杨明杰
　　中国现代国际关系研究院研究员
　　
　　一场令世人惊魂的飓风似乎一下子撕破了美国危机管理“圣殿”的“黄金屋顶”，曾被不少教科书奉若圭臬的美国危机管理机制遭到质疑。联邦紧急情况管理局的失职、军队调动的缓慢、灾难过后的骚乱等确实暴露出美国应对巨大自然灾害时的管理漏洞和机制上的弊端。然而，当我们对这些已被打得七零八落的应急反应机制进行碎片清理时，也许会发现这些管理方面的残缺绝非仅仅存在于美国的“屋顶”之上，其中不少恐怕是国际社会的通病。从某种意义上讲，“卡特里娜”飓风揭开的是世界性危机管理殿堂的“残瓦”。
　　第一片“残瓦”——“机构崇拜”。一般而言，谈及危机管理必然涉及管理机制的建设与完善，但很多人将“机制”等同于“机构”，认为危机管理的核心和基础是搭建各种类型的管理部门和平台。在他们看来，“机构”的存在就是防范与应对危机最有效的“堤坝”。就危机管理的机构建设而言，美国绝对处于“超强”地位，各级政府多年来确实建构起一整套相对完整的应急机构。９．１１后，这些机构又分别有所强化，而且还在不断地重新组合之中。但就是这些机构，特别是在自然灾害方面看似颇有应对之道的联邦紧急情况管理局却在飓风登陆之初束手无策，而且碍手碍脚，阻止其他机构进行自发的救援。危机管理机构在危机来临时刻却成了麻烦的制造者。其实这种专职机构在应急反应时出现“肠梗阻”并不鲜见，当初切尔诺贝利核电站泄露事故发生之初，有意隐瞒灾情的恰恰是负责核安全的前苏联核能利用国家委员会。２００３年欧洲热潮时，对医院内死亡人数剧增却熟视无睹的竟是直接掌管健康事务的法国卫生部。究其原因，无非是这些机构虽有职责定位，却无职责意识和责任监督，结果是形同虚设，没有接受监督的机构更是容易“助纣为虐”。
　　第二片残瓦——“日常忧患意识的丧失”。“人无远虑，必有近忧”。诸如“卡特里娜”飓风之类的灾难其实早已为专家所预告。而新奥尔良市的城市建设弊端也并非今日才有。早在多年前，就不断有人警告墨西哥湾在２００５年将进入飓风高发与危险期。但是这些警示在蒸蒸日上的城市发展进程中显得苍白无力。 应对危机的关键在于防患于未然，但在“未然”时，人们似乎很难有所警觉，做好防范准备。２００３年莫斯科友谊大学大火前，学校管理部门已明知电路年久失修，隐患极大，却没有及时采取任何补救措施。危机管理并不是简单的应急，它更需要源于日常一点一滴的防备意识。“千里之堤毁于蚁穴”。新奥尔良市外的大堤实际上就是毁在人们日常的不以为然之中。因为决口的防洪堤段恰恰刚刚修复不久。在整体设计上，防洪堤的抗风能力是三级，“卡特里娜”却达到了五级。当年日本神户大地震坍塌的一些高架桥也是因为设计时出于美观考虑而修的单支柱结构。即便是抗震意识极强的日本，有时日常的视觉需要也会强过抗震的求生需求。毁堤的“蚁穴”就是我们日常的麻痹。
　　第三片“残瓦”——“对弱势群体的忽略”。客观上讲，在“卡特里娜”登陆前，当地政府确实发出过危机警报，并号召人民驾车出逃，但是似乎忘却了占全地区将近３０％的贫困人口的出逃能力和出逃后的生路。连绵不断的出逃车流似乎在一条金钱铺就的道路上缓慢前行，而背后的滔天洪水却吞噬着无依无靠的穷人。危机管理固然要按照理论流程，但更要顾忌社会层面的深层次问题。在紧急事态面前，最容易受到侵害者往往是没有多少应对能力的弱势目标。欧洲热潮的死难者大多是无依无靠的老年人，亚洲和拉美金融危机中最大的受害者其实还是中下层工薪人士。危机管理流程对不同的群体目标其实会产生不同的效果。在危机管理中的弱势群体不仅仅是财富上的区分，而且也是危机应对知识方面的分类。不少危机的受害者经常是由于防范知识缺乏。而由于危机管理者的疏忽，危机防范知识的“弱势群体”如果被当作危机管理人员投入战斗，那将会带来更多的不必要伤亡。当年莫斯科人质危机时，强力部门在对剧院使用有毒气体制服恐怖分子时没有向投入救援的卫生部门通报，结果造成进入剧场抢救的医生无法辨别毒气中毒者的假死症状，从而丧失了救助的最佳时机，增添了不必要的伤亡。
　　如果说还有第四片“残瓦”的话，那就是各种不同类型国家文化与制度中的某些天然特质。这些天然特质在绝大多数情况下是这些国家发展与兴旺的积极因素，甚至是其闪光点，然而在某些危机面前，它们也会为危机推波助澜。美国联邦与州的关系固然是联邦制的一个样板，但恰恰是总统与州长的微妙关系使得这次飓风救灾中联邦与州两级层面出现梗节，影响了救助速度和力度。