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[摘 要]贫困问题是世界各国共同关注的重要社会问题。我国各级政府也始终重视扶贫开发工作。文化扶贫是扶贫开发工作的重要内容，提升文化扶贫效果对于强化整体扶贫开发工作具有重要意义。以政策网络理论为基础，从政策行动者、政策网络结构和网络互动三个层次分析辽宁省文化扶贫问题，能够为文化扶贫的研究提供全新的视角，建立网络共同体、加强政策网络评估以及多元主体参与等方面是构建辽宁省文化扶贫政策网络，提升全省文化扶贫效果的路径选择。
[关键词]政策网络;文化扶贫;网络结构;网络互动
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）08-0066-05
一、政策网络理论与文化扶贫
（一）政策网络理论的核心内容
1.政策网络的内涵。汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一，他认为“网络”一词提示了一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人行动者，他们来自于政府与社会的各个功能领域和不同的层面”[2]。随着政策网络相关研究的深入，关于“政策网络”的定义，各国学者以多样化的研究视角提出了不同的解释：德国学者常常把政策网络看作是一种政府治理模式，英国学者大多把政策网络理解为能够用来描述既定政策领域内的各种关系，而美国学者习惯把政策网络看作是一种有价值的分析工具[3]。本研究认为政策网络是分析既定政策领域政策过程的有效工具，并可以将“政策网络”定义为：政策网络是指在某一政策领域内，由于共同的利益或资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体，他们之间的联系是动态的、多种多样的，网络内的结构及互动影响着政策网络的运行状态和最终的政策效果。
（二）文化扶贫的概念界定
关于文化扶贫内涵，不同学者有不同的见解。比较代表性的观点主要有：艾利森·戴维斯在其著作《社会下层工人动机之研究》中对文化扶贫的相近概念即贫困文化进行了解释，认为贫困文化是指“穷人由于长期生活于贫困之下，形成的一种特定生活方式、行为规范和价值观念系等，这种亚文化一旦形成，便会对周围的人（特别是后代）产生影响，从而代代相传，使贫困本身得以在这种亚文化的保护下维持和繁衍”。美国人类学家刘易斯在《五个家庭：贫困文化的墨西哥个案研究》一书也对“贫困文化”进行了研究，认为穷人贫困和贫困文化有着密切的关系，贫困文化的氛围一旦形成，就会固化，会对下一代产生重要的影响。[1]虽然国内外学者对贫困文化与文化扶贫进行了系列论述，但并未形成对文化扶贫概念的统一认识。本文将文化扶贫的内涵界定为：与物质扶贫相对应，在物质扶贫的同时，通过加强文化传播、丰富文化生活、加强文化教育和精神文明建设等方式，引导贫困地区人民正确的生活方式、行为方式和价值观，从而提高贫困地区整体人口素质和居民文化水平的过程。文化扶贫强调以人为本，提高农民素质。在推进整体扶贫工作中，必须将文化扶贫同物质扶贫紧密联系，物质扶贫是扶贫的前提，文化扶贫是物质扶贫的进一步延展，只有物质扶贫和文化扶贫结合成一个系统工程，才能够实现扶贫工作的高效和可持续，才能进一步促进社会的进步和发展。
2.政策网络的典型特征。第一，行动者的相互依赖。各种政策网络行动者必须通过与其他行动者交换资料和信息才能实现自己的发展目标，但这并不意味着各个行动者拥有相同的权力，不同的参与者在政策过程中发挥着不同的作用，同时不同的参与者相互影响和变化，具有动态性。第二，行动者关系的持续性。政策网络由关系形态组成，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性，从而形成制度化过程。第三，行动者多元。政策网络行动者非单一，是它的典型特征。多元行动者包括政府部门与非政府部门等广泛的利益群体。网络内的多元行动者掌握一定的资源，并努力在政策过程中通过政策行动来实现各自的目标和利益。第四，政策网络的博弈互动。政策网络就是各种行动者通过发挥和利用自身资源的优势，为实现自己的利益目标相互博弈，相互作用、相互影响的一个过程。第五，政策网络的制度规则性。制度是由具有约束力的规则体系组成的、调整人们之间互动与合作关系的行为准则或规范[4]。政策网络行动者因为相互依赖、相互作用在网络互动中形成多样化的网络关系和规则。
（三）政策网络理论对文化扶贫研究的重要意义
1.政策网络理论为文化扶贫研究提供了全新视角。运用政策网络分析模式，通过研究扶贫主体、客体等行动者在文化扶贫过程中的角色和行为，能够更生动具体的解释他们对文化扶贫效果所产生的影响，可以有力地推动文化扶贫工作的进展。
2.政策网络理论突破了传统的文化扶贫研究范式。政策网络理论运用全新的分析逻辑突破了传统的自上而下的分析模式，把文化扶贫研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门、涉及各种与文化扶贫相关利益主体的复杂社会关系网络。基于政策网络理论，在文化扶贫工作过程中，各参与者存在着自身利益，并对文化扶贫问题存在不同的权力与责任，在各利益相关团体互动时，也就展现出不同的行动与政策偏好，文化扶贫决策过程不再只是行政部门纯理性的规划性、指令性活动，而是多元行动者博弈互动的结果。
3.政策网络理论可以更好地解释文化扶贫过程。根据政策网络理论，政策网络内的行动者各自掌握不同的资源，没有任何行动者能唱独角戏，主导政策过程，治理的理念打破了以往政府独霸的时代，政府和非政府组织必须相互依赖和合作来达成各自目标。政策网络理论从网络治理的路径出发，批评了传统的自上而下的政策运行模式。强调政策行动者之间是通过网络内的互动与合作达成目标，而非通过传统科层制下的命令与规制，更好地揭示了文化扶贫政策实施过程的本质是网络治理。文化扶贫过程的实质就是各种政策主体通过正式或非正式互动，交换信息和资源，协调目标、策略和价值，以期解决贫困地区文化水平落后问题的相互影响、相互作用的动态过程。 二、辽宁省文化扶贫政策网络结构分析
政策网络结构分析主要探讨网络行动者的构成及其互动。行动者是指在某个政策过程中的主要参与主体，包括政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络。
（一）政策社群
辽宁省认真贯彻中央关于扶贫开发由省负总责，市、县抓落实，工作到村，扶贫到户的要求，切实落实扶贫工作责任制。扶贫政策参与行动者主要包括省市县各级扶贫开发领导小组办公室（扶贫办）、省市县各级财政和民政部门、各级党政机关定点扶贫单位及其人员。在文化扶贫工作过程中，无论是发挥领导作用的主体，还是参与主体都属于国家机关和单位，存在明显的隶属关系和依赖，这些单位的组成人员进出有严格的限制和规定，因此根据罗茨对政策社群特点的分析，依据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制性，将上述行动者界定为辽宁省文化扶贫政策社群。辽宁省文化扶贫政策社群中，以扶贫办为主要责任主体，负责省内扶贫开发工作的全面推行。省扶贫办下设扶贫调研处、扶贫开发处、扶贫资金管理处、社会扶贫处、财务文秘室一级扶贫统计监测中心等核心部门，各部门共同协作，并调动社会各界力量搞好全省的扶贫开发，构建和谐辽宁，振兴东北老工业基地。
然而，通过辽宁省文化扶贫政策社群的分析可以看出，在政策社群的构成中并没有专门的文化扶贫部门或机构，对文化扶贫工作的重视还有待进一步强化，将文化扶贫纳入辽宁省扶贫开发总体工作网络系统之中。
（二）专业网络
政策网络中的专业网络是指参与政策过程的专家学者、思想库和智囊团，这些群体为政策制定、执行及评估等提供专业的理论指导和反馈。辽宁省文化扶贫工作专业网络参与者主要包括辽宁省内高校中的专家学者、省内社科类科研院所、政策研究中心，通过科研课题的形式研究辽宁省扶贫开发相关问题，为辽宁省扶贫开发工作提供理论支持和决策咨询建议。同时，省直机关公务员在积极参与定点扶贫工作实践的同时也对辽宁省扶贫开发的相关理论进行了探讨，以期从理论和实践结合的角度探索我省扶贫开发工作的有效途径。
然而，无论是高校和科研院所的专家学者还是参与扶贫工作的工作人员，他们对扶贫开发的理论探讨往往集中在经济扶贫领域，即对文化扶贫的理论研究相对落后。
（三）议题网络
政策网络理论中的议题网络是指参与者平等、自由的参与政策问题的讨论并表达自己的意见，参与者之间的关系松散，不稳定，没有严格的垂直连接，仅有一定程度的水平依赖，是最广泛的参与者范畴。辽宁省文化扶贫过程中的议题网络参与者包括参与扶贫开发工作的公民个人、新闻媒体、社会团体等。
三、构建多元互动的新型文化扶贫政策网络
（一）建立文化扶贫网络共同体
1.明确文化扶贫政策网络共同体的行动者。政策网络共同体有助于整合行动者资源，理顺行动者的关系。政策网络共同体是指包含政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策联盟。政策制定主体包含党和政府领导者、专家学者、利益团体等;政策执行主体包括专门负责政策执行的行政人员和其他行为人。政策执行主体直接负责政策的实施，将政策观念形态、文本形式的东西转化为客观现实;政策目标群体是公共政策直接作用和影响的政策对象[5]。文化扶贫的目标群体包括贫困地区的全体成员，即文化扶贫的对象。目标群体对文化扶贫政策的理解与认同程度直接影响政策执行效果。所以，只有建立包含文化扶贫政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策网络共同体才能实现文化扶贫中行动者的利益聚合。文化扶贫政策网络共同体是指包含政策社群、专业网络和议题网络的联合体，建立文化扶贫政策网络共同体有利于实现行动者利益与资源共享、参与地位平等和行动者偏好均衡。
2.实现共同体内网络行动者身份回归。文化扶贫的政策网络中，政府并不是政策制定与执行的唯一主体，文化扶贫政策实施所影响的对象，参与文化扶贫过程的社会团体、企业、公民以及新闻媒体等同样是重要的网络主体，他们共同承担着分配文化扶贫资源、提升扶贫效果的责任。文化扶贫政策网络中这些参与主体被称为“行动者”，这不仅是名称的转变，更深层次的转变在于行动者在文化扶贫政策网络中主体身份的回归，与多中心治理理论相比，政策网络理论更强调政府在政策网络中的关键作用。因此，完善文化扶贫政策网络关键在于有效整合政府与其他行动者的利益，使行动者能回归应有的角色定位。在理想的文化扶贫政策网络中，政府的角色定位不再是文化扶贫政策网络的“主导者”，而是文化扶贫政策网络的“启动者”。
（二）加强网络行动者之间的网络互动
文化扶贫政策网络运行中，为达成共同目标，网络行动者应该实现信息共享，充分进行交流互动。目前辽宁省文化扶贫过程网络行动者的参与和互动十分有限，缺乏有效的技术平台是重要的原因。文化扶贫各个相关主体间必须建立交流平台，强化信息资源的共享。政府应发挥启动者作用，开启交流平台，提供交流场所与相关服务，促进交流顺利进行。
在网络化时代背景下，微博问政、微博参政的趋势明显，通过搭建多元网络技术平台，能够促进目标群体在文化扶贫政策制定环节中的参与，真正实现文化扶贫工作全过程的参与。要实现政策制定过程网络行动者的充分参与，实现政策社群与议题网络的充分互动，必须搭建多元网络技术平台。目前辽宁省的辽宁扶贫网已经建立贫困农户信息管理系统，并不断完善统计监测报表系统，逐步实现扶贫开发工作的信息化管理，使得辽宁省扶贫开发工作走向规范化。今后可以在已有的辽宁扶贫网站基础上，开发公众参与文化扶贫的专门平台，增加文化扶贫专栏。开通文化扶贫信息反馈的官方博客，利用公众熟悉的微博、博客等网络技术平台，使网络行动者多渠道参与文化扶贫，政策议程制定后，方案规划步骤中，让目标群体参与有限方案的搜集，通过建立信息网络技术平台广泛征询解决政策问题的方案，或直接召开座谈会进行建议征集，不仅征求专家学者的建议，而且将政策目标群体作为政策直接影响的标的团体，可以针对政策议题提出初步建议，并有权对备选政策方案做出预先评价。 （三）优化文化扶贫政策网络结构
建立以问题解决为中心的弹性化网络结构。首先，提高网络行动者的自主性，特别是政策社群外行动者的自主性。强化网络共同体的功能，是提高行动者自主性的有效途径。网络共同体是问题解决为中心的网络结构的体现，成员间存在沟通、信任和信息共享等关系，通过平等参与和共同协商解决问题。同时，要提高以新闻媒体为代表的议题网络的自主性，改变以往自主性偏低的现状，使政策社群外的网络行动者具有较高的自主性，平等参与文化扶贫议题讨论。其次，强化网络行动者的整合性。由于不同参与者利益诉求和偏好的差异，现有政策网络行动者难以实现高度一致和协调。因此，强化网络行动者整合性，必须均衡各行动者的利益诉求，加强信息与资源的共享，使行动者充分交流，增强理解与互动，提高行动者意见的一致性和协调性。
（二）完善文化扶贫政策评估环节
1.加强对文化扶贫政策评估环节的重视。加强对文化扶贫政策评估环节的重视，提高文化扶贫政策评估的有效性是完善文化扶贫政策动态运行网络的关键。文化扶贫政策运行网络中，无论对政策社群还是议题网络，文化扶贫政策评估都具有重要意义。政策社群通过政策评估为政策反馈和追踪决策提供依据;通过政策评估发现既定政策存在的谬误，并以此寻求提高公共政策质量的途径;通过政策评估向社会成员证明自己的政策效果和能力，并以此作为继续寻获公众支持的基础。议题网络通过文化扶贫政策评估确定政府在文化扶贫领域进行价值分配的公正程度;试图通过政策评估证明既定文化扶贫政策的错误，进而要求对社会资源进行再分配。
加强对文化扶贫政策评估环节的重视，要求从政策制定环节就开始重视政策评估，对政策方案进行科学的预评估，为政策评估环节奠定基础;要求有确定的评估主体，从评估形式到评估内容以及评估程序都要有严格的制度化规定;要求对政策文化扶贫政策评估过程实施有效监督，避免政策评估简单化和形式化。
2.实现从内部评估到外部评估再到异体评估的转变。我国文化扶贫政策运行网络评估环节缺乏有效性，其重要原因在于没有确立正确的评估主体。多数评估是政府主导的内部评估。内部评估固有的评估内向性特点，直接导致政策评估缺少有效的外部监督力量，使文化扶贫政策评估流于形式。
随着中国政治体制改革推进、民主意识提高和公民社会的发展，政策评估主体多元化、加强政策评估的公众参与、适当引入第三方等成为完善政策评估的必然要求，这些途径能够弥补政府内部主导的内向性评估产生的缺陷。多元主体参与的外部评估强调了政策评估的外部主导，即文化扶贫政策评估由政策社群之外的行动者发起、组织和实施，并有权通过一定方式公布评估结果。显然，外部评估能够对文化扶贫政策的有效执行起到有效监督和激励的作用。但是外部评估中的“外部”是一个集合概念，由于外部评估之中还存在若干个体元素，多元且复杂，而且外部评估的多元评估主体格局中，缺乏明确的核心，某种程度上默认了政策社群在多元评估主体中的核心地位。因此，异体评估成为一种全新的选择。“异体”的概念是相对于“同体”而言，政策社群内对自身的政策执行情况进行的评估，可称之为同体评估[6]。异体评估是指由政策社群之外主体对政策执行进行的评估，文化扶贫政策网络中的“异体”具体是指生产者网络、专业网络和议题网络。异体评估强调的是整体力量的扭转，强调评估主体必须是政策社群外的某个异体，由该异体主导评估活动的全过程。
3.确立生产者网络为异体评估的核心。异体评估需要准确选择核心异体，即异体评估的核心主体。这正是异体评估与外部评估相比的优越所在。外部评估力求打破政府单一内部评估的模式，在政策评估中引入多个评估主体。但由于政策评估是一项涉及面广泛的复杂活动，必须有一个核心主体来主导政策评估全过程，缺少核心主体的多元主体评估格局难以形成有效合力，最终会导致评估的失败。
文化扶贫政策网络中，政策社群之外的“异体”主要包括以专家学者为核心的专业网络，以企业和社会组织为核心的生产者网络以及以普通民众和大众传媒为核心的议题网络。
贫困地区的广大居民是文化扶贫政策的目标群体。由于目标群体是公共政策作用和影响的直接对象，目标群体对政策的态度与反映直接影响政策的效果。目标群体对文化扶贫政策的反馈更能准确的评价政策执行情况。文化扶贫政策评估还涉及到公众与媒体的参与，但由于我国公民社会发展尚未成熟，使得公众作为异体评估核心缺少了现实条件。新闻媒体的活动具有分散性特点决定了媒体作为核心主体的评估难以保证政策评估活动的有效性。因此，基于政策评估的真实性、客观性和有效性考虑，选择企业或社会组织作为文化扶贫政策异体评估的核心。
4.确保评估结果在政策运行中的有效运用。文化扶贫政策评估结论不能束之高阁，科学的政策评估是为了准确评价文化扶贫政策的执行情况，真实反映存在问题，评估结论要为文化扶贫政策的反馈及追踪决策奠定基础。文化扶贫政策终结、调整完善和政策发展都需要依赖政策评估，政策评估是文化扶贫政策网络运行链条上是关键结点。生产者网络主导下的文化扶贫政策异体评估，评估结果需要反馈给文化扶贫政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络，实现文化扶贫政策评估环节的行动者充分参与和互动，以便为政策追踪决策提供客观依据。及时客观的公布文化扶贫政策评估结果，确保政策结果在政策运行中的有效应用，使政策评估环节在文化扶贫政策生命周期中发挥关键作用，使文化扶贫政策链条完整、连续的运行。
参考文献：
[1]杨亚静.贫困地区新农村建设中的文化扶贫研究[D].中南大学硕士论文，2013，（5）：8-9.
[2]Tanja A.Borzel.Organizing Babylon on the different conception of policy networks，Blackwell Publishers Ltd.1998：255-257.
[3]石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006，（3）：55-56.
[4]周光辉.当代中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学，2011，（3）：102，103-109，113.
[5]宋琳琳，孙萍.中国文化扶贫政策网络分析——行动者、网络结构与网络互动[J].东北大学学报（社会科学版），2012，（7）：336-337.
[6]高洪成.异体评估视域下的政府绩效评估研究[M].东北大学出版社，2009：111.
责任编辑 张小莉
[关键词]政策网络;文化扶贫;网络结构;网络互动
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）08-0066-05
一、政策网络理论与文化扶贫
（一）政策网络理论的核心内容
1.政策网络的内涵。汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一，他认为“网络”一词提示了一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人行动者，他们来自于政府与社会的各个功能领域和不同的层面”[2]。随着政策网络相关研究的深入，关于“政策网络”的定义，各国学者以多样化的研究视角提出了不同的解释：德国学者常常把政策网络看作是一种政府治理模式，英国学者大多把政策网络理解为能够用来描述既定政策领域内的各种关系，而美国学者习惯把政策网络看作是一种有价值的分析工具[3]。本研究认为政策网络是分析既定政策领域政策过程的有效工具，并可以将“政策网络”定义为：政策网络是指在某一政策领域内，由于共同的利益或资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体，他们之间的联系是动态的、多种多样的，网络内的结构及互动影响着政策网络的运行状态和最终的政策效果。
（二）文化扶贫的概念界定
关于文化扶贫内涵，不同学者有不同的见解。比较代表性的观点主要有：艾利森·戴维斯在其著作《社会下层工人动机之研究》中对文化扶贫的相近概念即贫困文化进行了解释，认为贫困文化是指“穷人由于长期生活于贫困之下，形成的一种特定生活方式、行为规范和价值观念系等，这种亚文化一旦形成，便会对周围的人（特别是后代）产生影响，从而代代相传，使贫困本身得以在这种亚文化的保护下维持和繁衍”。美国人类学家刘易斯在《五个家庭：贫困文化的墨西哥个案研究》一书也对“贫困文化”进行了研究，认为穷人贫困和贫困文化有着密切的关系，贫困文化的氛围一旦形成，就会固化，会对下一代产生重要的影响。[1]虽然国内外学者对贫困文化与文化扶贫进行了系列论述，但并未形成对文化扶贫概念的统一认识。本文将文化扶贫的内涵界定为：与物质扶贫相对应，在物质扶贫的同时，通过加强文化传播、丰富文化生活、加强文化教育和精神文明建设等方式，引导贫困地区人民正确的生活方式、行为方式和价值观，从而提高贫困地区整体人口素质和居民文化水平的过程。文化扶贫强调以人为本，提高农民素质。在推进整体扶贫工作中，必须将文化扶贫同物质扶贫紧密联系，物质扶贫是扶贫的前提，文化扶贫是物质扶贫的进一步延展，只有物质扶贫和文化扶贫结合成一个系统工程，才能够实现扶贫工作的高效和可持续，才能进一步促进社会的进步和发展。
2.政策网络的典型特征。第一，行动者的相互依赖。各种政策网络行动者必须通过与其他行动者交换资料和信息才能实现自己的发展目标，但这并不意味着各个行动者拥有相同的权力，不同的参与者在政策过程中发挥着不同的作用，同时不同的参与者相互影响和变化，具有动态性。第二，行动者关系的持续性。政策网络由关系形态组成，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性，从而形成制度化过程。第三，行动者多元。政策网络行动者非单一，是它的典型特征。多元行动者包括政府部门与非政府部门等广泛的利益群体。网络内的多元行动者掌握一定的资源，并努力在政策过程中通过政策行动来实现各自的目标和利益。第四，政策网络的博弈互动。政策网络就是各种行动者通过发挥和利用自身资源的优势，为实现自己的利益目标相互博弈，相互作用、相互影响的一个过程。第五，政策网络的制度规则性。制度是由具有约束力的规则体系组成的、调整人们之间互动与合作关系的行为准则或规范[4]。政策网络行动者因为相互依赖、相互作用在网络互动中形成多样化的网络关系和规则。
（三）政策网络理论对文化扶贫研究的重要意义
1.政策网络理论为文化扶贫研究提供了全新视角。运用政策网络分析模式，通过研究扶贫主体、客体等行动者在文化扶贫过程中的角色和行为，能够更生动具体的解释他们对文化扶贫效果所产生的影响，可以有力地推动文化扶贫工作的进展。
2.政策网络理论突破了传统的文化扶贫研究范式。政策网络理论运用全新的分析逻辑突破了传统的自上而下的分析模式，把文化扶贫研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门、涉及各种与文化扶贫相关利益主体的复杂社会关系网络。基于政策网络理论，在文化扶贫工作过程中，各参与者存在着自身利益，并对文化扶贫问题存在不同的权力与责任，在各利益相关团体互动时，也就展现出不同的行动与政策偏好，文化扶贫决策过程不再只是行政部门纯理性的规划性、指令性活动，而是多元行动者博弈互动的结果。
3.政策网络理论可以更好地解释文化扶贫过程。根据政策网络理论，政策网络内的行动者各自掌握不同的资源，没有任何行动者能唱独角戏，主导政策过程，治理的理念打破了以往政府独霸的时代，政府和非政府组织必须相互依赖和合作来达成各自目标。政策网络理论从网络治理的路径出发，批评了传统的自上而下的政策运行模式。强调政策行动者之间是通过网络内的互动与合作达成目标，而非通过传统科层制下的命令与规制，更好地揭示了文化扶贫政策实施过程的本质是网络治理。文化扶贫过程的实质就是各种政策主体通过正式或非正式互动，交换信息和资源，协调目标、策略和价值，以期解决贫困地区文化水平落后问题的相互影响、相互作用的动态过程。 二、辽宁省文化扶贫政策网络结构分析
政策网络结构分析主要探讨网络行动者的构成及其互动。行动者是指在某个政策过程中的主要参与主体，包括政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络。
（一）政策社群
辽宁省认真贯彻中央关于扶贫开发由省负总责，市、县抓落实，工作到村，扶贫到户的要求，切实落实扶贫工作责任制。扶贫政策参与行动者主要包括省市县各级扶贫开发领导小组办公室（扶贫办）、省市县各级财政和民政部门、各级党政机关定点扶贫单位及其人员。在文化扶贫工作过程中，无论是发挥领导作用的主体，还是参与主体都属于国家机关和单位，存在明显的隶属关系和依赖，这些单位的组成人员进出有严格的限制和规定，因此根据罗茨对政策社群特点的分析，依据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制性，将上述行动者界定为辽宁省文化扶贫政策社群。辽宁省文化扶贫政策社群中，以扶贫办为主要责任主体，负责省内扶贫开发工作的全面推行。省扶贫办下设扶贫调研处、扶贫开发处、扶贫资金管理处、社会扶贫处、财务文秘室一级扶贫统计监测中心等核心部门，各部门共同协作，并调动社会各界力量搞好全省的扶贫开发，构建和谐辽宁，振兴东北老工业基地。
然而，通过辽宁省文化扶贫政策社群的分析可以看出，在政策社群的构成中并没有专门的文化扶贫部门或机构，对文化扶贫工作的重视还有待进一步强化，将文化扶贫纳入辽宁省扶贫开发总体工作网络系统之中。
（二）专业网络
政策网络中的专业网络是指参与政策过程的专家学者、思想库和智囊团，这些群体为政策制定、执行及评估等提供专业的理论指导和反馈。辽宁省文化扶贫工作专业网络参与者主要包括辽宁省内高校中的专家学者、省内社科类科研院所、政策研究中心，通过科研课题的形式研究辽宁省扶贫开发相关问题，为辽宁省扶贫开发工作提供理论支持和决策咨询建议。同时，省直机关公务员在积极参与定点扶贫工作实践的同时也对辽宁省扶贫开发的相关理论进行了探讨，以期从理论和实践结合的角度探索我省扶贫开发工作的有效途径。
然而，无论是高校和科研院所的专家学者还是参与扶贫工作的工作人员，他们对扶贫开发的理论探讨往往集中在经济扶贫领域，即对文化扶贫的理论研究相对落后。
（三）议题网络
政策网络理论中的议题网络是指参与者平等、自由的参与政策问题的讨论并表达自己的意见，参与者之间的关系松散，不稳定，没有严格的垂直连接，仅有一定程度的水平依赖，是最广泛的参与者范畴。辽宁省文化扶贫过程中的议题网络参与者包括参与扶贫开发工作的公民个人、新闻媒体、社会团体等。
三、构建多元互动的新型文化扶贫政策网络
（一）建立文化扶贫网络共同体
1.明确文化扶贫政策网络共同体的行动者。政策网络共同体有助于整合行动者资源，理顺行动者的关系。政策网络共同体是指包含政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策联盟。政策制定主体包含党和政府领导者、专家学者、利益团体等;政策执行主体包括专门负责政策执行的行政人员和其他行为人。政策执行主体直接负责政策的实施，将政策观念形态、文本形式的东西转化为客观现实;政策目标群体是公共政策直接作用和影响的政策对象[5]。文化扶贫的目标群体包括贫困地区的全体成员，即文化扶贫的对象。目标群体对文化扶贫政策的理解与认同程度直接影响政策执行效果。所以，只有建立包含文化扶贫政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策网络共同体才能实现文化扶贫中行动者的利益聚合。文化扶贫政策网络共同体是指包含政策社群、专业网络和议题网络的联合体，建立文化扶贫政策网络共同体有利于实现行动者利益与资源共享、参与地位平等和行动者偏好均衡。
2.实现共同体内网络行动者身份回归。文化扶贫的政策网络中，政府并不是政策制定与执行的唯一主体，文化扶贫政策实施所影响的对象，参与文化扶贫过程的社会团体、企业、公民以及新闻媒体等同样是重要的网络主体，他们共同承担着分配文化扶贫资源、提升扶贫效果的责任。文化扶贫政策网络中这些参与主体被称为“行动者”，这不仅是名称的转变，更深层次的转变在于行动者在文化扶贫政策网络中主体身份的回归，与多中心治理理论相比，政策网络理论更强调政府在政策网络中的关键作用。因此，完善文化扶贫政策网络关键在于有效整合政府与其他行动者的利益，使行动者能回归应有的角色定位。在理想的文化扶贫政策网络中，政府的角色定位不再是文化扶贫政策网络的“主导者”，而是文化扶贫政策网络的“启动者”。
（二）加强网络行动者之间的网络互动
文化扶贫政策网络运行中，为达成共同目标，网络行动者应该实现信息共享，充分进行交流互动。目前辽宁省文化扶贫过程网络行动者的参与和互动十分有限，缺乏有效的技术平台是重要的原因。文化扶贫各个相关主体间必须建立交流平台，强化信息资源的共享。政府应发挥启动者作用，开启交流平台，提供交流场所与相关服务，促进交流顺利进行。
在网络化时代背景下，微博问政、微博参政的趋势明显，通过搭建多元网络技术平台，能够促进目标群体在文化扶贫政策制定环节中的参与，真正实现文化扶贫工作全过程的参与。要实现政策制定过程网络行动者的充分参与，实现政策社群与议题网络的充分互动，必须搭建多元网络技术平台。目前辽宁省的辽宁扶贫网已经建立贫困农户信息管理系统，并不断完善统计监测报表系统，逐步实现扶贫开发工作的信息化管理，使得辽宁省扶贫开发工作走向规范化。今后可以在已有的辽宁扶贫网站基础上，开发公众参与文化扶贫的专门平台，增加文化扶贫专栏。开通文化扶贫信息反馈的官方博客，利用公众熟悉的微博、博客等网络技术平台，使网络行动者多渠道参与文化扶贫，政策议程制定后，方案规划步骤中，让目标群体参与有限方案的搜集，通过建立信息网络技术平台广泛征询解决政策问题的方案，或直接召开座谈会进行建议征集，不仅征求专家学者的建议，而且将政策目标群体作为政策直接影响的标的团体，可以针对政策议题提出初步建议，并有权对备选政策方案做出预先评价。 （三）优化文化扶贫政策网络结构
建立以问题解决为中心的弹性化网络结构。首先，提高网络行动者的自主性，特别是政策社群外行动者的自主性。强化网络共同体的功能，是提高行动者自主性的有效途径。网络共同体是问题解决为中心的网络结构的体现，成员间存在沟通、信任和信息共享等关系，通过平等参与和共同协商解决问题。同时，要提高以新闻媒体为代表的议题网络的自主性，改变以往自主性偏低的现状，使政策社群外的网络行动者具有较高的自主性，平等参与文化扶贫议题讨论。其次，强化网络行动者的整合性。由于不同参与者利益诉求和偏好的差异，现有政策网络行动者难以实现高度一致和协调。因此，强化网络行动者整合性，必须均衡各行动者的利益诉求，加强信息与资源的共享，使行动者充分交流，增强理解与互动，提高行动者意见的一致性和协调性。
（二）完善文化扶贫政策评估环节
1.加强对文化扶贫政策评估环节的重视。加强对文化扶贫政策评估环节的重视，提高文化扶贫政策评估的有效性是完善文化扶贫政策动态运行网络的关键。文化扶贫政策运行网络中，无论对政策社群还是议题网络，文化扶贫政策评估都具有重要意义。政策社群通过政策评估为政策反馈和追踪决策提供依据;通过政策评估发现既定政策存在的谬误，并以此寻求提高公共政策质量的途径;通过政策评估向社会成员证明自己的政策效果和能力，并以此作为继续寻获公众支持的基础。议题网络通过文化扶贫政策评估确定政府在文化扶贫领域进行价值分配的公正程度;试图通过政策评估证明既定文化扶贫政策的错误，进而要求对社会资源进行再分配。
加强对文化扶贫政策评估环节的重视，要求从政策制定环节就开始重视政策评估，对政策方案进行科学的预评估，为政策评估环节奠定基础;要求有确定的评估主体，从评估形式到评估内容以及评估程序都要有严格的制度化规定;要求对政策文化扶贫政策评估过程实施有效监督，避免政策评估简单化和形式化。
2.实现从内部评估到外部评估再到异体评估的转变。我国文化扶贫政策运行网络评估环节缺乏有效性，其重要原因在于没有确立正确的评估主体。多数评估是政府主导的内部评估。内部评估固有的评估内向性特点，直接导致政策评估缺少有效的外部监督力量，使文化扶贫政策评估流于形式。
随着中国政治体制改革推进、民主意识提高和公民社会的发展，政策评估主体多元化、加强政策评估的公众参与、适当引入第三方等成为完善政策评估的必然要求，这些途径能够弥补政府内部主导的内向性评估产生的缺陷。多元主体参与的外部评估强调了政策评估的外部主导，即文化扶贫政策评估由政策社群之外的行动者发起、组织和实施，并有权通过一定方式公布评估结果。显然，外部评估能够对文化扶贫政策的有效执行起到有效监督和激励的作用。但是外部评估中的“外部”是一个集合概念，由于外部评估之中还存在若干个体元素，多元且复杂，而且外部评估的多元评估主体格局中，缺乏明确的核心，某种程度上默认了政策社群在多元评估主体中的核心地位。因此，异体评估成为一种全新的选择。“异体”的概念是相对于“同体”而言，政策社群内对自身的政策执行情况进行的评估，可称之为同体评估[6]。异体评估是指由政策社群之外主体对政策执行进行的评估，文化扶贫政策网络中的“异体”具体是指生产者网络、专业网络和议题网络。异体评估强调的是整体力量的扭转，强调评估主体必须是政策社群外的某个异体，由该异体主导评估活动的全过程。
3.确立生产者网络为异体评估的核心。异体评估需要准确选择核心异体，即异体评估的核心主体。这正是异体评估与外部评估相比的优越所在。外部评估力求打破政府单一内部评估的模式，在政策评估中引入多个评估主体。但由于政策评估是一项涉及面广泛的复杂活动，必须有一个核心主体来主导政策评估全过程，缺少核心主体的多元主体评估格局难以形成有效合力，最终会导致评估的失败。
文化扶贫政策网络中，政策社群之外的“异体”主要包括以专家学者为核心的专业网络，以企业和社会组织为核心的生产者网络以及以普通民众和大众传媒为核心的议题网络。
贫困地区的广大居民是文化扶贫政策的目标群体。由于目标群体是公共政策作用和影响的直接对象，目标群体对政策的态度与反映直接影响政策的效果。目标群体对文化扶贫政策的反馈更能准确的评价政策执行情况。文化扶贫政策评估还涉及到公众与媒体的参与，但由于我国公民社会发展尚未成熟，使得公众作为异体评估核心缺少了现实条件。新闻媒体的活动具有分散性特点决定了媒体作为核心主体的评估难以保证政策评估活动的有效性。因此，基于政策评估的真实性、客观性和有效性考虑，选择企业或社会组织作为文化扶贫政策异体评估的核心。
4.确保评估结果在政策运行中的有效运用。文化扶贫政策评估结论不能束之高阁，科学的政策评估是为了准确评价文化扶贫政策的执行情况，真实反映存在问题，评估结论要为文化扶贫政策的反馈及追踪决策奠定基础。文化扶贫政策终结、调整完善和政策发展都需要依赖政策评估，政策评估是文化扶贫政策网络运行链条上是关键结点。生产者网络主导下的文化扶贫政策异体评估，评估结果需要反馈给文化扶贫政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络，实现文化扶贫政策评估环节的行动者充分参与和互动，以便为政策追踪决策提供客观依据。及时客观的公布文化扶贫政策评估结果，确保政策结果在政策运行中的有效应用，使政策评估环节在文化扶贫政策生命周期中发挥关键作用，使文化扶贫政策链条完整、连续的运行。
参考文献：
[1]杨亚静.贫困地区新农村建设中的文化扶贫研究[D].中南大学硕士论文，2013，（5）：8-9.
[2]Tanja A.Borzel.Organizing Babylon on the different conception of policy networks，Blackwell Publishers Ltd.1998：255-257.
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[4]周光辉.当代中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学，2011，（3）：102，103-109，113.
[5]宋琳琳，孙萍.中国文化扶贫政策网络分析——行动者、网络结构与网络互动[J].东北大学学报（社会科学版），2012，（7）：336-337.
[6]高洪成.异体评估视域下的政府绩效评估研究[M].东北大学出版社，2009：111.
责任编辑 张小莉