口油气的输送管道、源于中东和非洲进口油气但不经马六甲海峡而经缅甸和巴基斯坦的输送管道，皆由我国投资主导建设和运行，不涉及利用利用其他“邻国”或者“相邻方”作为我国油气“过境输送国”的问题。日常和传统意义上的邻国是指领陆边界相互接壤的国家[12]。中国邻国和地区有14个，包括朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、克什米尔、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南;而诸如日本、韩国、马来西亚、印尼、文莱、菲律宾等“隔海相望的国家”，则不是中国的邻国。但是在法律意义上，这些“隔海相望的国家”是否构成中国的“邻国”或者“相邻方”呢？分析《能源宪章条约》的相关规定，不难发现：中国同这些“隔海相望的国家”，如果存在领海、毗连区、专属经济区或者大陆架中任何一类区域的直接相邻，就构成该条约法律意义上中国的“邻国”或者“相邻方”，而且中国可能面临着承担沉重的“过境输送”义务这一风险。原因在于，《能源宪章条约》下“缔约方区域”的范围除中国的领陆和邻海外，还包括了中国能够行使主权权利和管辖权的毗连区、专属经济区和大陆架，从而使得中国与“隔海相望的国家”相连。然而，国内已有研究文献要么根本没有注意到这一点，要么没有给予重视。 东海方向，中国政府2012年向联合国提交的中国《东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案执行摘要》中的“中国东海的部分海域二百海里以外大陆架外部界限位置图”显示，中国所在的东海大陆架自然延伸至冲绳海沟，在东北方与韩国所在大陆架相连。且有学者从地理学角度进行的研究结果表明，“东海陆架基底是中国大陆基底的自然延伸，向东终止于冲绳海槽”[13]。也就是说，冲绳海沟在东海大陆架东部形成与日本所在大陆架的分界线。此外，钓鱼岛属于中国固有领土，根据《海洋法公约》第121条第1款和第2款的规定，钓鱼岛属于《海洋法公约》意义上的“岛屿”，其所具有的从领海基线起算最高可达200海里的专属经济区与日本的专属经济区重叠。
南海方向，由于南沙群岛中的中业岛、南威岛、安波沙洲等岛屿与南海诸国距离较近，中国基于它们所形成的专属经济区与菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国的交织重叠，已经成为南海争端中焦点之一。如果中国与这些“隔海相望的国家”（或在专属经济区方面与它们相连，或在大陆架方面与它们相连）都加入《能源宪章条约》（日本已是缔约方），就成为该条约意义上的作为“相邻方”的“缔约方”。根据第7条“过境输送”条款，这些相邻方完全有权要求中国履行“过境输送”义务。除非中国能够证明一旦履行这一义务会出现该条规定的威胁中国能源输送系统的安全和效率（第5款）以及规定的输送设备滞后（第9款）这两种情况，作为该条约缔约方，中国不得拒绝这些国家的“过境输送”要求。因此该条约扩大了“相邻方”这一概念，如果中国贸然加入则有可能面临沉重的“过境输送”义务，中国油气企业必将面临沉重的负担。然而，国内已有研究对于这一问题却没有考虑。
2中国油气管道政策法律之缺漏
中国油气管道政策法律的缺漏，可以从已有政策法律是否有过境输送规定、海底油气管道立法是否滞后、管网分类和区别规定、政策和法律所占比例以及非歧视待遇等5个方面进行分析。
2.1已有油气管道政策法律缺少过境输送规定
在跨国能源尤其是跨国石油天然气贸易中，虽然中国目前的角色通常是能源消费国，但是仍然存在成为过境国的很大可能性。随着“一带一路”倡议的进一步实施，中亚地区能源输出国以及俄罗斯可能与韩国、日本、菲律宾、马来西亚、泰国、越南等国家的能源市场相连。特别是，鉴于中亚五国以及蒙古、日本都已经是《能源宪章条约》的缔约方，而在能源市场全球化趋势下，东亚、东南亚的其他国家可能会陆续加入该条约，因此中国有可能成为能源原材料和产品的过境国。但问题是，中国油气管道政策法律中缺乏关于能源过境运输的相关规定，将会对中国加入《能源宪章条约》以及深化“一带一路”能源合作带来众多不利影响。由此产生的问题主要包括以下三个方面。
第一，由于缺乏关于能源过境运输的相关规定，无论对于中国加入《能源宪章条约》，还是对于同其缔约方进行有效合作，都将存在较大障碍。如果中国缺乏符合该条约的相关规定，则可能被视为对该条约有所保留，势必违反其第46条关于“不得对本条约作任何保留”的规定，因而存在无法通过能源宪章会议批准的很大风险。
第二，由于缺乏国内外第三方市场主体可以自由接入中国石油天然气管网的规定，即使在贸然加入《能源宪章条约》后，中国也会面临巨大的法律障碍。这是因为，在这种情况下，不仅中国国内的第三方市场主体不能按照自己的意愿接入石油天然气管网，而且国外的市场主体也无法实现与中国石油天然气管网的对接。中国一旦加入该条约，这一法律缺陷将使中国与其他国家石油天然气管网对接存在法律上的障碍，履行缔约方的“过境输送”义务更是无从谈起。
第三，缺乏关于能源过境运输的相关规定不利于中国与周边国家深化能源合作。随着越来越多的国家参与“一带一路”倡议，能源合作得到了不断深化和发展，为中国突破石油天然气海上运输的“马六甲困局”提供了有效的解决方案。然而，在倡议参与国家越来越多的情形下，特别是这些国家存在较大的加入《能源宪章条约》的可能性的情况下，如果缺乏对于不同来源、目的地或所有权的过境石油天然气之间一视同仁的规定，如果缺乏对于过境石油天然气与原产于中国或目的地是中国的石油天然气享受同等待遇的规定，如何确保中国国内管道处于国企高度垄断条件下，他国过境石油天然气得到公平对待？这势必会使他国降低与中国的能源合作意愿，严重威胁“一带一路”倡议的落实。
2.2海底油气管道立法严重滞后
自20世纪1970年代首次铺设海底输油管道至今，中国海底油气管道建设已有40余年的历史，共有6000km余海底管道在役[14]。從一次只能铺设500m长输油管到修建778km长的“南海清洁能源桥”[15]，直接向港珠澳地区供应产自南海油气区天然气，海底油气管道已经成为中国油气供应体系不可分割的组成部分。随着中国对东海、南海地区油气资源的开发，尤其是在南海地区首次圆满成功实现天然气水合物试开采[16]，且有望在20年内实现天然气水合物产业化[17]，海底油气管道在确保中国能源安全中的重要性日益突出。从加入《能源宪章条约》的角度而言，如果中国周边的“海上相邻方”根据该条约提出过境输送要求，中国负有“促进能源输送设施的互联”这一合作义务，可能会涉及中国海底管道与“海上相邻方”互联，使用中国海底油气管道为它们提供油气过境输送服务。保护和发展海底油气管道，以能源为纽带加强与周边国家的联系和交往，并以此为基础打造能源命运共同体，既是中国成为《能源宪章条约》缔约方之后的一项重要工作，也是事关“21世纪海上丝绸之路”战略构想得以顺利实现的关键点之一。然而，海底油气管道领域立法严重滞后，不能形成有效的法治保障，这已经成为制度性障碍。具体而言：
首先，中国缺乏针对海底油气管道的高位阶专门性立法。《石油天然气管道保护法》主要针对的是陆上油气管道的建设和保护工作，只是在第60条授权国务院在必要的时候制定关于海底油气管道保护的特别规定。《石油天然气管道保护法》第60条规定：“国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。”虽然这一规定体现了立法者对海底的复杂工作环境的谨慎考虑，试图通过授权国务院制定体现海底油气管道特殊性的行政法规或规范性文件确保其安全运行，但是时至近10年后的今天，国务院并没有制定海上石油天然气管道保护的专门行政法规或者行政法规性文件。无论是对于中国加入《能源宪章条约》，还是对于加强同条约缔约方的国际合作，海底油气管道领域都缺乏必要的高位阶专门性立法的现状表明，中国无法为通过海底油气管道实施过境运输提供有效的法律支撑。 其次，中国现有涉及海底油气管道的立法滞后且缺乏科学合理的体系。2010年6月22日全国人大常委会针对《石油天然气管道保护法（草案）》的审议结果报告已经明确指出：“本法主要针对陆上油气管道规定相应的安全保护措施是必要的;同时，草案关于管道保护一些基本制度的规定，对海上油气管道也是适用的”[18]。中国目前涉及海底油气管道的法律主要包括行政法规1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1989年《铺设海底电缆管道管理规定》，部门规章1990年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、1992年《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》。从内容上来看，一方面，这些行政法规和部门规章由于制定于《石油天然气管道保护法》通过的至少8年之前，它们与该法并不协调。另一方面，它们主要解决的是海底油气管道的铺设和输油过程中的环境保护问题。而且，中国关于海底油气管道的政策法律尚不足以形成科学有效的体系。例如，中国现阶段在役的超过6000km海底油气管道中，90%以上的管道从建设投产至今未经过检测，管道得不到有效维护将对中国能源安全形成巨大威胁。[14]形成这一问题的重要原因之一在于中国不仅在法律层面，同时也在法规和政策层面缺乏关于管道检验的强制性行业标准和具体要求。此外，同样的问题也存在于海底油气管道的废弃领域。
最后，中国现有涉及海底油气管道的政策法律同样缺乏关于过境输送和第三方接入的规定，因此并不能与《能源宪章条约》关于和涉及过境输送的规定接轨。
可见，中国现行海底油气管道立法严重滞后，特别是基本上仅涉及铺设、安装和环境保护及相应管理方面，缺乏过境输送和第三方接入的规定。
2.3政策及政策性规定占比过高
中国现行油气管道政策法律整体上庞杂，缺乏体系化、协调化。与油气管道相关的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章、国务院规范性文件、部门政策（规范性文件、工作文件）、地方政府政策（规范性文件、工作文件、行政许可批复）共363部;其中，法律文件只有12部，而政策文件多达351。部这是作者2019年3月13日分别以“石油天然气管道”、“油气管道”、“石油管道”、“天然气基础设施”、“天然气管道”为篇名在北大法宝网站进行检索后的统计结果。此外，还有众多散见于其他政策法律中可以适用于油气管道的规定。尽管它们为中国油气管道得以安全运行和快速发展提供了有力支持，然而一个显而易见的问题是，规范性的法律文件（包括全国人大及其常委会制定的法律，行政法规、地方性法规，部门规章和地方政府规章）占比过低，导致中国现行油气管道政策法律“泛政策主义”。所谓泛政策主义，是指轻视乃至无视政策作用的局限性或者缺陷，过分乃至无限夸大政策的作用，弱化由规则能成的法律的作用，从而损害法治。特征过于突出，在很大程度上削弱了油气管道领域的法治。
2.4可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱
经过对中国关于油气管道的相关政策法律进行系统梳理，我们发现，中国关于油气管网及区别规定比较混乱。
首先，中国对石油天然气管网的分类并不统一。由国家质量监督检验检疫总局颁布的特种设备安全技术规范《压力容器压力管道设计许可规则》（TSGR1001-2008）附件B“压力管道类别、级别”中将压力管道分为长输管道（GA类）、公用管道（GB类）、工业管道（GC类）、动力管道（GD类）四个类别;其中长输管道专门用于输送石油天然气。在长输（油气）管道领域，根据管道的工作压力和输送距离的不同，进而将油气管道分为GA1级和GA2级。在中国石油天然氣集团有限公司的官方网站上对“油气管网运行”介绍时，采用的分类方法却是将石油天然气管网分为“原油管道”、“成品油管道”和“天然气管道”[19]。
其次，中国对石油天然气管网的定义并不统一。从表1中的油气管道相关政策法律可知，中国不同的政策法律对油气管网的范围和认识拥有不同的理解、存在较大分歧，尤其是对于是否适用于海底油气管道，液化、储存、压缩、接收设施存在较大的混乱。这一状况不仅会造成中国油气管道政策法律体系在适用过程的混乱，更为严重的是，这种内部的不统一势必会造成中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间的不兼容。
2.5无法确保对所有市场主体一视同仁，特别是对国家企业和特权企业的垄断监管很不到位
由于《天然气基础设施建设与运营管理办法》和《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》对落实“非歧视待遇”规定了不合理前提条件，中国油气管道政策法律根本无法真正保证所有市场主体的“非歧视性待遇”。《管理办法》第17条虽然规定了天然气管网企业负有不得“拒运”的义务，然而这一义务的履行附加了“剩余运力”和“符合条件用户”等不合理的前提条件。《监管办法（试行）》也规定了在“剩余运力”范围内向第三方市场主体平等开放市场。这些规定看似合理的背后隐藏着中国石油天然气运输管网高度垄断难以保证第三方市场主体获得平等待遇的问题。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本参与管道运输建设;2014年国家发改委批复了80多个鼓励民间资本参与的项目，其中包括西三线、陕京四线等输气和储气设施[20]。然而，不容忽视的事实是，中国石油天然气集团（简称“中石油集团”、“中国石油”或者“中石油”）承担中国70%的原油和99%的天然气运输[21]。中共中央、国务院2017年5月《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求：“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”。据此，中国的石油天然气运输管道应逐步从中石油集团等国有大型油气企业独立，真正实现“网”“售”分开。目前，以中石油集团为首的国有大型油气企业开始拆分管道与销售业务，意味着国有大型油气企业的管理体制改革已经拉开序幕[22]。然而，其石油天然气运输管网并未实现与母公司之间的真正独立。这就意味着，国有大型油气企业下属的管网的“剩余运力”始终是以满足其所属企业的运输需要为基础而得出的。“符合条件用户”这一规定对于用户必须符合哪些条件并未言明，不仅意味着企业对于用户的选择拥有较大自主权，也意味着这一规定与企业不得“拒运”和向第三方市场主体公平开放市场的规定相违背。总而言之，国有大型油气企业在石油天然气运输服务的获取方面，始终处于不合理的优先地位。由此带来的后果是，民营企业、外商投资企业等第三方市场主体从国外购入石油天然气运回国内销售或从国内过境向其他国家销售时，很可能因为国有大型油气企业的优先地位而无法获得公平的运输服务。这不仅意味着国有企业的这种优先地位显然与《能源宪章条约》第7条的“非歧视待遇”这一基本要求不兼容，而且也与第22条第2款关于缔约方不得鼓励或者要求国有企业违反缔约方的义务开展活动的规定不兼容。 3论证与建议
市场经济是推动经济全球化并以此带动政治、法律、科技、文化全球化的重要推手。当代世界经济发展已经在全球化的推动下渗入能源科学、能源经济和能源法律领域，并深刻地影响着它们的发展。页岩革命引发的全球能源变革，正在对全球能源技术的发展以及能源供需关系产生颠覆性影响;国际能源合作是落实“一带一路”倡议、构建“人类命运共同体”的重要载体，有助于实现沿线能源生产国、能源过境国、能源消费国的合作共赢，使中国成为能源市场全球化的引领者。能源市场的全球化客观上要求能源法律的全球化。能源法律全球化，一方面表现为与能源相关的国际条约不断增多;另一方面表现为各国国内能源法律与国际能源法律之间的协调工作不断深入，避免或者减少国内法与国际法之间在适用上的冲突。《能源宪章条约》是一项对缔约方具有法律拘束力的国际能源条约，其项下义务的履行需要各缔约方法域内相关法律与之相兼容和有效配合。中国无论是准备参加《能源宪章条约》，还是参加该条约体系下的国际能源合作，都需要在论证两者之间是否兼容的基础上，一方面修改或者完善中国油气管道政策法律，另一方面参与促进该条约现代化的进程，从而促进两者之间的兼容性。在中国是跨国和非跨国油气管道大国以及油气管道对于中国能源安全具有重大意义的客观形势下，这是高质量发展对需要以高质量立法保障和促进高质量持续健康发展的要求，是加快推进中国法律域外适用的法律体系建设以及不断加强和提升中国的国际话语权的需要。2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议指出“发展要高质量，立法也要高质量”;强调“要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展”;要求“加快推进我国法域外适用的法律体系建设”。[23]下面首先讨论两者之间的兼容性，而后提出完善中国油气管道政策法律的建议。
3.1中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》的兼容性
“兼容（的）”（compatible），以一个事物为中心而言，一般是指它能够同时容纳多个事物或者不同的事物[24];就两个或者两个以上事物而言，通常是，①它们能够在某种和谐的或者协调的状态中共存或者运行，②一项设备（例如计算机）或者一种系统、体系或制度，使其能够同另外的设备或者系统、体系或制度一起使用或者运行而无需修改。对于“compatible”一词，Merriam-Websteronlinedictionary给出了形容词的和名词的两种词性的解释。形容词的释义包括：“①能够在和谐状态中共存的;②能够自由地交叉营养或者向好地联合的;③由于化学反应，能够形成一种既不分离、也不改变的均匀混合物的;④能够用于输血或者移植而且没有反应（例如凝集或者组织排斥反应）的;⑤旨在用于同其他设备或者系统一起工作但无需修改而设计的。”名词的释义是：“设计的一项设备（例如计算机）或者一种系统，使其能够同另外的设备或者系统一起使用而无需修改。”https：//www.merriam-webster.com/dictionary/compatible（11-03-2019）。两个或者两个以上不同（领域的）法律体系之间的兼容，应该是指它们能够在和谐的或者协调一致的状态中共存或者运行，彼此的核心规则或者制度之间不存在冲突，都能够得到有效实施。前已分析，中国庞杂的油气管道政策法律存在包括已有油气管道政策法律缺少过境输送规定，海底油气管道立法严重滞后，可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱，政策及政策性规定占比过高以及无法确保对所有市场主体一视同仁等问题。然而，《能源宪章条约》建立的是基于规则的国际能源秩序，强调公开透明，并在过境输送方面要求缔约方之间实行基于市场规律的油气管网接入以及油气管网服务获取制度。无疑，可以肯定的得出这一结论：中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》远不兼容。因此，为了落实“四个革命一个合作”能源战略思想中的国际合作，中国必须对自己的油气管道政策法律予以修改和完善。
3.2油气管道政策法律中增加过境输送规定
过境输送规定是《能源宪章条约》不可分割的重要内容，但是中国油气管道政策法律却缺少过境输送的规定。因此，中国必须在油气管道政策法律中增加关于过境输送的规定。
我们建议在《石油天然气管道保护法》中增加关于过境石油天然气一视同仁的规定。借鉴《能源宪章条约》第7条第1款、第3款、第6款的规定，对经过中国至他国的石油天然气，不论其来源、目的地国以及所有权，对其收取的过境费用或运输费用一律按照统一的费率结算，除不可抗力、双方在合同中约定、根据《能源宪章条约》争端解决程序规定之外，不得对过境石油天然气施加不合理的延误、限制或增加费用。在使用中国境内石油天然气运输设施方面，经过中国至他国的石油天然气与产于中国或目的地是中国的石油天然气享受同等待遇。
3.3对海底油气管道进行立法
海底油气管道和陆上油气管道面临的环境差异较大，而现有《石油天然气管道保护法》基本上仅针对陆上油气管道保护，这就决定了中国有必要对海底油气管道进行单独立法。科学有效的政策法律体系的设计必然要以海底油气管道的生命周期和不同海域的情况为基础。海底油气管道生命周期主要包括设计阶段、安装阶段、运营阶段以及回收阶段[25]。海底油气管道立法应该以海底油气管道的生命周期为基础，根据这一周期中的不同环节和特点进行立法。要充分考虑中国海底油气管道分布于各个海域，不同海域的地理条件、海洋情况均不相同;各个海域的油气管道以及海底油气管道和陆上油气管道在设计、安装、运营和回收阶段的要求也必然会有所不同。
我们建议，①针对缺乏关于海底油气管道的高位阶专门性立法以及现有涉及海底油气管道的立法滞后且缺乏科学合理的体系的问题，效仿在《环境保护法》的基础上制定《海洋環境保护法》的做法，从海洋油气管道生命全周期出发，对现有关于海底油气管道建设与保护的政策法律进行评估，总结其实施的有益经验和教训，由全国人大常委会制定《海洋石油天然气管道管理法》，或者由国务院制定《海洋石油天然气管道管理条例》，进而形成以之为核心的，包括海底油气管道服务接入以及设施维护各项国家标准在内的，科学合理的海底油气管道管理政策法律体系。②针对中国现有涉及海底油气管道的政策法律缺乏关于过境输送和第三方接入的规定，在制定海底油气管道的专门性立法时，确保就过境输送和第三方接入问题作出规定，从而使中国海底油气管道管理政策法律能够与《能源宪章条约》在过境输送方面予以接轨。 3.4降低政策及政策性规定占比以强化法治
市场经济是法治经济。“尊重基于规则的国际秩序”既是国际社会的共识，也是国际法治的基本要求。2014年《二十国集团能源合作原则》提出的国际能源愿景是以市场经济为基础的，能源宪章条约体系的目标是旨在建立一种基于法律规则的国际能源秩序。中国有学者也认为，国际能源合作法律关系的核心，是各国或者地区政府涉外能源合作关系管理以及实施国际能源法律规则的行为[26]。中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了全面推进依法治国的五个体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，要求“向着法治中国不断前进”[27]。“法治中国”应该具有世界意义，需要“中国党和政府向世界各国展现一个孜孜以求国际法治价值理想与秩序的中国，一个遵循国际法治、维护国际公平正义的中国，一个坚定不移走和平发展道路的中国，以此向世界人民展现中国在当代国际法治体系中的良好的国家形象”[28]。因此，从规则之治的视角来看，在油气管道领域实现法治，必须确保法律具有最高权威、必须确保法律值得信赖、必须确保油气管道政策法律体系高低有序。
在油气管道领域实现的法治，离不开政策与法律有效整合和协调一致。虽然政策与法律之间具有一定的相对性，它们有时表现出强烈的渗透性，但还是应该有所区别。法律过多会导致政策法律体系具有滞后性、缺乏灵活性，政策過多会削弱政策法律体系的保障性和稳定性;在中国油气管道政策法律体系中应合理把握两者之间的位置。针对中国油气管道政策法律体系中法律占比过低，政策占比过大这一问题，我们建议通过将政策予以规则化的方式，适当减少政策和政策性规定或者文件的数量，从而强化法治。特别以修订《石油天然气管道保护法》及其实施条例、制定《海洋石油天然气管道管理法》或者《海洋石油天然气管道管理条例》为契机，将中国油气管道领域内一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的政策通过规则化而上升为法律。
3.5对可用于过境输送的管网进行协调分类
科学、适当、合理的油气管道分类是对油气管道进行有效和高效管理的重要前提。然而，中国油气管道政策法律对可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱。这已经成为导致中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》不具有兼容性的重要因素。因此，中国要使油气管道政策法律与该条约相兼容，就必须考虑该条约“能源设施”定义中关于油气管道的规定和分类，对中国可用于过境输送的管网进行协调分类。
首先，需要在《石油天然气管道保护法》增加以及在将来制定的《海洋石油天然气管道管理法》或者《海洋石油天然气管道管理条例》中包含准许他国企业接入中国油气管网或者获取服务从而实施过境输送的规定，并统一对油气管网的界定。在法律层面，结合国家能源局2019年1月18日《关于能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》中关于“积极推进能源立法，健全能源法律制度体系”的立法工作要求，以修改《石油天然气管道保护法》为契机，积极推动《海洋石油天然气管道保护法》早日纳入立法审查范围，在这两部法律中增加准许他国市场主体的油气管道接入中国石油天然气管网以及允许他国油气过境输送的规定。具体而言，就是从法律层面加快制度建设，以建设公平竞争的油气管网为目标，允许符合规定条件的国内外油气开采企业、油气管道企业、液化天然气接收企业与中石油、中石化和中海油等国有油气企业以签订运输或储油储气合同的方式，加快推动第三方主体准入。将《能源宪章条约》第7条中关于油气过境输送的内容，包括能源原材料和产品的过境自由、缔约方实体之间的合作、非歧视、不妨碍、帮助相邻缔约方更新能源输送设备等内容，纳入中国《石油天然气管道保护法》和《海洋石油天然气管道保护法》。根据《能源宪章条约》第7条的能源输送争端及其解决程序的规定，制定中国与其他缔约方关于能源运输争端解决的程序和规则，授权国务院针对上述内容制定具体规定。为中国加入《能源宪章条约》后能够履行“过境输送”义务扫除法律障碍，通过与相邻方油气管网实现互联互通，不断深入实施“一带一路”倡议，在法规层面，需要由国务院分别制定针对陆上油气管道和海底油气管道与他国市场主体油气管道互联互通、能源原材料和产品的过境自由、缔约方实体之间的合作、非歧视、不妨碍、帮助相邻缔约方更新能源输送设备的行政法规，对油气管网接入的申请、审批、公示、所需材料、标准、形式，监管工作所涉部门之间的职责划分和协作沟通等内容作出详细规定，形成监管合力。
其次，需要在政策法律层面统一“石油天然气管网”和“天然气管网”的含义。目前中国油气管道政策法律中对于“石油天然气管网”以及“天然气管网”的分类和含义缺乏统一的认识。中国加入《能源宪章条约》后必然会面临政策法律中关于“石油天然气管网”或“天然气管网”的含义不一致而到底适用哪些法律或者政策文件相关规定的问题。因此，从促进中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》相兼容的角度出发，势必要在中国国内政策法律中统一对相关概念的认识。从有利于落实“一带一路”倡议，陆上“丝绸之路”和海上“丝绸之路”建设并重的角度考虑，中国油气管道政策法律中关于“石油天然气管网”以及“天然气管网”的含义除了陆上以及海底油气管道本身之外，还应该包括油气管道的水工保护、加压等附属设施以及天然气的液化、储存、压缩、接收等配套设施，从便于管理的角度排除军用、涉密的油气管道以及工厂、油田内的工业管道以及城镇燃气管道。修改《压力容器压力管道设计许可规则》（TSGR1001-2008）附件B“压力管道类别、级别”中的压力管道GA类，将现有的单纯以压力和输送距离为分类依据，修改为综合考虑管道压力、输送距离并将GA类管道细分为“原油”、“成品油”和“天然气”三种管道，从油气管道标准上与《能源宪章条约》接轨。
3.6修改或明确有关规定以确保对不同国家的过境石油天然气“一视同仁” “非歧视待遇”是《能源宪章条约》第7条的核心内容之一。在过境自由方面，它从要求对不同来源、目的地和所有权的能源原材料和产品“一视同仁”（withoutdistinction），到过境能源原材料和产品在使用能源运输设备方面与原产于过境国或目的地是过境国的能源原材料和产品“享受同等待遇”，皆要求过境国不得对过境运输的石油天然气实施歧视待遇。因此，修改或者明确中国现行油气管网政策法律的有关规定，确保不同国家的过境石油天然气“一视同仁”，是让中国油气管网政策法律与该条约兼容不可或缺的一个方面。除在《石油天然气管道保护法》中增加关于过境石油天然气一视同仁的规定。以外，还需采取二项措施。
第一，删除“剩余运力”条款并明确规定“符合条件用户”以实现油气管网运输“一视同仁”。由于现阶段油气管网企业与其母公司及其他关联企业存在事实或者法律上的密切利益关系，在运营商始终以满足其母公司及其他关联企业的油气运输为首要任务的情况下，这实际上同《能源宪章条约》第7条的“一视同仁”要求相违背。因此，我们建议：①将《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》第5条的“剩余运力”内容删除，并将该条修改为“油气管网设施运营企业应当向第三方市场主体平等开放油气管网设施，公开开放服务的条件、程序和剩余能力等信息，公平、公正地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务”。②在《天然气基础设施建设与运营管理办法》第17条增加解释条款，明确规定“符合条件用户”的含义以及符合條件的内容。
第二，以“网”“售”分开为抓手，推动对不同国家的过境石油天然气实现“一视同仁”。对过境石油天然气与原产中国或最终目的地是中国的石油天然气实施“非歧视待遇”，既是《能源宪章条约》的要求，也是中国作为WTO成员国所负有的义务，更是市场经济的客观要求。《关税与贸易总协定》第5条与《能源宪章条约》第7条之间存在着重叠关系，两者都是关于运输的条款。《能源宪章条约》第7条第1款是对运输自由原则以及禁止不合理的延误、限制或者收费原则的原则性规定。《关税与贸易总协定》第5条则是这两项原则的具体化。《能源宪章条约》第7条的其他条款（如第3、6、7款）增添了一些《关税与贸易总协定》第5条中所没有的内容。目前中国在“非歧视性待遇”方面存在的主要问题是，尽管政策法律的规定符合“非歧视待遇”的内涵，但由于中国国有大型石油天然气企业目前无法做到“网”“售”分离，导致管网运输服务无法在其关联公司或者公司与其他第三方市场主体之间实现“无歧视”。根据中共中央、国务院2017年5月《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》关于“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的精神，我们建议将国有大型油气企业的油气管道公司从各自母公司独立，成立国家油气管道运输公司。正如有学者所指出的，如果不能真正实现“网”“售”分开，《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》的监管效果就会大打折扣[29]。美国对天然气行业的监管经验也表明，管道公司必须与生产商相分离，才能独立提供开放和非歧视的运输服务，从而使天然气管道真正成为公用运输设施[30]。建议在《石油天然气管道保护法》增加包括石油天然气行业实施管输业务与销售业务分开、管道企业独立运营的规定，并将此规定在行政法规、地方性法规、相关部委部门规章和地方政府规章中予以贯彻和落实。
4结语
解读《能源宪章条约》涉及过境输送的相关条款，分析中国油气管道政策法律的现状和存在问题，可以发现中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间远不具有兼容性。中国油气管道政策法律与该条约之间是否兼容，是决定中国是否加入，或者在不加入的情况下否能与其缔约方进行有效合作的必要前提。为了落实“四个革命一个合作”能源战略思想，实现中国同意的2014年《二十国集团能源合作原则》所提出的国际能源愿景，中国需要在油气管道政策法律中增加过境输送规定，对海底油气管道进行立法，降低政策及政策性规定占比以强化法治，对可用于过境输送的管网进行协调分类，以及修改或明确有关规定，从而确保对来自不同国家的油气过境请求一视同仁。只有这样，才能够实现中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间的兼容，或为中国加入该条约，或为中国与其缔约方之间进行有效国际合作，提供前提条件。
（编辑：于杰）
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关键词能源宪章条约;油气管道政策法律;过境自由;非歧视;兼容性
中图分类号D922.67
文献标识码A文章编号1002-2104（2019）06-0020-11DOI：10.12062/cpre.20190326
能源供应安全不仅是中国、也是国际社会面临而且需要认真应对的重大挑战之一。中国《国家安全法》第21条将能源事项规定为事关国家安全的重大事项。2014年《二十国集团能源合作原则》明确提出了这样一种国际能源愿景，即：“运转良好、开放、竞争、高效、稳定和透明的能源市场”，“能更好地反映世界能源版图变化、更有效、更包容的全球能源治理架构”，“一个负担得起、可靠、低温室气体排放和可持续的能源未来，同时利用好能源资源和技术”[1]。无论是在中国这样一个世界第一大能源消费国和进口国，还是在全球范围内实现这一能源愿景，都要求能源法律具有一定程度的国际化。石油天然气投资与贸易是中国与中亚地区实施能源合作的主要方面，油气管道的建设和运营合作是其中的极其重要路径。尤其是，针对如何推进“一带一路”倡议落实，习近平总书记提出了8项具体要求，基础设施互联互通是其中之一[2]。增强基础设施领域互联互通事关中国与中亚地区能源合作以及加快中国能源产业结构调整的步伐[3]。油气管道建设是基础设施互联互通的重要方面，是落实倡议的重要和必要内容;油气管道的保护与运行是事关倡议中能源合作的关键性和重大事项，也是《能源宪章条约》以及《欧洲能源宪章》、2015年《国际能源宪章》的核心内容之一。2015年5月20日至21日中国签署《国际能源宪章》，标志着中国由受邀观察员国变为能源宪章会议的签约观察员国，这无疑为中国提升在国际能源合作中的话语权、更加深入地参加国际能源合作规则的制定与修改提供了良好的契机。此后，在概而论之的关于我国能源政策法律与《能源宪章條约》兼容性问题的研究中，国内学界的主流观点认为兼容或基本兼容并主张我国应该尽快加入该条约，以增强我国在该条约修改进程中的话语权[4]。但也有个别学者提出不同见解，指出检视我国相关法律制度与该条约的兼容性是决定是否加入该条约的必要程序，并提出了检视工作的六个方面[5]。一方面，鉴于国内已有成果中尚无关于具体能源领域内我国政策法律与《能源宪章条约》兼容性的研究，且对于事关“过境输送”义务的油气管道这一领域的我国国内政策法律是否与该条约兼容的问题，国内外都还没有专门的研究;另一方面，根据该条约有关规定，缔约方应当承担比较宽泛的“过境输送”义务，而我国不仅是油气管道大国，而且有关管道与该条约诸多缔约方直接相关。例如，中石油集团公司国际管道公司建设和运行的6条长输天然气管道和3条长输原油管道，总里程达1.1万km，年油气输送能力超过9000万吨油当量，跨国油气管道管输规模占我国现有陆上进口能力的75%，覆盖着中亚五国（乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦）。一方面，该五国都是《能源宪章条约》的缔约方;另一方面，我国经由这些管道进口的石油和天然气所占比例很大。以2018年为例，我国管道天然气进口量约520亿m3，同比增加20.6%;增量主要来自哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，而且来自两国的管道气在我国管道气进口中占比高达25%。特别是，在建的中亚管道D线投入运营后，将形成中国-中亚天然气跨国管道网络，成为中亚地区乃至亚洲规模最大的输气系统;它不仅使中亚五国与我国更加紧密相联，而且我国从中亚进口天然气输气能力将从每年550亿m3提升到850亿m3。本文选题既旨在开研究具体能源领域内我国政策法律与《能源宪章条约》兼容性研究之先，也拟通过分析该条约关于或者涉及油气管道的规定，讨论我国油气管道政策法律规定的缺漏，进而论证我国油气管道政策法律与该条约兼容与否，提出完善我国油气管道政策法律的建议。
1《能源宪章条约》油气管道规定之分析
《能源宪章条约》是能源法律国际化的重要成果和体现之一。1994年《能源宪章条约》及其体系，源于欧洲国家1991年发起的政治性倡议《欧洲能源宪章》。它的主要目标是通过建立各缔约方普遍遵守的公平竞争规则和争端解决机制，加强能源领域的法治化程度，从而降低能源及相关领域投资和贸易的风险。截至2019年2月18日，《能源宪章条约》签署方/缔约方数量已达60个，它们都是能源宪章会议成员方;与之相关的能源宪章会议观察员方53个。《能源宪章条约》60个签署方中，缔约方有56个;53个能源宪章会议观察员方中，包括13个1991年《欧洲能源宪章》签署方，27个2015年《国际能源宪章》签署方，以及能源宪章会议决定的13个具有观察员方地位的国际组织。《能源宪章条约》签署方/缔约方以及能源宪章会议观察员方的最新情况，读者可随时访问能源宪章官方网站https：//energycharter.org/。条约关于能源贸易、投资促进与保护、过境输送、争端解决等方面的规定，不仅构成缔约方之间的国际法律，而且事实上在缔约方和非缔约方之间、非缔约方之间也常常适用或者参照适用，影响十分广泛。全面检视《能源宪章条约》的条款及其内容，可以发现涉及油气管道的条款主要包括第1条第10款“缔约方区域”、第7条“输送”和第22条“国家和特权企业”。 1.1条约项下的“缔约方区域”
如果缔约方是一个国家，“缔约方区域”（TheAreaofaContractingParty）意指：①其主权之下的领土，包括领陆、内水和领海;②根据和符合国际海洋法的、缔约方行使主权权利和管辖权的海洋、海床及其底土。如果缔约方是一区域经济一体化组织，它意指根据建立该组织协议的规定，该组织所有缔约方的所有区域。根据国际法原理，一国的领土包括其领陆、领海以及它们的底床、底土及其上的领空，即该款所规定的缔约方是国家时的第一种情况。缔约方是国家时的第二种情况则将“缔约方区域”扩展到作为国家的缔约方行使主权权利和管辖权的海洋、海床及其底土。也就是说，并非一国领海，而是该国能够行使主权权利和管辖权利的毗连区、专属经济区、大陆架均属于该条款所规定的缔约方是国家时的第二种情况。显而易见，该条款所规定的作为国家的缔约方区域的范围大于一国的领土范围。例如，根据《联合国海洋法公约》第57条和第76条的规定，大陆架宽度自领海基线起算可达350海里，专属经济区宽度自领海基线起算可达200海里。由此可能带来的后果是，如果两个隔海相望的国家或区域经济一体化组织都是《能源宪章条约》的缔约方，则它们可能因为“缔约方区域”范围超越其各自领土范围而成为“相邻方”，由此可能适用“过境输送”条款，并承担“过境输送”义务。
1.2条约油气管道规定之分析
1.2.1涉油气管道的第7条“过境输送”
作为专门规定能源过境输送的条款，第7条包含两个核心概念，即“输送”（transit）和“能源输送设施”（EnergyTransportFacilities）。语义上，“transit”是指“theprocessofbeingmovedorcarriedfromoneplacetoanother”，即从一处移动或运到另一处的过程[6]。在国际法语境下，“输送”一词显然要从一个较为狭义且更具有政治含义的角度去理解，即某人或某物跨越至少两个国家的边界。例如，1921年《过境自由公约与规范》第1条对“过境输送”和《关税与贸易总协定》第5条对“过境自由”就采用这一语义。据此，油气管道可以被理解为“从石油天然气生产国穿过过境国（transitstate）到达消费国的输送管道”[7]。因此，国际法层面的“输送”一词与国家主权相关（需要穿越过境国的领土）。第10款关于“输送”的定义符合“transit”一词的基本含義。“输送”包括两种情况：①涉及三个缔约方的，经由一缔约方区域的输送，或进出其区域中港口设施的装卸，其目的在于将源于另一方区域的能源原材料和产品运至第三方区域，条件是该另一方或第三方有一方是缔约方;或者，②如果两个国家都是缔约方，也可能涉及过境输送。经由一缔约方区域的能源原材料和产品输送，该能源原材料和产品源于另一缔约方区域且其目的地是该另一缔约方的区域，但是该两个缔约方另有决定并将其决定共同登记于附件N中的除外。该款所规定的另一个核心概念“能源输送设施”主要包括高压输气管线、高压输电网线、原油输送管道、煤浆管道、成品油管道以及其他专门服务于能源原材料和产品的固定设施。
总体而言，第7条第1款至第6款主要涉及与“输送”相关的三个问题：输送服务的获取（access）、输送服务的条件（conditions）以及不妨碍（non-interference）;第7款至第9款主要涉及对输送服务的保障性措施。获取输送服务包括运用现有的运力或增加新的运力输送。在输送服务的条件方面，规定了过境输送的能源原材料和“非歧视待遇”以及在使用过境国能源设备方面与产于过境国或目的地为过境国的能源原材料和产品享受“同等待遇”。在不妨碍条款方面，规定了争端解决程序作出结论之前，缔约方负有不得中断或减少现有输送的能源原材料和产品的义务。学界对这一条款盛赞有加，有学者认为关于不妨碍的规定是整个《能源宪章条约》中最为重要、最与实际相连和最具有操作性的条款[8-9]。
1.2.2涉及油气管道的第22条“国家和特权企业”
《能源宪章条约》第22条主要要求各缔约方确保它们的国有企业（包括“特权企业”）能够以与该条约的规定（尤其是与投资相关的规定）相符的做法开展业务（第1款）。此外，条约不允许各缔约方鼓励它们各自的国有企业以违反条约义务的方式开展业务（第2款）。
第22条适用于国家实体以及其他被赋予特权的实体（第3款）。这意味着，国家实体一旦被赋予政府职权，其行为就必须符合条约规定（第2、3、4款）。如果这些国家实体属于货物和服务条款中所涉及的国家实体，它们的行为就必须符合条约第10条关于国民待遇的规定。因此，政府根本无法通过将条约规定的义务转嫁给国有企业和特权企业的方法来规避条约义务的适用[10]。
WTO法以及《能源宪章条约》领域已故领军人物之一托马斯·瓦尔德（ThomasWaelde）等认为，总体上而言，国际法并不足以解决国际经济法领域因非国家主体行为失当而导致的一系列复杂的问题[11]。为了解决国家主体的行为失当问题，联合国国际法委员会第53届会议2001年11月通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》第3～10条专门规定了国际法中的仲裁规则。然而，《能源宪章条约》第22条创造性地创设了国家义务条款，使缔约方为其所设立的国有企业和特权企业在能源输送中的行为负责。托马斯·瓦尔德等指出，通过使缔约方负有监管其设立的国有企业和特权企业的义务，《能源宪章条约》解决了国际法下以基于仲裁的国家责任承担方式中存在的问题[11]。如果缔约方无法确保其设立的国有企业遵守该条约有关贸易和投资方面的规定，则必须为其设立的国有企业的行为承担直接责任。
1.2.3条约可能带来的挑战
在决定加入《能源宪章条约》前，应该慎重考虑“缔约方区域”条款所带来的可能导致中国承担沉重的“过境输送”义务这一风险。本文不讨论我国利用其他“邻国”或者“相邻方”作为我国油气“过境输送国”的问题。原因在于：目前和长期来看，我国源于中亚五国和俄罗斯进口油气的输送管道、源于中东和非洲进口油气但不经马六甲海峡而经缅甸和巴基斯坦的输送管道，皆由我国投资主导建设和运行，不涉及利用利用其他“邻国”或者“相邻方”作为我国油气“过境输送国”的问题。日常和传统意义上的邻国是指领陆边界相互接壤的国家[12]。中国邻国和地区有14个，包括朝鲜、俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、克什米尔、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南;而诸如日本、韩国、马来西亚、印尼、文莱、菲律宾等“隔海相望的国家”，则不是中国的邻国。但是在法律意义上，这些“隔海相望的国家”是否构成中国的“邻国”或者“相邻方”呢？分析《能源宪章条约》的相关规定，不难发现：中国同这些“隔海相望的国家”，如果存在领海、毗连区、专属经济区或者大陆架中任何一类区域的直接相邻，就构成该条约法律意义上中国的“邻国”或者“相邻方”，而且中国可能面临着承担沉重的“过境输送”义务这一风险。原因在于，《能源宪章条约》下“缔约方区域”的范围除中国的领陆和邻海外，还包括了中国能够行使主权权利和管辖权的毗连区、专属经济区和大陆架，从而使得中国与“隔海相望的国家”相连。然而，国内已有研究文献要么根本没有注意到这一点，要么没有给予重视。 东海方向，中国政府2012年向联合国提交的中国《东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案执行摘要》中的“中国东海的部分海域二百海里以外大陆架外部界限位置图”显示，中国所在的东海大陆架自然延伸至冲绳海沟，在东北方与韩国所在大陆架相连。且有学者从地理学角度进行的研究结果表明，“东海陆架基底是中国大陆基底的自然延伸，向东终止于冲绳海槽”[13]。也就是说，冲绳海沟在东海大陆架东部形成与日本所在大陆架的分界线。此外，钓鱼岛属于中国固有领土，根据《海洋法公约》第121条第1款和第2款的规定，钓鱼岛属于《海洋法公约》意义上的“岛屿”，其所具有的从领海基线起算最高可达200海里的专属经济区与日本的专属经济区重叠。
南海方向，由于南沙群岛中的中业岛、南威岛、安波沙洲等岛屿与南海诸国距离较近，中国基于它们所形成的专属经济区与菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国的交织重叠，已经成为南海争端中焦点之一。如果中国与这些“隔海相望的国家”（或在专属经济区方面与它们相连，或在大陆架方面与它们相连）都加入《能源宪章条约》（日本已是缔约方），就成为该条约意义上的作为“相邻方”的“缔约方”。根据第7条“过境输送”条款，这些相邻方完全有权要求中国履行“过境输送”义务。除非中国能够证明一旦履行这一义务会出现该条规定的威胁中国能源输送系统的安全和效率（第5款）以及规定的输送设备滞后（第9款）这两种情况，作为该条约缔约方，中国不得拒绝这些国家的“过境输送”要求。因此该条约扩大了“相邻方”这一概念，如果中国贸然加入则有可能面临沉重的“过境输送”义务，中国油气企业必将面临沉重的负担。然而，国内已有研究对于这一问题却没有考虑。
2中国油气管道政策法律之缺漏
中国油气管道政策法律的缺漏，可以从已有政策法律是否有过境输送规定、海底油气管道立法是否滞后、管网分类和区别规定、政策和法律所占比例以及非歧视待遇等5个方面进行分析。
2.1已有油气管道政策法律缺少过境输送规定
在跨国能源尤其是跨国石油天然气贸易中，虽然中国目前的角色通常是能源消费国，但是仍然存在成为过境国的很大可能性。随着“一带一路”倡议的进一步实施，中亚地区能源输出国以及俄罗斯可能与韩国、日本、菲律宾、马来西亚、泰国、越南等国家的能源市场相连。特别是，鉴于中亚五国以及蒙古、日本都已经是《能源宪章条约》的缔约方，而在能源市场全球化趋势下，东亚、东南亚的其他国家可能会陆续加入该条约，因此中国有可能成为能源原材料和产品的过境国。但问题是，中国油气管道政策法律中缺乏关于能源过境运输的相关规定，将会对中国加入《能源宪章条约》以及深化“一带一路”能源合作带来众多不利影响。由此产生的问题主要包括以下三个方面。
第一，由于缺乏关于能源过境运输的相关规定，无论对于中国加入《能源宪章条约》，还是对于同其缔约方进行有效合作，都将存在较大障碍。如果中国缺乏符合该条约的相关规定，则可能被视为对该条约有所保留，势必违反其第46条关于“不得对本条约作任何保留”的规定，因而存在无法通过能源宪章会议批准的很大风险。
第二，由于缺乏国内外第三方市场主体可以自由接入中国石油天然气管网的规定，即使在贸然加入《能源宪章条约》后，中国也会面临巨大的法律障碍。这是因为，在这种情况下，不仅中国国内的第三方市场主体不能按照自己的意愿接入石油天然气管网，而且国外的市场主体也无法实现与中国石油天然气管网的对接。中国一旦加入该条约，这一法律缺陷将使中国与其他国家石油天然气管网对接存在法律上的障碍，履行缔约方的“过境输送”义务更是无从谈起。
第三，缺乏关于能源过境运输的相关规定不利于中国与周边国家深化能源合作。随着越来越多的国家参与“一带一路”倡议，能源合作得到了不断深化和发展，为中国突破石油天然气海上运输的“马六甲困局”提供了有效的解决方案。然而，在倡议参与国家越来越多的情形下，特别是这些国家存在较大的加入《能源宪章条约》的可能性的情况下，如果缺乏对于不同来源、目的地或所有权的过境石油天然气之间一视同仁的规定，如果缺乏对于过境石油天然气与原产于中国或目的地是中国的石油天然气享受同等待遇的规定，如何确保中国国内管道处于国企高度垄断条件下，他国过境石油天然气得到公平对待？这势必会使他国降低与中国的能源合作意愿，严重威胁“一带一路”倡议的落实。
2.2海底油气管道立法严重滞后
自20世纪1970年代首次铺设海底输油管道至今，中国海底油气管道建设已有40余年的历史，共有6000km余海底管道在役[14]。從一次只能铺设500m长输油管到修建778km长的“南海清洁能源桥”[15]，直接向港珠澳地区供应产自南海油气区天然气，海底油气管道已经成为中国油气供应体系不可分割的组成部分。随着中国对东海、南海地区油气资源的开发，尤其是在南海地区首次圆满成功实现天然气水合物试开采[16]，且有望在20年内实现天然气水合物产业化[17]，海底油气管道在确保中国能源安全中的重要性日益突出。从加入《能源宪章条约》的角度而言，如果中国周边的“海上相邻方”根据该条约提出过境输送要求，中国负有“促进能源输送设施的互联”这一合作义务，可能会涉及中国海底管道与“海上相邻方”互联，使用中国海底油气管道为它们提供油气过境输送服务。保护和发展海底油气管道，以能源为纽带加强与周边国家的联系和交往，并以此为基础打造能源命运共同体，既是中国成为《能源宪章条约》缔约方之后的一项重要工作，也是事关“21世纪海上丝绸之路”战略构想得以顺利实现的关键点之一。然而，海底油气管道领域立法严重滞后，不能形成有效的法治保障，这已经成为制度性障碍。具体而言：
首先，中国缺乏针对海底油气管道的高位阶专门性立法。《石油天然气管道保护法》主要针对的是陆上油气管道的建设和保护工作，只是在第60条授权国务院在必要的时候制定关于海底油气管道保护的特别规定。《石油天然气管道保护法》第60条规定：“国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。”虽然这一规定体现了立法者对海底的复杂工作环境的谨慎考虑，试图通过授权国务院制定体现海底油气管道特殊性的行政法规或规范性文件确保其安全运行，但是时至近10年后的今天，国务院并没有制定海上石油天然气管道保护的专门行政法规或者行政法规性文件。无论是对于中国加入《能源宪章条约》，还是对于加强同条约缔约方的国际合作，海底油气管道领域都缺乏必要的高位阶专门性立法的现状表明，中国无法为通过海底油气管道实施过境运输提供有效的法律支撑。 其次，中国现有涉及海底油气管道的立法滞后且缺乏科学合理的体系。2010年6月22日全国人大常委会针对《石油天然气管道保护法（草案）》的审议结果报告已经明确指出：“本法主要针对陆上油气管道规定相应的安全保护措施是必要的;同时，草案关于管道保护一些基本制度的规定，对海上油气管道也是适用的”[18]。中国目前涉及海底油气管道的法律主要包括行政法规1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1989年《铺设海底电缆管道管理规定》，部门规章1990年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、1992年《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》。从内容上来看，一方面，这些行政法规和部门规章由于制定于《石油天然气管道保护法》通过的至少8年之前，它们与该法并不协调。另一方面，它们主要解决的是海底油气管道的铺设和输油过程中的环境保护问题。而且，中国关于海底油气管道的政策法律尚不足以形成科学有效的体系。例如，中国现阶段在役的超过6000km海底油气管道中，90%以上的管道从建设投产至今未经过检测，管道得不到有效维护将对中国能源安全形成巨大威胁。[14]形成这一问题的重要原因之一在于中国不仅在法律层面，同时也在法规和政策层面缺乏关于管道检验的强制性行业标准和具体要求。此外，同样的问题也存在于海底油气管道的废弃领域。
最后，中国现有涉及海底油气管道的政策法律同样缺乏关于过境输送和第三方接入的规定，因此并不能与《能源宪章条约》关于和涉及过境输送的规定接轨。
可见，中国现行海底油气管道立法严重滞后，特别是基本上仅涉及铺设、安装和环境保护及相应管理方面，缺乏过境输送和第三方接入的规定。
2.3政策及政策性规定占比过高
中国现行油气管道政策法律整体上庞杂，缺乏体系化、协调化。与油气管道相关的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章、国务院规范性文件、部门政策（规范性文件、工作文件）、地方政府政策（规范性文件、工作文件、行政许可批复）共363部;其中，法律文件只有12部，而政策文件多达351。部这是作者2019年3月13日分别以“石油天然气管道”、“油气管道”、“石油管道”、“天然气基础设施”、“天然气管道”为篇名在北大法宝网站进行检索后的统计结果。此外，还有众多散见于其他政策法律中可以适用于油气管道的规定。尽管它们为中国油气管道得以安全运行和快速发展提供了有力支持，然而一个显而易见的问题是，规范性的法律文件（包括全国人大及其常委会制定的法律，行政法规、地方性法规，部门规章和地方政府规章）占比过低，导致中国现行油气管道政策法律“泛政策主义”。所谓泛政策主义，是指轻视乃至无视政策作用的局限性或者缺陷，过分乃至无限夸大政策的作用，弱化由规则能成的法律的作用，从而损害法治。特征过于突出，在很大程度上削弱了油气管道领域的法治。
2.4可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱
经过对中国关于油气管道的相关政策法律进行系统梳理，我们发现，中国关于油气管网及区别规定比较混乱。
首先，中国对石油天然气管网的分类并不统一。由国家质量监督检验检疫总局颁布的特种设备安全技术规范《压力容器压力管道设计许可规则》（TSGR1001-2008）附件B“压力管道类别、级别”中将压力管道分为长输管道（GA类）、公用管道（GB类）、工业管道（GC类）、动力管道（GD类）四个类别;其中长输管道专门用于输送石油天然气。在长输（油气）管道领域，根据管道的工作压力和输送距离的不同，进而将油气管道分为GA1级和GA2级。在中国石油天然氣集团有限公司的官方网站上对“油气管网运行”介绍时，采用的分类方法却是将石油天然气管网分为“原油管道”、“成品油管道”和“天然气管道”[19]。
其次，中国对石油天然气管网的定义并不统一。从表1中的油气管道相关政策法律可知，中国不同的政策法律对油气管网的范围和认识拥有不同的理解、存在较大分歧，尤其是对于是否适用于海底油气管道，液化、储存、压缩、接收设施存在较大的混乱。这一状况不仅会造成中国油气管道政策法律体系在适用过程的混乱，更为严重的是，这种内部的不统一势必会造成中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间的不兼容。
2.5无法确保对所有市场主体一视同仁，特别是对国家企业和特权企业的垄断监管很不到位
由于《天然气基础设施建设与运营管理办法》和《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》对落实“非歧视待遇”规定了不合理前提条件，中国油气管道政策法律根本无法真正保证所有市场主体的“非歧视性待遇”。《管理办法》第17条虽然规定了天然气管网企业负有不得“拒运”的义务，然而这一义务的履行附加了“剩余运力”和“符合条件用户”等不合理的前提条件。《监管办法（试行）》也规定了在“剩余运力”范围内向第三方市场主体平等开放市场。这些规定看似合理的背后隐藏着中国石油天然气运输管网高度垄断难以保证第三方市场主体获得平等待遇的问题。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本参与管道运输建设;2014年国家发改委批复了80多个鼓励民间资本参与的项目，其中包括西三线、陕京四线等输气和储气设施[20]。然而，不容忽视的事实是，中国石油天然气集团（简称“中石油集团”、“中国石油”或者“中石油”）承担中国70%的原油和99%的天然气运输[21]。中共中央、国务院2017年5月《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求：“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”。据此，中国的石油天然气运输管道应逐步从中石油集团等国有大型油气企业独立，真正实现“网”“售”分开。目前，以中石油集团为首的国有大型油气企业开始拆分管道与销售业务，意味着国有大型油气企业的管理体制改革已经拉开序幕[22]。然而，其石油天然气运输管网并未实现与母公司之间的真正独立。这就意味着，国有大型油气企业下属的管网的“剩余运力”始终是以满足其所属企业的运输需要为基础而得出的。“符合条件用户”这一规定对于用户必须符合哪些条件并未言明，不仅意味着企业对于用户的选择拥有较大自主权，也意味着这一规定与企业不得“拒运”和向第三方市场主体公平开放市场的规定相违背。总而言之，国有大型油气企业在石油天然气运输服务的获取方面，始终处于不合理的优先地位。由此带来的后果是，民营企业、外商投资企业等第三方市场主体从国外购入石油天然气运回国内销售或从国内过境向其他国家销售时，很可能因为国有大型油气企业的优先地位而无法获得公平的运输服务。这不仅意味着国有企业的这种优先地位显然与《能源宪章条约》第7条的“非歧视待遇”这一基本要求不兼容，而且也与第22条第2款关于缔约方不得鼓励或者要求国有企业违反缔约方的义务开展活动的规定不兼容。 3论证与建议
市场经济是推动经济全球化并以此带动政治、法律、科技、文化全球化的重要推手。当代世界经济发展已经在全球化的推动下渗入能源科学、能源经济和能源法律领域，并深刻地影响着它们的发展。页岩革命引发的全球能源变革，正在对全球能源技术的发展以及能源供需关系产生颠覆性影响;国际能源合作是落实“一带一路”倡议、构建“人类命运共同体”的重要载体，有助于实现沿线能源生产国、能源过境国、能源消费国的合作共赢，使中国成为能源市场全球化的引领者。能源市场的全球化客观上要求能源法律的全球化。能源法律全球化，一方面表现为与能源相关的国际条约不断增多;另一方面表现为各国国内能源法律与国际能源法律之间的协调工作不断深入，避免或者减少国内法与国际法之间在适用上的冲突。《能源宪章条约》是一项对缔约方具有法律拘束力的国际能源条约，其项下义务的履行需要各缔约方法域内相关法律与之相兼容和有效配合。中国无论是准备参加《能源宪章条约》，还是参加该条约体系下的国际能源合作，都需要在论证两者之间是否兼容的基础上，一方面修改或者完善中国油气管道政策法律，另一方面参与促进该条约现代化的进程，从而促进两者之间的兼容性。在中国是跨国和非跨国油气管道大国以及油气管道对于中国能源安全具有重大意义的客观形势下，这是高质量发展对需要以高质量立法保障和促进高质量持续健康发展的要求，是加快推进中国法律域外适用的法律体系建设以及不断加强和提升中国的国际话语权的需要。2019年2月中央全面依法治国委员会第二次会议指出“发展要高质量，立法也要高质量”;强调“要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展”;要求“加快推进我国法域外适用的法律体系建设”。[23]下面首先讨论两者之间的兼容性，而后提出完善中国油气管道政策法律的建议。
3.1中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》的兼容性
“兼容（的）”（compatible），以一个事物为中心而言，一般是指它能够同时容纳多个事物或者不同的事物[24];就两个或者两个以上事物而言，通常是，①它们能够在某种和谐的或者协调的状态中共存或者运行，②一项设备（例如计算机）或者一种系统、体系或制度，使其能够同另外的设备或者系统、体系或制度一起使用或者运行而无需修改。对于“compatible”一词，Merriam-Websteronlinedictionary给出了形容词的和名词的两种词性的解释。形容词的释义包括：“①能够在和谐状态中共存的;②能够自由地交叉营养或者向好地联合的;③由于化学反应，能够形成一种既不分离、也不改变的均匀混合物的;④能够用于输血或者移植而且没有反应（例如凝集或者组织排斥反应）的;⑤旨在用于同其他设备或者系统一起工作但无需修改而设计的。”名词的释义是：“设计的一项设备（例如计算机）或者一种系统，使其能够同另外的设备或者系统一起使用而无需修改。”https：//www.merriam-webster.com/dictionary/compatible（11-03-2019）。两个或者两个以上不同（领域的）法律体系之间的兼容，应该是指它们能够在和谐的或者协调一致的状态中共存或者运行，彼此的核心规则或者制度之间不存在冲突，都能够得到有效实施。前已分析，中国庞杂的油气管道政策法律存在包括已有油气管道政策法律缺少过境输送规定，海底油气管道立法严重滞后，可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱，政策及政策性规定占比过高以及无法确保对所有市场主体一视同仁等问题。然而，《能源宪章条约》建立的是基于规则的国际能源秩序，强调公开透明，并在过境输送方面要求缔约方之间实行基于市场规律的油气管网接入以及油气管网服务获取制度。无疑，可以肯定的得出这一结论：中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》远不兼容。因此，为了落实“四个革命一个合作”能源战略思想中的国际合作，中国必须对自己的油气管道政策法律予以修改和完善。
3.2油气管道政策法律中增加过境输送规定
过境输送规定是《能源宪章条约》不可分割的重要内容，但是中国油气管道政策法律却缺少过境输送的规定。因此，中国必须在油气管道政策法律中增加关于过境输送的规定。
我们建议在《石油天然气管道保护法》中增加关于过境石油天然气一视同仁的规定。借鉴《能源宪章条约》第7条第1款、第3款、第6款的规定，对经过中国至他国的石油天然气，不论其来源、目的地国以及所有权，对其收取的过境费用或运输费用一律按照统一的费率结算，除不可抗力、双方在合同中约定、根据《能源宪章条约》争端解决程序规定之外，不得对过境石油天然气施加不合理的延误、限制或增加费用。在使用中国境内石油天然气运输设施方面，经过中国至他国的石油天然气与产于中国或目的地是中国的石油天然气享受同等待遇。
3.3对海底油气管道进行立法
海底油气管道和陆上油气管道面临的环境差异较大，而现有《石油天然气管道保护法》基本上仅针对陆上油气管道保护，这就决定了中国有必要对海底油气管道进行单独立法。科学有效的政策法律体系的设计必然要以海底油气管道的生命周期和不同海域的情况为基础。海底油气管道生命周期主要包括设计阶段、安装阶段、运营阶段以及回收阶段[25]。海底油气管道立法应该以海底油气管道的生命周期为基础，根据这一周期中的不同环节和特点进行立法。要充分考虑中国海底油气管道分布于各个海域，不同海域的地理条件、海洋情况均不相同;各个海域的油气管道以及海底油气管道和陆上油气管道在设计、安装、运营和回收阶段的要求也必然会有所不同。
我们建议，①针对缺乏关于海底油气管道的高位阶专门性立法以及现有涉及海底油气管道的立法滞后且缺乏科学合理的体系的问题，效仿在《环境保护法》的基础上制定《海洋環境保护法》的做法，从海洋油气管道生命全周期出发，对现有关于海底油气管道建设与保护的政策法律进行评估，总结其实施的有益经验和教训，由全国人大常委会制定《海洋石油天然气管道管理法》，或者由国务院制定《海洋石油天然气管道管理条例》，进而形成以之为核心的，包括海底油气管道服务接入以及设施维护各项国家标准在内的，科学合理的海底油气管道管理政策法律体系。②针对中国现有涉及海底油气管道的政策法律缺乏关于过境输送和第三方接入的规定，在制定海底油气管道的专门性立法时，确保就过境输送和第三方接入问题作出规定，从而使中国海底油气管道管理政策法律能够与《能源宪章条约》在过境输送方面予以接轨。 3.4降低政策及政策性规定占比以强化法治
市场经济是法治经济。“尊重基于规则的国际秩序”既是国际社会的共识，也是国际法治的基本要求。2014年《二十国集团能源合作原则》提出的国际能源愿景是以市场经济为基础的，能源宪章条约体系的目标是旨在建立一种基于法律规则的国际能源秩序。中国有学者也认为，国际能源合作法律关系的核心，是各国或者地区政府涉外能源合作关系管理以及实施国际能源法律规则的行为[26]。中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了全面推进依法治国的五个体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，要求“向着法治中国不断前进”[27]。“法治中国”应该具有世界意义，需要“中国党和政府向世界各国展现一个孜孜以求国际法治价值理想与秩序的中国，一个遵循国际法治、维护国际公平正义的中国，一个坚定不移走和平发展道路的中国，以此向世界人民展现中国在当代国际法治体系中的良好的国家形象”[28]。因此，从规则之治的视角来看，在油气管道领域实现法治，必须确保法律具有最高权威、必须确保法律值得信赖、必须确保油气管道政策法律体系高低有序。
在油气管道领域实现的法治，离不开政策与法律有效整合和协调一致。虽然政策与法律之间具有一定的相对性，它们有时表现出强烈的渗透性，但还是应该有所区别。法律过多会导致政策法律体系具有滞后性、缺乏灵活性，政策過多会削弱政策法律体系的保障性和稳定性;在中国油气管道政策法律体系中应合理把握两者之间的位置。针对中国油气管道政策法律体系中法律占比过低，政策占比过大这一问题，我们建议通过将政策予以规则化的方式，适当减少政策和政策性规定或者文件的数量，从而强化法治。特别以修订《石油天然气管道保护法》及其实施条例、制定《海洋石油天然气管道管理法》或者《海洋石油天然气管道管理条例》为契机，将中国油气管道领域内一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的政策通过规则化而上升为法律。
3.5对可用于过境输送的管网进行协调分类
科学、适当、合理的油气管道分类是对油气管道进行有效和高效管理的重要前提。然而，中国油气管道政策法律对可用于过境输送的管网分类及区别规定比较混乱。这已经成为导致中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》不具有兼容性的重要因素。因此，中国要使油气管道政策法律与该条约相兼容，就必须考虑该条约“能源设施”定义中关于油气管道的规定和分类，对中国可用于过境输送的管网进行协调分类。
首先，需要在《石油天然气管道保护法》增加以及在将来制定的《海洋石油天然气管道管理法》或者《海洋石油天然气管道管理条例》中包含准许他国企业接入中国油气管网或者获取服务从而实施过境输送的规定，并统一对油气管网的界定。在法律层面，结合国家能源局2019年1月18日《关于能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》中关于“积极推进能源立法，健全能源法律制度体系”的立法工作要求，以修改《石油天然气管道保护法》为契机，积极推动《海洋石油天然气管道保护法》早日纳入立法审查范围，在这两部法律中增加准许他国市场主体的油气管道接入中国石油天然气管网以及允许他国油气过境输送的规定。具体而言，就是从法律层面加快制度建设，以建设公平竞争的油气管网为目标，允许符合规定条件的国内外油气开采企业、油气管道企业、液化天然气接收企业与中石油、中石化和中海油等国有油气企业以签订运输或储油储气合同的方式，加快推动第三方主体准入。将《能源宪章条约》第7条中关于油气过境输送的内容，包括能源原材料和产品的过境自由、缔约方实体之间的合作、非歧视、不妨碍、帮助相邻缔约方更新能源输送设备等内容，纳入中国《石油天然气管道保护法》和《海洋石油天然气管道保护法》。根据《能源宪章条约》第7条的能源输送争端及其解决程序的规定，制定中国与其他缔约方关于能源运输争端解决的程序和规则，授权国务院针对上述内容制定具体规定。为中国加入《能源宪章条约》后能够履行“过境输送”义务扫除法律障碍，通过与相邻方油气管网实现互联互通，不断深入实施“一带一路”倡议，在法规层面，需要由国务院分别制定针对陆上油气管道和海底油气管道与他国市场主体油气管道互联互通、能源原材料和产品的过境自由、缔约方实体之间的合作、非歧视、不妨碍、帮助相邻缔约方更新能源输送设备的行政法规，对油气管网接入的申请、审批、公示、所需材料、标准、形式，监管工作所涉部门之间的职责划分和协作沟通等内容作出详细规定，形成监管合力。
其次，需要在政策法律层面统一“石油天然气管网”和“天然气管网”的含义。目前中国油气管道政策法律中对于“石油天然气管网”以及“天然气管网”的分类和含义缺乏统一的认识。中国加入《能源宪章条约》后必然会面临政策法律中关于“石油天然气管网”或“天然气管网”的含义不一致而到底适用哪些法律或者政策文件相关规定的问题。因此，从促进中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》相兼容的角度出发，势必要在中国国内政策法律中统一对相关概念的认识。从有利于落实“一带一路”倡议，陆上“丝绸之路”和海上“丝绸之路”建设并重的角度考虑，中国油气管道政策法律中关于“石油天然气管网”以及“天然气管网”的含义除了陆上以及海底油气管道本身之外，还应该包括油气管道的水工保护、加压等附属设施以及天然气的液化、储存、压缩、接收等配套设施，从便于管理的角度排除军用、涉密的油气管道以及工厂、油田内的工业管道以及城镇燃气管道。修改《压力容器压力管道设计许可规则》（TSGR1001-2008）附件B“压力管道类别、级别”中的压力管道GA类，将现有的单纯以压力和输送距离为分类依据，修改为综合考虑管道压力、输送距离并将GA类管道细分为“原油”、“成品油”和“天然气”三种管道，从油气管道标准上与《能源宪章条约》接轨。
3.6修改或明确有关规定以确保对不同国家的过境石油天然气“一视同仁” “非歧视待遇”是《能源宪章条约》第7条的核心内容之一。在过境自由方面，它从要求对不同来源、目的地和所有权的能源原材料和产品“一视同仁”（withoutdistinction），到过境能源原材料和产品在使用能源运输设备方面与原产于过境国或目的地是过境国的能源原材料和产品“享受同等待遇”，皆要求过境国不得对过境运输的石油天然气实施歧视待遇。因此，修改或者明确中国现行油气管网政策法律的有关规定，确保不同国家的过境石油天然气“一视同仁”，是让中国油气管网政策法律与该条约兼容不可或缺的一个方面。除在《石油天然气管道保护法》中增加关于过境石油天然气一视同仁的规定。以外，还需采取二项措施。
第一，删除“剩余运力”条款并明确规定“符合条件用户”以实现油气管网运输“一视同仁”。由于现阶段油气管网企业与其母公司及其他关联企业存在事实或者法律上的密切利益关系，在运营商始终以满足其母公司及其他关联企业的油气运输为首要任务的情况下，这实际上同《能源宪章条约》第7条的“一视同仁”要求相违背。因此，我们建议：①将《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》第5条的“剩余运力”内容删除，并将该条修改为“油气管网设施运营企业应当向第三方市场主体平等开放油气管网设施，公开开放服务的条件、程序和剩余能力等信息，公平、公正地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务”。②在《天然气基础设施建设与运营管理办法》第17条增加解释条款，明确规定“符合条件用户”的含义以及符合條件的内容。
第二，以“网”“售”分开为抓手，推动对不同国家的过境石油天然气实现“一视同仁”。对过境石油天然气与原产中国或最终目的地是中国的石油天然气实施“非歧视待遇”，既是《能源宪章条约》的要求，也是中国作为WTO成员国所负有的义务，更是市场经济的客观要求。《关税与贸易总协定》第5条与《能源宪章条约》第7条之间存在着重叠关系，两者都是关于运输的条款。《能源宪章条约》第7条第1款是对运输自由原则以及禁止不合理的延误、限制或者收费原则的原则性规定。《关税与贸易总协定》第5条则是这两项原则的具体化。《能源宪章条约》第7条的其他条款（如第3、6、7款）增添了一些《关税与贸易总协定》第5条中所没有的内容。目前中国在“非歧视性待遇”方面存在的主要问题是，尽管政策法律的规定符合“非歧视待遇”的内涵，但由于中国国有大型石油天然气企业目前无法做到“网”“售”分离，导致管网运输服务无法在其关联公司或者公司与其他第三方市场主体之间实现“无歧视”。根据中共中央、国务院2017年5月《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》关于“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的精神，我们建议将国有大型油气企业的油气管道公司从各自母公司独立，成立国家油气管道运输公司。正如有学者所指出的，如果不能真正实现“网”“售”分开，《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》的监管效果就会大打折扣[29]。美国对天然气行业的监管经验也表明，管道公司必须与生产商相分离，才能独立提供开放和非歧视的运输服务，从而使天然气管道真正成为公用运输设施[30]。建议在《石油天然气管道保护法》增加包括石油天然气行业实施管输业务与销售业务分开、管道企业独立运营的规定，并将此规定在行政法规、地方性法规、相关部委部门规章和地方政府规章中予以贯彻和落实。
4结语
解读《能源宪章条约》涉及过境输送的相关条款，分析中国油气管道政策法律的现状和存在问题，可以发现中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间远不具有兼容性。中国油气管道政策法律与该条约之间是否兼容，是决定中国是否加入，或者在不加入的情况下否能与其缔约方进行有效合作的必要前提。为了落实“四个革命一个合作”能源战略思想，实现中国同意的2014年《二十国集团能源合作原则》所提出的国际能源愿景，中国需要在油气管道政策法律中增加过境输送规定，对海底油气管道进行立法，降低政策及政策性规定占比以强化法治，对可用于过境输送的管网进行协调分类，以及修改或明确有关规定，从而确保对来自不同国家的油气过境请求一视同仁。只有这样，才能够实现中国油气管道政策法律与《能源宪章条约》之间的兼容，或为中国加入该条约，或为中国与其缔约方之间进行有效国际合作，提供前提条件。
（编辑：于杰）
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