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摘要：现如今生态环境破坏、环境污染已经成为世界各国不可避免的一个问题，因此近年来，我国采取了各种民事、行政以及刑事手段来解决环境问题，以此达到防止生态环境继续恶化的目的，其中采用行政手段是最普遍的一种方式，环境行政处罚制度是整个行政处罚制度举足轻重的一环，在环境保护、环境综合治理以及环境行政监管方面起到最核心的作用。因此，针对目前我国基层环境执法过程中存在的问题探讨，加强对基层环境管理问题分析，将对我国环境保护及监管等具有里程碑式的意义。
关键词：生态环境;行政处罚;实证研究
一、我国的环境行政处罚制度
（一）我国基层环境行政处罚的概念
关于环境行政处罚的概念，我国立法上并没有对其明确。根据各位教授针对环境行政处罚所指出的要件，笔者从中抽象出了基层环境执法的概念，基层环境行政处罚是指地方环境保护行政机关、法定授权组织以及环保行政主管部门委托的机构，依照法定的权限职责和正当的程序，针对违反环境保护相关行政法律规范，但还未构成刑事犯罪，或者虽构成犯罪但仍需追究行政责任的自然人、法人或其他组织，实施行政法律制裁。
（二）环境行政处罚的特征
1.具有法定的处罚实施主体。在我国，环境行政处罚的实施主体必须要有现行法律、法规与地方性法规的法理支撑，其才拥有环境行政处罚权，同时，若有些机构经过合法授权或委托，则在一定的授权或委托范围内，那么这部分机构同样拥有环境行政处罚权。
2.处罚客体具有违法性。处罚客体首先必须是个人、组织或法人，其次是处罚客体必须实施违法行为，且该行为仅仅包括行政违法，而不包括其他罪责更为严重的行为。
3因果关系具有难认定性。环境污染所产生的危害常常要经历较长时间，多种因素的积累，往往要在环境中持续作用一段时间，才出现损害结果，具有缓释性和较长的时间差，从而致使很难确定环境违法行为与侵害后果的因果关系。
二、基层环境行政处罚案件办理情况实证研究
（一）环境行政处罚案件情况考察
通过对中国环保部官网网站以生态环境质量为关键词进行搜索，其中2017年《中国生态环境状况公报》统计到2017年全国实施行政处罚案件 23.3万件，罚款金额115.8亿元，比新环境保护法实施前的2014年增长265%。2018年《中国生态环境状况公报》中统计到2018全年全国总共处理18.6万件实施行政处罚案件，涉及罚款金额高达152.8亿元，与2017年相比上升了32%。各级人民法院参与受理了1800多件由社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼案件，且全国持续组织开展全国环境执法大练兵活动。根据江苏省《生态环境公报》显示：2018年江苏省全省环保部门下达行政处罚决定书1.91万件，罚款金额21.29亿元，同比上升36%和136%。根据广东省《生态环境公报》显示：2018年广东省全省共处罚环境违法案件近2.2万件，罚没金额17.23亿元，按日连续处罚88起，查封扣押2138件，限产停产392件，行政处罚案件数量全国第一。通过对全国各省的生态环保部中所公示的数据进行统计。从全国以及个别处罚力度较大的省份统计数据来看，我国的环境执法工作成效显著，但依然存在一些问题。
（二）基层环境行政处罚存在的问题
1.处罚手段单一，以罚款为主。虽然我国环保部门在执法力度上不断的在加强，但从近几年的环境违法案件来看，数量仍然在不断增加。笔者认为其中原因之一便是环境违法处罚的手段相对单一，处罚力度还不够。这对公众的威慑力很局限，导致现在公众普遍认为环保局属于“软部门”。现在甚至有些企业宁愿选择缴纳罚款，也不选择成本更高的购置环保设施，而且同时还不纠正违法行为。
2.自由裁量权过大。例如相同的违法行为但处罚的金额却大相径庭，少则几百，多则几万甚至十几万乃至更多，虽然环境行政管理部门在实际的执法过程中，需要从执法的具体情况出发，综合考虑各项因素，最大限度地合理运用自身拥有的自由裁量权进行处罚。但遗憾的是，现阶段我国环境执法机关的执法能力尚且不够强大，相对较弱、有些执法人员的素质相对较差，导致自由裁量权失范的執法状况时有发生。
3.处罚后对改正情况重视程度差。根据法律规定，行政机关在实施行政处罚时，应当责令实施违法行为的当事人进行改正或限期改正。根据基层环保部门执法的现状来看，往往是重罚款轻改正，这些部门更多的是关心罚款是否及时缴纳，而对当事人责令改正或限期改正的违法行为是否进行了整改，是否落到了实处，无心顾及，没有及时对其跟进以及督查。
4.信息公开不及时、不到位。其主要的表现就是对环境行政处罚信息在环保部官网上未做到及时、到位、全面地公开。比如行政处罚信息只是象征性地公布了一部分或者行政处罚决定通过公众渠道的公开常常因为各种事情而拖延，导致最终公开出来的信息不够及时，从而使行政处罚信息公开没有真正落到实处。
三、解决基层环境行政处罚问题的建议
（一）健全行政处罚措施。首先需要明确的是环境行政处罚制度中，处罚并不是最终目的，其只是对环境违法者进行制裁和教育的一种手段，以此引导相对人自觉守法才是最终目的。然而目前基层环保部门采取的环境行政处罚手段仅局限于罚款，这并没有起到处罚应有的威慑力效果。因此亟需完善行政处罚的措施，采用多种行政处罚手段相结合的方式制裁环境违法行为，加强环境行政处罚的威慑力。
（二）对自由裁量权的基准进行规范。即制定相应的自由裁量权基本标准，比如罚款金额的区间可以进行区分。也就是说按照过罚相当的原则，细化对处罚的基本标准，将原有法律规定的一个裁量等级分成多个裁量等级，细分后对每个等级的量刑标准做一定范围或程度的规定，并依照违法者行为的具体情节、主观恶性、社会危害程度等，制定固定的处罚种类和量刑幅度。
（三）完善环境行政执法后督察制度。现在基层环保部门仅下达环境行政处罚书无法对环境违法行为彻底根除，究其原因，笔者认为最重要的原因是在行政处罚后，执法部门未及时跟进以及制定有效的后续监督措施，由此一来行政处罚决定书等同于一纸空文。为了加强环境行政处罚的威慑力，最有效的方式就是强化上级环保部门对下级环保部门所做出的环境行政处罚、行政命令等的执行情况的督察力度，加强县级以上政府对本环保部门做出的环境行政处罚、行政命令等的执行情况的督察。
（四）信息全面及时公开。各层环保部门应该努力提高本部门的信息公开工作，对执法人员进行信息公开工作的培训，以此增强对信息公开的重视程度，尽早建立起完善的行政处罚信息公开机制，建立健全政府环保部门门户网站建设制度，设立行政处罚的独立栏，便于公众查找，同时加大信息公开力度，特别是处罚方面，将违法企业的违法事由、惩罚手段、责令整改时间等细节全部公开，及时地全面地公开行政处罚决定。
参考文献：
[1]程雨燕.环境行政处罚制度研究[M].广东人民出版社，2013.
[2]廖丹.论环境行政处罚制度研究[D].重庆大学，2012.
[3]李园园.环境行政处罚中规范应用自由裁量权的要件[J].环境检测管理与技术，2008.
关键词：生态环境;行政处罚;实证研究
一、我国的环境行政处罚制度
（一）我国基层环境行政处罚的概念
关于环境行政处罚的概念，我国立法上并没有对其明确。根据各位教授针对环境行政处罚所指出的要件，笔者从中抽象出了基层环境执法的概念，基层环境行政处罚是指地方环境保护行政机关、法定授权组织以及环保行政主管部门委托的机构，依照法定的权限职责和正当的程序，针对违反环境保护相关行政法律规范，但还未构成刑事犯罪，或者虽构成犯罪但仍需追究行政责任的自然人、法人或其他组织，实施行政法律制裁。
（二）环境行政处罚的特征
1.具有法定的处罚实施主体。在我国，环境行政处罚的实施主体必须要有现行法律、法规与地方性法规的法理支撑，其才拥有环境行政处罚权，同时，若有些机构经过合法授权或委托，则在一定的授权或委托范围内，那么这部分机构同样拥有环境行政处罚权。
2.处罚客体具有违法性。处罚客体首先必须是个人、组织或法人，其次是处罚客体必须实施违法行为，且该行为仅仅包括行政违法，而不包括其他罪责更为严重的行为。
3因果关系具有难认定性。环境污染所产生的危害常常要经历较长时间，多种因素的积累，往往要在环境中持续作用一段时间，才出现损害结果，具有缓释性和较长的时间差，从而致使很难确定环境违法行为与侵害后果的因果关系。
二、基层环境行政处罚案件办理情况实证研究
（一）环境行政处罚案件情况考察
通过对中国环保部官网网站以生态环境质量为关键词进行搜索，其中2017年《中国生态环境状况公报》统计到2017年全国实施行政处罚案件 23.3万件，罚款金额115.8亿元，比新环境保护法实施前的2014年增长265%。2018年《中国生态环境状况公报》中统计到2018全年全国总共处理18.6万件实施行政处罚案件，涉及罚款金额高达152.8亿元，与2017年相比上升了32%。各级人民法院参与受理了1800多件由社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼案件，且全国持续组织开展全国环境执法大练兵活动。根据江苏省《生态环境公报》显示：2018年江苏省全省环保部门下达行政处罚决定书1.91万件，罚款金额21.29亿元，同比上升36%和136%。根据广东省《生态环境公报》显示：2018年广东省全省共处罚环境违法案件近2.2万件，罚没金额17.23亿元，按日连续处罚88起，查封扣押2138件，限产停产392件，行政处罚案件数量全国第一。通过对全国各省的生态环保部中所公示的数据进行统计。从全国以及个别处罚力度较大的省份统计数据来看，我国的环境执法工作成效显著，但依然存在一些问题。
（二）基层环境行政处罚存在的问题
1.处罚手段单一，以罚款为主。虽然我国环保部门在执法力度上不断的在加强，但从近几年的环境违法案件来看，数量仍然在不断增加。笔者认为其中原因之一便是环境违法处罚的手段相对单一，处罚力度还不够。这对公众的威慑力很局限，导致现在公众普遍认为环保局属于“软部门”。现在甚至有些企业宁愿选择缴纳罚款，也不选择成本更高的购置环保设施，而且同时还不纠正违法行为。
2.自由裁量权过大。例如相同的违法行为但处罚的金额却大相径庭，少则几百，多则几万甚至十几万乃至更多，虽然环境行政管理部门在实际的执法过程中，需要从执法的具体情况出发，综合考虑各项因素，最大限度地合理运用自身拥有的自由裁量权进行处罚。但遗憾的是，现阶段我国环境执法机关的执法能力尚且不够强大，相对较弱、有些执法人员的素质相对较差，导致自由裁量权失范的執法状况时有发生。
3.处罚后对改正情况重视程度差。根据法律规定，行政机关在实施行政处罚时，应当责令实施违法行为的当事人进行改正或限期改正。根据基层环保部门执法的现状来看，往往是重罚款轻改正，这些部门更多的是关心罚款是否及时缴纳，而对当事人责令改正或限期改正的违法行为是否进行了整改，是否落到了实处，无心顾及，没有及时对其跟进以及督查。
4.信息公开不及时、不到位。其主要的表现就是对环境行政处罚信息在环保部官网上未做到及时、到位、全面地公开。比如行政处罚信息只是象征性地公布了一部分或者行政处罚决定通过公众渠道的公开常常因为各种事情而拖延，导致最终公开出来的信息不够及时，从而使行政处罚信息公开没有真正落到实处。
三、解决基层环境行政处罚问题的建议
（一）健全行政处罚措施。首先需要明确的是环境行政处罚制度中，处罚并不是最终目的，其只是对环境违法者进行制裁和教育的一种手段，以此引导相对人自觉守法才是最终目的。然而目前基层环保部门采取的环境行政处罚手段仅局限于罚款，这并没有起到处罚应有的威慑力效果。因此亟需完善行政处罚的措施，采用多种行政处罚手段相结合的方式制裁环境违法行为，加强环境行政处罚的威慑力。
（二）对自由裁量权的基准进行规范。即制定相应的自由裁量权基本标准，比如罚款金额的区间可以进行区分。也就是说按照过罚相当的原则，细化对处罚的基本标准，将原有法律规定的一个裁量等级分成多个裁量等级，细分后对每个等级的量刑标准做一定范围或程度的规定，并依照违法者行为的具体情节、主观恶性、社会危害程度等，制定固定的处罚种类和量刑幅度。
（三）完善环境行政执法后督察制度。现在基层环保部门仅下达环境行政处罚书无法对环境违法行为彻底根除，究其原因，笔者认为最重要的原因是在行政处罚后，执法部门未及时跟进以及制定有效的后续监督措施，由此一来行政处罚决定书等同于一纸空文。为了加强环境行政处罚的威慑力，最有效的方式就是强化上级环保部门对下级环保部门所做出的环境行政处罚、行政命令等的执行情况的督察力度，加强县级以上政府对本环保部门做出的环境行政处罚、行政命令等的执行情况的督察。
（四）信息全面及时公开。各层环保部门应该努力提高本部门的信息公开工作，对执法人员进行信息公开工作的培训，以此增强对信息公开的重视程度，尽早建立起完善的行政处罚信息公开机制，建立健全政府环保部门门户网站建设制度，设立行政处罚的独立栏，便于公众查找，同时加大信息公开力度，特别是处罚方面，将违法企业的违法事由、惩罚手段、责令整改时间等细节全部公开，及时地全面地公开行政处罚决定。
参考文献：
[1]程雨燕.环境行政处罚制度研究[M].广东人民出版社，2013.
[2]廖丹.论环境行政处罚制度研究[D].重庆大学，2012.
[3]李园园.环境行政处罚中规范应用自由裁量权的要件[J].环境检测管理与技术，2008.