论文部分内容阅读
摘 要：近年来不断涌现的学生状告高校诉讼案件反映出高校学生管理规范所存在的缺陷：高校学生管理规范的内容与法律法规相抵触、管理规范制定的程序缺失、学生的合法权益救济途径不畅是高校学生管理规范失范的具体表现。实现高校学生管理规范法治化是推进依法治教、矫正失范权力、保障基本权利的要求。因此，高校学生管理规范的制定要遵循法律法规原则，要完善学生管理规范的制定程序，健全学生受教育权的法律救济制度。
关键词：高校；学生；管理规范；法律审视
中图分类号：DF36
文献标识码：A
文章编号：1009－9107(2007)05－0096－05
Examine the Students’ Management Regulations in Law
MA Jian-hua，HE Yu-jie
(Student Affairs Division，Northwest A&F University，Yangling,Shaanxi 712100,China)
Abstract：The lawsuits of students lodging complaints against universities happened one by one in recent years,which reflected the shortcomings of students management regulations.Certain content of the university regulations of students management goes against law of high level,the necessary procedure of making the university regulations of students management was lacked and the students’ legal rights relief channels were not unblocked. Realizing the university regulations of students management in legality is necessary for promoting education in accordance with the law,correcting illegal rights as well as protecting basic rights.Therefore,the making of the university regulations of students management must abide by laws,rules and principles,its procedure and the legal relief rules of students’ receiving education rights must be perfected.
Key words：university；student；management regulation；examine in law
近两年在大学校园频发的“劝退风波”引起人们的关注。2006年10月，因一学年内没有修够规定学分，西安邮电学院336名学生经校方初步审定按退学处理。被退学处理的学生面临两种选择：或者退学回家，或降级试读一年。随着西安邮电学院“劝退令”的发出，曾经被誉为“象牙塔”的高校再次成为人们关注的焦点，高校“劝退令”成为备受争议的话题。大学在行使自主管理权时，是否违背了公平公正原则，使“劝退”成为一种游离于法律约束之外的“单边行为”？随着大学扩招，当以往的精英教育演化为大众教育，频繁发生的“劝退”，是意味着大学“宽进严出”成为一种趋势，还只是为保证教学质量做出的无奈之举呢？[1]“劝退令”事件引起争论的焦点很多，其中最重要的焦点是高校能否依据校纪校规给学生发出“劝退令”？“劝退风波”凸显了高校管理权的强大与学生受教育权保护的薄弱，学生受教育权容易受到高校不当行使管理权的侵犯，两者之间的冲突时有发生。
一、案例引发的问题：高校学生管理规范的失范
高等学校制定的学生管理规范不属于法的范畴，但它作为高校内部管理规范，是各高校不可或缺的管理学生的重要手段与依据。高校学生管理规范既可成为保障学生权利实现的必要手段，也是最容易侵犯学生权利的领地。
(一)高校学生管理规范的内容与法律、法规相抵触
在我国教育类法律、法规中，曾直接涉及到高校学生管理的规章主要有：前国家教委于1983年颁布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》，1989年颁布经2005年修订的《高等学校学生行为准则》，1990年制定并经修订于2005年3月重新颁布的《普通高等学校学生管理规定》，1995年颁布的《研究生学籍管理规定》。各高校学生管理规范一般都是依据上述行政规章自行制定的。有的高校在一些处罚性条款，尤其是对学生处以开除处分的条款上往往弹性非常大，有的超越了我国现行法律的规定，有的甚至本身就不合法。
西安某高校“试读”与未修够24个学分即被退学的规定出自于该校的《学生学籍管理条例》。《条例》同时规定，“试读期为一年，试读期间没有学籍。试读期间一学年不及格课程经过重修后有两门以下(含两门)不及格，可恢复学籍，继续学习”。学校的规定与2005年《普通高等学校学生管理规定》相违背。新修订《普通高等学校学生管理规定》第27条规定了对学生退学处理的六种情形；第53条明确规定了纪律处分包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍；第54条规定了给予开除学籍的七种情形。可见，新出台的《普通高等学校学生管理规定》中学籍处理和纪律处分均没有“试读”的规定，该校的规定毫无法律法规依据。对学生因学业成绩未达到学校要求或在学校规定年限内未完成学业，各高校可以作出退学处理决定，但是根据《普通高等学校学生管理规定》，只有开除学籍和退学，学生才能丧失学籍，校方在学生未达到退学条件，没有给予退学处理的情况下，规定试读生暂无学籍，显属不当，“试读期间没有学籍”明显与上位法相抵触。高校在既无法律依据，又无法律明文授权的情况下，仅凭内部规章条例就对学生作出退学处理、不颁发毕业证、开除学籍等事关受教育权的处分，实际上是对学生受教育权的严重侵犯。法律赋予高校自主管理权，一方面有利于维护高校自治，保障高校办学自主权；另一方面有利于维护学校正常的教育教学秩序，实现教育目的。但是退学处理和开除学籍处分是一种损益性行为，对学生的名誉权、受教育权会产生不利影响，因此，高校关于处理、处分学生的内部规定必须符合上位法的规定和法治精神，而不能在法律规定之外任意扩大。
(二)高校学生管理规范程序缺失
受“重实体轻程序”的历史传统影响，我国保障学生合法权益的程序性规范明显落后于实体性规范。[2]纵观我国现行的教育法律法规和高校自行制定的学生管理规范，大部分都是程序性规定较少，现有的规范也多为概括性规定，缺乏可操作性，在实践中难以收到切实保障学生合法权益的功效。
1.制定过程中缺乏学生参与。目前，高校的学生管理规范一般都是由主管学生工作的职能部门如学生处(部)、教务处负责起草，经校长办公会议审议通过后予以施行。实践中，很多高校制定的与在校学生切身利益密切相关的一些校纪校规如《学籍管理规定》、《大学生综合素质测评办法》、《学生违纪处分条例》等，基本上不征求和听取学生的意见。在施行过程中不断暴露出重大缺陷，招致学生的不满，甚至与学生对簿公堂。
2.高校制定学生管理规范欠缺公布程序。规范性文件只有在绝对公开的条件下，其权威才受到尊重和信赖，才能做到“法律面前人人平等”。《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》并没有规定高校制定校规的具体程序，当然更没有课以高校将其制定的内部规范予以公布的义务，高校在是否公布内部规范性文件的问题上享有极大的自由裁量权。实践中，很多高校制定的学生管理规范难以及时公布，广大在校学生并不知悉本校学生管理规范的具体内容。西安某高校新制定的《学籍管理补充规定》中一些有关“试读”的新条款，并没有及时告知学生。高校学生管理规范作为引导和规范学生行为的内部规则，只有公开其内容，让所有学生知道其具体内容，才能受到它的调整和指引。如果高校内部学生管理规范缺乏公示性，学生不知应当怎样做和不应当怎样做以及做与不做有何后果，其规范性文件就失去了其应有的作用。
(三)高校学生管理规范中受教育权的法律救济途径不健全
“有权利必有救济”是现代法治国家的基本原则。然而我们的教育立法却很少有关于学生权利救济程序的规定。如《中华人民共和国学位条例》及其相关实施细则，它赋予高校不授予学生学位的权利，却没有规定学校的告知义务以及建立相应学生申诉制度。目前有不少高校内部规范中往往只有关于对学生处分的规定，没有提及受处分学生是否有权向学校有关部门提出复议与申诉，没有规定学生有权进行陈述和申辩，也没有建立完善的告知和重大纪律处分的听证制度；有些虽然规定学生不服处理决定有权向上级机关申诉，但却赋予了上级机关以最终裁决权，未规定学生对复议决定不服可起诉权力，从而阻碍了司法救济的道路。 正当程序是权利保障的基本要求，是法治理念中的重要内容。高校作出退学处理和开除学籍处分决定，涉及学生受教育权这一宪法规定的基本权利，然而权利处于司法保护的盲区，不利于保护学生的合法权益，也损害了宪法的权威和尊严。
二、高校学生管理规范法治化的重要性和安全性
(一)是依法治教的要求
依法治教是我国依法治国方略在教育领域的具体体现。教育部1999年12月发出的《关于加强教育法制建设的意见》提出，教育法制建设要以宪法确定的基本原则为指导，遵循社会主义法制统一原则和有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本方针，将教育事业管理与发展全面纳入法治的轨道。这是依法治国的基本要求，也是依法治教的具体目标。依法治教要求教育机构在进行教育管理活动时权力的取得应当有法律依据，权力的行使要合法合理。制定高校学生管理规范是高校教育管理权的内容之一，毫无例外要依法行使。
(二)是学生基本权利的保障
维护高校学生以受教育权为核心的各种合法权益，应是高校管理工作的重要内容。“所谓受教育权，是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。”[3]随着社会的发展，个人受教育权的实现程度，对其生存和发展的作用和影响越来越大。受教育权已经成为当代人权的一项重要内容。在很多国家，受教育权是宪法规定的公民基本权利。新中国四部宪法都将受教育权规定为公民的一项基本权利，奠定了维护和保障公民受教育权的宪法基础。[3]只有将高校学生管理规范纳入法治化轨道，内容合法、程序公正的高校学生管理规范才能发挥保障学生受教育权等基本权利的功效。反之，大学生的基本权利会成为永远被法制阳光所遗忘的角落，大学生的普通公民身份将在浓厚的行政管理强权色彩下逐步淡化、消失。
(三)是对失范权力的矫正
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]在相关教育法律制度尚未建立、健全，依法行政意识尚有待提高的情况下，享有广泛自主管理权的高校往往趋向于不断扩大权力行使范围，增加权力行使方式。当权力运行偏离法治轨道，违背法治精神，即出现高校突破权力行使界限，侵犯学生合法权利时，必然要对此失范权力、越轨行为进行矫正，以确保法律权威的有效维护和校园秩序的良性运行。[5]
三、高校学生管理规范法治化的思考
(一)高校学生管理规范的制定应遵循法律法规原则
法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者不生效力。”[6]法律优先原则是法治原则在高教管理领域的具体化，高校学生管理规范是高校依据教育法规、规章制定的内部规范性文件，仍需遵循法治理念，切实维护宪法、法律在高教管理活动中的权威。由于退学处理和开除学籍处分影响学生的受教育权，故高校关于对学生的退学处理和开除学籍处分的校纪校规应有明确的法律依据。高校不能自行创设开除学籍的违纪处分，尤其在法律、行政法规、行政规章没有先行规定的情况下，高校不能自行创设违纪处分的种类、范围、条件。法律、法规已经作出违纪处分规定，高校需要制定规范性文件作出具体规定，必须在法律、行政法规、规章规定的违纪处分的行为、幅度、种类和条件的范围内作出具体规定，不得与法律、行政法规、规章的规定相抵触。
在高等教育法制的完善中，应坚持法律法规优先原则。笔者认为，对退学处理和开除学籍等影响学生受教育权处分的设定，应当在以后修改《教育法》和《高等教育法》时予以规定，使高校学生管理的法律依据更符合法治原则，促进高校学生管理法治化。
(二)完善高校学生管理规范的制定程序
目前，各高校制定高校学生管理规范的程序不统一，即使各高校在实践操作中按照相应的程序进行，但并不完全将其通过校规等规范性文件的形式予以规范化、制度化。建立科学、规范的制定程序有利于制定出内容合法、公平公正的高校学生管理规范，有利于学生的自觉遵守，有利于良好教学秩序的建立，有利于和谐校园的构建。高校学生管理规范的制定应当遵循起草、审查、决定以及公布的阶段与程序。起草工作是最基础性的工作，对于保证规章制度草案的质量有着决定性的作用。在起草工作开始前，起草部门应当对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，学校也应按期编制计划。只有经过深入调研，论证充分，各方面条件都比较成熟的项目，经批准并列入计划后，才能开始起草工作。[7]起草过程中，为了充分发扬民主，起草部门还应当听取其他有关部门、教职员工和学生的意见。听取意见可以采取书面征求意见以及召开座谈会、论证会和听证会等多种形式。对于涉及学生切身利益、纪律处分的规章制度，起草部门应当组织召开听证会。
在审查阶段，起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案的不同意见报送校法制机构审查。涉及重大或者疑难法律问题的，还应当邀请有关法律专家进行咨询论证。
在决定阶段，拟制定的规范性文件草案须经校长(院长)办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规范性文件必须在全校范围内公布，便于学生和教职员工知悉。同时，还应当允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规范性文件。
(三)健全学生受教育权的法律救济机制
有权利必有救济，没有救济就没有权利，救济与权利密不可分。诉权是人们在权利受到侵犯时请求司法救济的权利，是连接实体权利与司法救济的桥梁。“在现代社会，居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利己成为两种彼此相依的实体权利。一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。”[8]高校学生管理规范的规定有时会侵犯学生的名誉权、财产权、受教育权等权利，对于学生的名誉权、财产权受到侵犯可以依据民法、民事诉讼法获得司法保护，但目前学生受教育权受到侵犯却缺乏司法救济，学生投告无门的情形时有发生。倘若大学生仅享有宪法列举的基本权利，不享有诉权，不能通过诉讼求得司法保护，那么大学生的宪法权利就丧失了实际意义，高等学校自主管理权的行使也就处于一种无序状态。因此，高校学生管理规范建立和完善的的权利救济制度就成为保证受教育权充分实现的重要保障。
1.完善学生申诉制度。学生申诉制度是我国《教育法》确立的保障学生受教育权的一项重要法定救济制度。虽然新规定对申诉的相关内容作了具体规定，但总体而言该制度还处于起步阶段，规范过于简略，缺乏可操作性，在实践中难以发挥应有的救济作用。因此，高校需要制定规范性文件将学生申诉制度加以具体化，增强可操作性，其具体内容包括：申请主体；申诉条件和范围；申诉受理机关及其职责和责任承担；申诉时效；申诉的处理程序和期限；申诉的效力；申诉处理决定书的送达和告知；不服申诉决定的其他救济途径等。高校和各级教育行政部门应设立专门受理学生申诉的机构和人员，制定规范的工作制度，确保学生的受教育权受到侵犯时能得到及时的救济。
2.完善申诉后的司法救济渠道，逐步建立教育行政诉讼制度。司法救济是规制学校权力，实现学生权利救济的最有力最核心的手段，是法治社会中解决法律纠纷的最后手段。因此，为了充分保障学生以受教育权为核心的合法权益，高校学生管理规范必须建立完善的诉讼制度，并确立学生申诉制度与诉讼制度之间的合理关系。
当学生向高校的申诉委员会或教育行政部门提出申诉后，申诉委员会或教育行政部门如果在规定时间内未作出任何处理决定，那么学生可以针对该不作为，向该高校的行政主管部门或上一级教育行政机关申请行政复议，或者就该不作为行为直接向人民法院提起诉讼。当学生对学校申诉委员会或教育行政部门的申诉处理决定有异议时，应当分别对不同情况规定不同的救济渠道：第一，对涉及侵犯学生人身权、财产权的管理行为可以依法提起民事诉讼。第二，如果学生对高校依据内部规范作出的退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、招生考录等侵犯其受教育权的行为不服，学校的处理决定足以影响到学生受教育权利，学生可以提起行政诉讼。当然这有赖于《行政诉讼法》《高等教育法》中对教育行政诉讼制度的明确规定。根据《教育法》第28条的规定，学校可以按照章程自主管理，这表明教育机构作为享有自治权的组织，其自主管理的权利是排除司法审查的，外部的救济只能在教育机构的自主管理的权力之外进行，否则会出现国家权力对教育机构的自主管理权的干预，不利于学术的自主发展。[9]德国学者将高校与学生之间的特别权力关系分为基础关系和管理关系，并认为涉及基础关系的决定，如学生身份资格的取得、丧失等决定，可以通过行政诉讼解决；而管理关系，如学生服装、仪表、作息时间、宿舍的管理等规定则是内部的自律行为，不能提起行政诉讼，也不必遵守严格的法律保留原则。这种思路对于我国受教育权的司法救济制度的建立具有借鉴意义。我国教育法律法规宜将严重影响学生受教育者身份的高校管理行为纳入行政诉讼的范围，建立教育行政诉讼制度，高校制定的学生管理规范中也应据此设立教育行政诉讼条款。
参考文献：
[1] 江雪，田雨杰.劝退风波背后的大学之惑[N].华商报，2006-10-18(B3).
[2] 姜雪丽.论高校处分权与学生受教育权的冲突及对策[J].重庆工商大学学报，2006，23(4)：147-150.
[3] 劳凯声. 中国教育法制评论(第1辑)[M]//秦惠民.高校管理法治化趋向中的观念碰撞和权利冲突.北京：教育科学出版社，2002：60-76.
[4] 孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1987.
[5] 胡肖华，徐靖.高校校规的违宪审查问题[J].法律科学，2005(2)：20-26.
[6] 城仲模.行政法之基础理论[M].台北：台湾三民书局，1994.
[7] 周月云.从学校法律纠纷看高等学校学生规章制度建设[J].经济师，2005(2)：87-88.
[8] 李步云.宪法比较研究[M].北京：法律出版社，1998.
[9] 文正邦，伍操，邓华平.公民受教育权的行政法保护问题研究[J].政法论从，2005(6)：18-26.
关键词：高校；学生；管理规范；法律审视
中图分类号：DF36
文献标识码：A
文章编号：1009－9107(2007)05－0096－05
Examine the Students’ Management Regulations in Law
MA Jian-hua，HE Yu-jie
(Student Affairs Division，Northwest A&F University，Yangling,Shaanxi 712100,China)
Abstract：The lawsuits of students lodging complaints against universities happened one by one in recent years,which reflected the shortcomings of students management regulations.Certain content of the university regulations of students management goes against law of high level,the necessary procedure of making the university regulations of students management was lacked and the students’ legal rights relief channels were not unblocked. Realizing the university regulations of students management in legality is necessary for promoting education in accordance with the law,correcting illegal rights as well as protecting basic rights.Therefore,the making of the university regulations of students management must abide by laws,rules and principles,its procedure and the legal relief rules of students’ receiving education rights must be perfected.
Key words：university；student；management regulation；examine in law
近两年在大学校园频发的“劝退风波”引起人们的关注。2006年10月，因一学年内没有修够规定学分，西安邮电学院336名学生经校方初步审定按退学处理。被退学处理的学生面临两种选择：或者退学回家，或降级试读一年。随着西安邮电学院“劝退令”的发出，曾经被誉为“象牙塔”的高校再次成为人们关注的焦点，高校“劝退令”成为备受争议的话题。大学在行使自主管理权时，是否违背了公平公正原则，使“劝退”成为一种游离于法律约束之外的“单边行为”？随着大学扩招，当以往的精英教育演化为大众教育，频繁发生的“劝退”，是意味着大学“宽进严出”成为一种趋势，还只是为保证教学质量做出的无奈之举呢？[1]“劝退令”事件引起争论的焦点很多，其中最重要的焦点是高校能否依据校纪校规给学生发出“劝退令”？“劝退风波”凸显了高校管理权的强大与学生受教育权保护的薄弱，学生受教育权容易受到高校不当行使管理权的侵犯，两者之间的冲突时有发生。
一、案例引发的问题：高校学生管理规范的失范
高等学校制定的学生管理规范不属于法的范畴，但它作为高校内部管理规范，是各高校不可或缺的管理学生的重要手段与依据。高校学生管理规范既可成为保障学生权利实现的必要手段，也是最容易侵犯学生权利的领地。
(一)高校学生管理规范的内容与法律、法规相抵触
在我国教育类法律、法规中，曾直接涉及到高校学生管理的规章主要有：前国家教委于1983年颁布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》，1989年颁布经2005年修订的《高等学校学生行为准则》，1990年制定并经修订于2005年3月重新颁布的《普通高等学校学生管理规定》，1995年颁布的《研究生学籍管理规定》。各高校学生管理规范一般都是依据上述行政规章自行制定的。有的高校在一些处罚性条款，尤其是对学生处以开除处分的条款上往往弹性非常大，有的超越了我国现行法律的规定，有的甚至本身就不合法。
西安某高校“试读”与未修够24个学分即被退学的规定出自于该校的《学生学籍管理条例》。《条例》同时规定，“试读期为一年，试读期间没有学籍。试读期间一学年不及格课程经过重修后有两门以下(含两门)不及格，可恢复学籍，继续学习”。学校的规定与2005年《普通高等学校学生管理规定》相违背。新修订《普通高等学校学生管理规定》第27条规定了对学生退学处理的六种情形；第53条明确规定了纪律处分包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍；第54条规定了给予开除学籍的七种情形。可见，新出台的《普通高等学校学生管理规定》中学籍处理和纪律处分均没有“试读”的规定，该校的规定毫无法律法规依据。对学生因学业成绩未达到学校要求或在学校规定年限内未完成学业，各高校可以作出退学处理决定，但是根据《普通高等学校学生管理规定》，只有开除学籍和退学，学生才能丧失学籍，校方在学生未达到退学条件，没有给予退学处理的情况下，规定试读生暂无学籍，显属不当，“试读期间没有学籍”明显与上位法相抵触。高校在既无法律依据，又无法律明文授权的情况下，仅凭内部规章条例就对学生作出退学处理、不颁发毕业证、开除学籍等事关受教育权的处分，实际上是对学生受教育权的严重侵犯。法律赋予高校自主管理权，一方面有利于维护高校自治，保障高校办学自主权；另一方面有利于维护学校正常的教育教学秩序，实现教育目的。但是退学处理和开除学籍处分是一种损益性行为，对学生的名誉权、受教育权会产生不利影响，因此，高校关于处理、处分学生的内部规定必须符合上位法的规定和法治精神，而不能在法律规定之外任意扩大。
(二)高校学生管理规范程序缺失
受“重实体轻程序”的历史传统影响，我国保障学生合法权益的程序性规范明显落后于实体性规范。[2]纵观我国现行的教育法律法规和高校自行制定的学生管理规范，大部分都是程序性规定较少，现有的规范也多为概括性规定，缺乏可操作性，在实践中难以收到切实保障学生合法权益的功效。
1.制定过程中缺乏学生参与。目前，高校的学生管理规范一般都是由主管学生工作的职能部门如学生处(部)、教务处负责起草，经校长办公会议审议通过后予以施行。实践中，很多高校制定的与在校学生切身利益密切相关的一些校纪校规如《学籍管理规定》、《大学生综合素质测评办法》、《学生违纪处分条例》等，基本上不征求和听取学生的意见。在施行过程中不断暴露出重大缺陷，招致学生的不满，甚至与学生对簿公堂。
2.高校制定学生管理规范欠缺公布程序。规范性文件只有在绝对公开的条件下，其权威才受到尊重和信赖，才能做到“法律面前人人平等”。《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》并没有规定高校制定校规的具体程序，当然更没有课以高校将其制定的内部规范予以公布的义务，高校在是否公布内部规范性文件的问题上享有极大的自由裁量权。实践中，很多高校制定的学生管理规范难以及时公布，广大在校学生并不知悉本校学生管理规范的具体内容。西安某高校新制定的《学籍管理补充规定》中一些有关“试读”的新条款，并没有及时告知学生。高校学生管理规范作为引导和规范学生行为的内部规则，只有公开其内容，让所有学生知道其具体内容，才能受到它的调整和指引。如果高校内部学生管理规范缺乏公示性，学生不知应当怎样做和不应当怎样做以及做与不做有何后果，其规范性文件就失去了其应有的作用。
(三)高校学生管理规范中受教育权的法律救济途径不健全
“有权利必有救济”是现代法治国家的基本原则。然而我们的教育立法却很少有关于学生权利救济程序的规定。如《中华人民共和国学位条例》及其相关实施细则，它赋予高校不授予学生学位的权利，却没有规定学校的告知义务以及建立相应学生申诉制度。目前有不少高校内部规范中往往只有关于对学生处分的规定，没有提及受处分学生是否有权向学校有关部门提出复议与申诉，没有规定学生有权进行陈述和申辩，也没有建立完善的告知和重大纪律处分的听证制度；有些虽然规定学生不服处理决定有权向上级机关申诉，但却赋予了上级机关以最终裁决权，未规定学生对复议决定不服可起诉权力，从而阻碍了司法救济的道路。 正当程序是权利保障的基本要求，是法治理念中的重要内容。高校作出退学处理和开除学籍处分决定，涉及学生受教育权这一宪法规定的基本权利，然而权利处于司法保护的盲区，不利于保护学生的合法权益，也损害了宪法的权威和尊严。
二、高校学生管理规范法治化的重要性和安全性
(一)是依法治教的要求
依法治教是我国依法治国方略在教育领域的具体体现。教育部1999年12月发出的《关于加强教育法制建设的意见》提出，教育法制建设要以宪法确定的基本原则为指导，遵循社会主义法制统一原则和有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本方针，将教育事业管理与发展全面纳入法治的轨道。这是依法治国的基本要求，也是依法治教的具体目标。依法治教要求教育机构在进行教育管理活动时权力的取得应当有法律依据，权力的行使要合法合理。制定高校学生管理规范是高校教育管理权的内容之一，毫无例外要依法行使。
(二)是学生基本权利的保障
维护高校学生以受教育权为核心的各种合法权益，应是高校管理工作的重要内容。“所谓受教育权，是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。”[3]随着社会的发展，个人受教育权的实现程度，对其生存和发展的作用和影响越来越大。受教育权已经成为当代人权的一项重要内容。在很多国家，受教育权是宪法规定的公民基本权利。新中国四部宪法都将受教育权规定为公民的一项基本权利，奠定了维护和保障公民受教育权的宪法基础。[3]只有将高校学生管理规范纳入法治化轨道，内容合法、程序公正的高校学生管理规范才能发挥保障学生受教育权等基本权利的功效。反之，大学生的基本权利会成为永远被法制阳光所遗忘的角落，大学生的普通公民身份将在浓厚的行政管理强权色彩下逐步淡化、消失。
(三)是对失范权力的矫正
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]在相关教育法律制度尚未建立、健全，依法行政意识尚有待提高的情况下，享有广泛自主管理权的高校往往趋向于不断扩大权力行使范围，增加权力行使方式。当权力运行偏离法治轨道，违背法治精神，即出现高校突破权力行使界限，侵犯学生合法权利时，必然要对此失范权力、越轨行为进行矫正，以确保法律权威的有效维护和校园秩序的良性运行。[5]
三、高校学生管理规范法治化的思考
(一)高校学生管理规范的制定应遵循法律法规原则
法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者不生效力。”[6]法律优先原则是法治原则在高教管理领域的具体化，高校学生管理规范是高校依据教育法规、规章制定的内部规范性文件，仍需遵循法治理念，切实维护宪法、法律在高教管理活动中的权威。由于退学处理和开除学籍处分影响学生的受教育权，故高校关于对学生的退学处理和开除学籍处分的校纪校规应有明确的法律依据。高校不能自行创设开除学籍的违纪处分，尤其在法律、行政法规、行政规章没有先行规定的情况下，高校不能自行创设违纪处分的种类、范围、条件。法律、法规已经作出违纪处分规定，高校需要制定规范性文件作出具体规定，必须在法律、行政法规、规章规定的违纪处分的行为、幅度、种类和条件的范围内作出具体规定，不得与法律、行政法规、规章的规定相抵触。
在高等教育法制的完善中，应坚持法律法规优先原则。笔者认为，对退学处理和开除学籍等影响学生受教育权处分的设定，应当在以后修改《教育法》和《高等教育法》时予以规定，使高校学生管理的法律依据更符合法治原则，促进高校学生管理法治化。
(二)完善高校学生管理规范的制定程序
目前，各高校制定高校学生管理规范的程序不统一，即使各高校在实践操作中按照相应的程序进行，但并不完全将其通过校规等规范性文件的形式予以规范化、制度化。建立科学、规范的制定程序有利于制定出内容合法、公平公正的高校学生管理规范，有利于学生的自觉遵守，有利于良好教学秩序的建立，有利于和谐校园的构建。高校学生管理规范的制定应当遵循起草、审查、决定以及公布的阶段与程序。起草工作是最基础性的工作，对于保证规章制度草案的质量有着决定性的作用。在起草工作开始前，起草部门应当对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，学校也应按期编制计划。只有经过深入调研，论证充分，各方面条件都比较成熟的项目，经批准并列入计划后，才能开始起草工作。[7]起草过程中，为了充分发扬民主，起草部门还应当听取其他有关部门、教职员工和学生的意见。听取意见可以采取书面征求意见以及召开座谈会、论证会和听证会等多种形式。对于涉及学生切身利益、纪律处分的规章制度，起草部门应当组织召开听证会。
在审查阶段，起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案的不同意见报送校法制机构审查。涉及重大或者疑难法律问题的，还应当邀请有关法律专家进行咨询论证。
在决定阶段，拟制定的规范性文件草案须经校长(院长)办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规范性文件必须在全校范围内公布，便于学生和教职员工知悉。同时，还应当允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规范性文件。
(三)健全学生受教育权的法律救济机制
有权利必有救济，没有救济就没有权利，救济与权利密不可分。诉权是人们在权利受到侵犯时请求司法救济的权利，是连接实体权利与司法救济的桥梁。“在现代社会，居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利己成为两种彼此相依的实体权利。一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。”[8]高校学生管理规范的规定有时会侵犯学生的名誉权、财产权、受教育权等权利，对于学生的名誉权、财产权受到侵犯可以依据民法、民事诉讼法获得司法保护，但目前学生受教育权受到侵犯却缺乏司法救济，学生投告无门的情形时有发生。倘若大学生仅享有宪法列举的基本权利，不享有诉权，不能通过诉讼求得司法保护，那么大学生的宪法权利就丧失了实际意义，高等学校自主管理权的行使也就处于一种无序状态。因此，高校学生管理规范建立和完善的的权利救济制度就成为保证受教育权充分实现的重要保障。
1.完善学生申诉制度。学生申诉制度是我国《教育法》确立的保障学生受教育权的一项重要法定救济制度。虽然新规定对申诉的相关内容作了具体规定，但总体而言该制度还处于起步阶段，规范过于简略，缺乏可操作性，在实践中难以发挥应有的救济作用。因此，高校需要制定规范性文件将学生申诉制度加以具体化，增强可操作性，其具体内容包括：申请主体；申诉条件和范围；申诉受理机关及其职责和责任承担；申诉时效；申诉的处理程序和期限；申诉的效力；申诉处理决定书的送达和告知；不服申诉决定的其他救济途径等。高校和各级教育行政部门应设立专门受理学生申诉的机构和人员，制定规范的工作制度，确保学生的受教育权受到侵犯时能得到及时的救济。
2.完善申诉后的司法救济渠道，逐步建立教育行政诉讼制度。司法救济是规制学校权力，实现学生权利救济的最有力最核心的手段，是法治社会中解决法律纠纷的最后手段。因此，为了充分保障学生以受教育权为核心的合法权益，高校学生管理规范必须建立完善的诉讼制度，并确立学生申诉制度与诉讼制度之间的合理关系。
当学生向高校的申诉委员会或教育行政部门提出申诉后，申诉委员会或教育行政部门如果在规定时间内未作出任何处理决定，那么学生可以针对该不作为，向该高校的行政主管部门或上一级教育行政机关申请行政复议，或者就该不作为行为直接向人民法院提起诉讼。当学生对学校申诉委员会或教育行政部门的申诉处理决定有异议时，应当分别对不同情况规定不同的救济渠道：第一，对涉及侵犯学生人身权、财产权的管理行为可以依法提起民事诉讼。第二，如果学生对高校依据内部规范作出的退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、招生考录等侵犯其受教育权的行为不服，学校的处理决定足以影响到学生受教育权利，学生可以提起行政诉讼。当然这有赖于《行政诉讼法》《高等教育法》中对教育行政诉讼制度的明确规定。根据《教育法》第28条的规定，学校可以按照章程自主管理，这表明教育机构作为享有自治权的组织，其自主管理的权利是排除司法审查的，外部的救济只能在教育机构的自主管理的权力之外进行，否则会出现国家权力对教育机构的自主管理权的干预，不利于学术的自主发展。[9]德国学者将高校与学生之间的特别权力关系分为基础关系和管理关系，并认为涉及基础关系的决定，如学生身份资格的取得、丧失等决定，可以通过行政诉讼解决；而管理关系，如学生服装、仪表、作息时间、宿舍的管理等规定则是内部的自律行为，不能提起行政诉讼，也不必遵守严格的法律保留原则。这种思路对于我国受教育权的司法救济制度的建立具有借鉴意义。我国教育法律法规宜将严重影响学生受教育者身份的高校管理行为纳入行政诉讼的范围，建立教育行政诉讼制度，高校制定的学生管理规范中也应据此设立教育行政诉讼条款。
参考文献：
[1] 江雪，田雨杰.劝退风波背后的大学之惑[N].华商报，2006-10-18(B3).
[2] 姜雪丽.论高校处分权与学生受教育权的冲突及对策[J].重庆工商大学学报，2006，23(4)：147-150.
[3] 劳凯声. 中国教育法制评论(第1辑)[M]//秦惠民.高校管理法治化趋向中的观念碰撞和权利冲突.北京：教育科学出版社，2002：60-76.
[4] 孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1987.
[5] 胡肖华，徐靖.高校校规的违宪审查问题[J].法律科学，2005(2)：20-26.
[6] 城仲模.行政法之基础理论[M].台北：台湾三民书局，1994.
[7] 周月云.从学校法律纠纷看高等学校学生规章制度建设[J].经济师，2005(2)：87-88.
[8] 李步云.宪法比较研究[M].北京：法律出版社，1998.
[9] 文正邦，伍操，邓华平.公民受教育权的行政法保护问题研究[J].政法论从，2005(6)：18-26.