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[摘要]扶贫工作事关小康社会的全面建成，已经到了攻坚阶段。针对扶贫资金短缺、扶贫力量薄弱、扶贫机制不完备等问题，必须运用“大扶贫”思维，发挥好市场机制作用，注入多种社会力量参与扶贫，加强贫困人口人力资源开发，注重扶贫文化建设，构建扶贫攻坚大格局。
[关键词]扶贫攻坚;扶贫产业;扶贫文化;精准扶贫
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2015）20-0077-02
在我国，扶贫不仅是备受关注的政治任务，同时又是重大的经济问题、社会问题和民生问题，关系着全面小康能否如期实现。定西作为国家最早实施大规模扶贫开发战略的地区之一，是全国扶贫攻坚战的主战场。定西扶贫对经济欠发达地区尤其是特殊困难地区脱贫致富具有示范意义，对国家制定扶贫开发政策具有参考意义。
一、新时期扶贫攻坚面临的问题分析
（一）扶贫开发对资金需求与投入的矛盾，是制约脱贫步伐的根本问题
经济发展不足是贫困地区的共同特征，大多为“保吃饭”财政，难以进行有效的扶贫投入。2014年定西有67.42万贫困人口，财政预算收入仅21.54亿元，而预算支出达180.26亿元，接近160亿的转移支付资金，要维持政府等机构的正常运转，真正能够用于扶贫的资金十分有限。同时，金融资本对扶贫工作没有形成有力支撑。贫困群众贷款难问题长期得不到有效解决。资金不足势必影响贫困地区基础设施的改善程度，对贫困人口发展生产形成硬约束。
（二）扶贫力量单薄是扶贫攻坚“久攻难克”的主要症结
扶贫工作本应以政府为主导，充分动员和吸纳社会力量广泛参与。尽管社会力量在参与扶贫方面做了大量工作，取得了一定的实效，但参与程度不高、范围不广，没有形成全员参与的局面。比如“联村联户”行动，机关事业单位与部门干部对贫困户进行帮扶，因各单位掌控的资源差异，帮扶效果十分悬殊。机关干部在为贫困户提供创业就业机会、掌握实用技术、增强发展能力等方面也力不从心。广大中小微企业、社会团体等社会力量还没有充分地参与进来，特别是当地龙头企业吸纳贫困劳动力和致富能人的带头作用没有完全发挥出来。
（三）扶贫体制机制不健全是造成扶贫效果不彰的重要原因
扶贫机构职能重叠、交叉，许多政府部门都有扶贫专项，但部门各自为政，项目难以有效整合，影响了机构与项目功能的充分发挥。部分贫困村人口数量少、位置偏远、居住分散，政府投入建设的基础设施由于服务对象数量有限，造成资源闲置和浪费;贫困县考核机制还没有完全从GDP考核转向扶贫实效考核，数据造假，导致政策落地难、效果差;合理的脱贫机制还没有建立起来，贫困县、贫困村和贫困户为享受国家扶持政策而不愿“摘帽”，存在假性贫困人口;贫困识别机制和反馈机制不健全，存在隐性贫困人口。
（四）扶智教育未能全面推进是扶贫成果难以巩固的根源
扶智教育是扶贫工作的薄弱环节。传统扶贫方式以物质、项目、设施建设居多，对贫困人口的智力开发和致富技能培养重视不够，产生了一定的负面影响。部分贫困者产生依赖心理，抱守“等靠要”思想，依靠救济过日子;农村青壮年劳力大多选择外出打工，“空心化”趋势加剧;贫困群体受教育程度普遍较低，劳动技能欠缺，只能从事简单的体力劳动，难以获得较高的收入;返贫现象比较普遍，贫困代际传递现象较为严重，扶贫成果难以巩固，根源在于意识落后和能力欠缺上。
二、构建扶贫攻坚大格局的对策建议
现阶段，贫困问题出现了新变化、新特性。相对贫困更为突出，个体性因素明显;贫困表现从生计问题转变为发展问题，贫困人口结构呈现出多元化特点。打好扶贫攻坚战，应运用“大扶贫”理念，构筑政府、市场、社会协同推进的“大扶贫”格局。
（一）用市场机制激活扶贫资源，借助金融力量，形成强大的财力支撑
运用市场机制撬动扶贫开发，使扶贫资源得到有效合理的配置。
一是整合扶贫资源，集聚扶贫资金，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫及各类涉农资金，用政府购买社会服务、金融机构等参与扶贫开发等手段，集中解决扶贫资金不足的问题。
二是利用市场化扶贫机制，为贫困户发展生产提供保障。建立和完善贫困户互助金制度。在贫困村建立互助金合作社，建立生产发展资金，农户按股分红，将过去一次性投入的财政扶贫资金转变为周期使用、长期发挥效益的生产发展资金并实现增值。同时引导农户组建互助社，通过贷款联保协议解决起步资金缺乏的难题。
三是利用新型农业合作社，开展并推广“扶贫资金+项目合作企业+农户”产业扶贫模式，将一定的扶贫资金投入到当地的企业，由企业吸收贫困户参与开发，通过出劳力或场地得到收益。既可解决农户难以解决的资金、技术、销售等困难，又兼顾了公司和农民双方的利益，同时规避了农户所必须面对的市场风险。
四是借助普惠金融，让贫困人口得到便捷的金融服务，利用公益性小额扶贫信贷、贴息扶贫信贷等融资方式，利用土地使用权抵押，购买政策性保险，破解融资难题，满足农户发展和创业的信贷需求。
（二）动员最广泛的社会力量参与扶贫攻坚，形成社会合力，构建庞大的扶贫队伍
一是提供扶贫机会，将贫困户的资料公布于众，让社会团体和个人根据自身条件，认领帮扶对象，帮助贫困户脱贫。
二是动员、吸纳、鼓励一切有扶贫意愿的社会各界力量参与扶贫攻坚，动员从当地走出去的成功人士回乡发展，鼓励当地青年回乡创业置业，引导大学毕业生到贫困地区就业创业，带领贫困农民脱贫致富。
三是从政策、项目、资金、人才等方面支持参与扶贫的机构、组织和个人，为他们拓展扶贫空间，落实好国家的支持政策，创设良好的投资和发展环境。 （三）构建以扶智为重心的扶贫教育体系，注重实用技能提升，增强自我发展能力
一要重视发展基础教育，改善贫困地区教育基础设施条件特别是寄宿制学校的食宿条件，向贫困地区输入优质教育资源，预防贫困的代际传递。
二要大力发展现代职业教育，构建完善的职业教育体系。对职业中学、职教中心进行整合，优化配置，创办一批标准化职业学校，开展就业创业能力培养、实用技能教育培训;实施好中等职业教育协作计划，利用职业院校扩大招收片区学生规模的契机，使更多的初中毕业生接受正规的职业教育。选送贫困学生到经济较发达地区的中等职业学校接受教育。
三要采取切实举措支持贫困地区孩子接受国民教育。建议严格实施专门针对贫困地区优秀学生的招生计划和助学金政策，防止资源被挤占;利用好助学贷款政策，帮助他们顺利完成学业;实施好农村贫困专项计划，畅通贫困地区学子接受高等教育的渠道;协调落实好教育部支援中西部地区招生协作计划，让列入计划的学生在高教资源丰富的省市接受高等教育;发挥好教育扶贫助学基金作用，保障贫寒学子不因贫困而影响学业。
（四）加强扶贫文化建设，为扶贫攻坚提供精神支撑
一是打造扶贫文化平台，建议在中国扶贫日（即每年的10月17日）开设以反贫困为主题的智库论坛，介绍、交流国际、国内扶贫工作的理论、实践和经验，为扶贫攻坚提供智力支撑;定西正在筹建中国扶贫纪念馆，推介人类减贫史上的“中国奇迹”和“中国经验”乃至定西模式，弘扬定西扶贫精神，向社会传递扶贫攻坚正能量，是一个很好的创举，具有借鉴意义。
二是借助媒体等文化传播平台，开办扶贫攻坚专栏，通过访谈、走基层等活动，分享好的经验和做法、宣传报道贫困人员创业增收的先进事迹，营造创新创业文化氛围，树立典型和模范，发挥榜样力量。
三是注重满足新时期贫困地区农民的精神需求，弘扬以社会主义核心价值观为主体的先进文化，发扬勤劳、诚实、善良等纯朴的民风，倡导树立文明新风，改变不思进取的小农意识和思想。目前漫延于贫困地区的“天价彩礼”现象，值得引起警惕，动辄十几万元的“彩礼”，已经严重背离了传统婚俗的初衷，是造成贫困地区因婚返贫的主要因素，应当坚决抵制和打击。
（五）完善体制机制，为决胜扶贫攻坚提供制度保障
一是推进改革扶贫开发考核机制。国家扶贫开发重点县不再以GDP作为主要考核指标，代之以提高扶贫对象生活水平来衡量政绩，将为“扶真贫、真扶贫”起到积极作用。对新指标如何进行科学分解、量化和不断完善，是现阶段亟待解决的问题。应将重点放在建立约束机制、完善退出机制上。没有完成约束性指标就会影响政绩，制定正向激励措施，该“摘帽”的必须坚决退出，使扶贫资源发挥最大效益。
二是健全扶贫资金管理体制。目前“中央统筹、省负总责、县抓落实”的体制存在不少弊端。扶贫资金缺少有效的绩效考评办法，资金的分配与使用效果没有挂钩;项目不一定完全契合贫困群众需求，资金到位缓慢。监管手段落后，地方政府关注的重点是争取扶贫资金，而在资金分配、项目安排、贫困人口能在多大程度上受益这些关键环节上疏于监管，很难保证不被挪用。建议省市两级将主要精力放在项目规划、资源整合和资金监管上，将审批权下放到县，县级政府要做到项目资金到村到户，扶贫资金到村到人，杜绝个别干部在“村村通”、“一事一议”中套取资金的行为。
三是创新精准扶贫新机制。建议建立精准识别机制，按照群众申请、村组推荐、入户调查、村民评议、村委会初审、乡镇复审、县级确认的工作流程，选派帮扶队长，组织村组干部、大学生村官、扶贫志愿者等力量，进村入户，调查摸底，核实和更新贫困户信息，重点了解致贫原因、受扶持情况和项目需求，依据致贫原因，确定帮扶内容和方法，制定脱贫时间表，精准施策，严格按贫困户收入增加、生活水平提高、扶贫实效标准评价扶贫工作，真正做到精准扶贫。
[关键词]扶贫攻坚;扶贫产业;扶贫文化;精准扶贫
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2015）20-0077-02
在我国，扶贫不仅是备受关注的政治任务，同时又是重大的经济问题、社会问题和民生问题，关系着全面小康能否如期实现。定西作为国家最早实施大规模扶贫开发战略的地区之一，是全国扶贫攻坚战的主战场。定西扶贫对经济欠发达地区尤其是特殊困难地区脱贫致富具有示范意义，对国家制定扶贫开发政策具有参考意义。
一、新时期扶贫攻坚面临的问题分析
（一）扶贫开发对资金需求与投入的矛盾，是制约脱贫步伐的根本问题
经济发展不足是贫困地区的共同特征，大多为“保吃饭”财政，难以进行有效的扶贫投入。2014年定西有67.42万贫困人口，财政预算收入仅21.54亿元，而预算支出达180.26亿元，接近160亿的转移支付资金，要维持政府等机构的正常运转，真正能够用于扶贫的资金十分有限。同时，金融资本对扶贫工作没有形成有力支撑。贫困群众贷款难问题长期得不到有效解决。资金不足势必影响贫困地区基础设施的改善程度，对贫困人口发展生产形成硬约束。
（二）扶贫力量单薄是扶贫攻坚“久攻难克”的主要症结
扶贫工作本应以政府为主导，充分动员和吸纳社会力量广泛参与。尽管社会力量在参与扶贫方面做了大量工作，取得了一定的实效，但参与程度不高、范围不广，没有形成全员参与的局面。比如“联村联户”行动，机关事业单位与部门干部对贫困户进行帮扶，因各单位掌控的资源差异，帮扶效果十分悬殊。机关干部在为贫困户提供创业就业机会、掌握实用技术、增强发展能力等方面也力不从心。广大中小微企业、社会团体等社会力量还没有充分地参与进来，特别是当地龙头企业吸纳贫困劳动力和致富能人的带头作用没有完全发挥出来。
（三）扶贫体制机制不健全是造成扶贫效果不彰的重要原因
扶贫机构职能重叠、交叉，许多政府部门都有扶贫专项，但部门各自为政，项目难以有效整合，影响了机构与项目功能的充分发挥。部分贫困村人口数量少、位置偏远、居住分散，政府投入建设的基础设施由于服务对象数量有限，造成资源闲置和浪费;贫困县考核机制还没有完全从GDP考核转向扶贫实效考核，数据造假，导致政策落地难、效果差;合理的脱贫机制还没有建立起来，贫困县、贫困村和贫困户为享受国家扶持政策而不愿“摘帽”，存在假性贫困人口;贫困识别机制和反馈机制不健全，存在隐性贫困人口。
（四）扶智教育未能全面推进是扶贫成果难以巩固的根源
扶智教育是扶贫工作的薄弱环节。传统扶贫方式以物质、项目、设施建设居多，对贫困人口的智力开发和致富技能培养重视不够，产生了一定的负面影响。部分贫困者产生依赖心理，抱守“等靠要”思想，依靠救济过日子;农村青壮年劳力大多选择外出打工，“空心化”趋势加剧;贫困群体受教育程度普遍较低，劳动技能欠缺，只能从事简单的体力劳动，难以获得较高的收入;返贫现象比较普遍，贫困代际传递现象较为严重，扶贫成果难以巩固，根源在于意识落后和能力欠缺上。
二、构建扶贫攻坚大格局的对策建议
现阶段，贫困问题出现了新变化、新特性。相对贫困更为突出，个体性因素明显;贫困表现从生计问题转变为发展问题，贫困人口结构呈现出多元化特点。打好扶贫攻坚战，应运用“大扶贫”理念，构筑政府、市场、社会协同推进的“大扶贫”格局。
（一）用市场机制激活扶贫资源，借助金融力量，形成强大的财力支撑
运用市场机制撬动扶贫开发，使扶贫资源得到有效合理的配置。
一是整合扶贫资源，集聚扶贫资金，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫及各类涉农资金，用政府购买社会服务、金融机构等参与扶贫开发等手段，集中解决扶贫资金不足的问题。
二是利用市场化扶贫机制，为贫困户发展生产提供保障。建立和完善贫困户互助金制度。在贫困村建立互助金合作社，建立生产发展资金，农户按股分红，将过去一次性投入的财政扶贫资金转变为周期使用、长期发挥效益的生产发展资金并实现增值。同时引导农户组建互助社，通过贷款联保协议解决起步资金缺乏的难题。
三是利用新型农业合作社，开展并推广“扶贫资金+项目合作企业+农户”产业扶贫模式，将一定的扶贫资金投入到当地的企业，由企业吸收贫困户参与开发，通过出劳力或场地得到收益。既可解决农户难以解决的资金、技术、销售等困难，又兼顾了公司和农民双方的利益，同时规避了农户所必须面对的市场风险。
四是借助普惠金融，让贫困人口得到便捷的金融服务，利用公益性小额扶贫信贷、贴息扶贫信贷等融资方式，利用土地使用权抵押，购买政策性保险，破解融资难题，满足农户发展和创业的信贷需求。
（二）动员最广泛的社会力量参与扶贫攻坚，形成社会合力，构建庞大的扶贫队伍
一是提供扶贫机会，将贫困户的资料公布于众，让社会团体和个人根据自身条件，认领帮扶对象，帮助贫困户脱贫。
二是动员、吸纳、鼓励一切有扶贫意愿的社会各界力量参与扶贫攻坚，动员从当地走出去的成功人士回乡发展，鼓励当地青年回乡创业置业，引导大学毕业生到贫困地区就业创业，带领贫困农民脱贫致富。
三是从政策、项目、资金、人才等方面支持参与扶贫的机构、组织和个人，为他们拓展扶贫空间，落实好国家的支持政策，创设良好的投资和发展环境。 （三）构建以扶智为重心的扶贫教育体系，注重实用技能提升，增强自我发展能力
一要重视发展基础教育，改善贫困地区教育基础设施条件特别是寄宿制学校的食宿条件，向贫困地区输入优质教育资源，预防贫困的代际传递。
二要大力发展现代职业教育，构建完善的职业教育体系。对职业中学、职教中心进行整合，优化配置，创办一批标准化职业学校，开展就业创业能力培养、实用技能教育培训;实施好中等职业教育协作计划，利用职业院校扩大招收片区学生规模的契机，使更多的初中毕业生接受正规的职业教育。选送贫困学生到经济较发达地区的中等职业学校接受教育。
三要采取切实举措支持贫困地区孩子接受国民教育。建议严格实施专门针对贫困地区优秀学生的招生计划和助学金政策，防止资源被挤占;利用好助学贷款政策，帮助他们顺利完成学业;实施好农村贫困专项计划，畅通贫困地区学子接受高等教育的渠道;协调落实好教育部支援中西部地区招生协作计划，让列入计划的学生在高教资源丰富的省市接受高等教育;发挥好教育扶贫助学基金作用，保障贫寒学子不因贫困而影响学业。
（四）加强扶贫文化建设，为扶贫攻坚提供精神支撑
一是打造扶贫文化平台，建议在中国扶贫日（即每年的10月17日）开设以反贫困为主题的智库论坛，介绍、交流国际、国内扶贫工作的理论、实践和经验，为扶贫攻坚提供智力支撑;定西正在筹建中国扶贫纪念馆，推介人类减贫史上的“中国奇迹”和“中国经验”乃至定西模式，弘扬定西扶贫精神，向社会传递扶贫攻坚正能量，是一个很好的创举，具有借鉴意义。
二是借助媒体等文化传播平台，开办扶贫攻坚专栏，通过访谈、走基层等活动，分享好的经验和做法、宣传报道贫困人员创业增收的先进事迹，营造创新创业文化氛围，树立典型和模范，发挥榜样力量。
三是注重满足新时期贫困地区农民的精神需求，弘扬以社会主义核心价值观为主体的先进文化，发扬勤劳、诚实、善良等纯朴的民风，倡导树立文明新风，改变不思进取的小农意识和思想。目前漫延于贫困地区的“天价彩礼”现象，值得引起警惕，动辄十几万元的“彩礼”，已经严重背离了传统婚俗的初衷，是造成贫困地区因婚返贫的主要因素，应当坚决抵制和打击。
（五）完善体制机制，为决胜扶贫攻坚提供制度保障
一是推进改革扶贫开发考核机制。国家扶贫开发重点县不再以GDP作为主要考核指标，代之以提高扶贫对象生活水平来衡量政绩，将为“扶真贫、真扶贫”起到积极作用。对新指标如何进行科学分解、量化和不断完善，是现阶段亟待解决的问题。应将重点放在建立约束机制、完善退出机制上。没有完成约束性指标就会影响政绩，制定正向激励措施，该“摘帽”的必须坚决退出，使扶贫资源发挥最大效益。
二是健全扶贫资金管理体制。目前“中央统筹、省负总责、县抓落实”的体制存在不少弊端。扶贫资金缺少有效的绩效考评办法，资金的分配与使用效果没有挂钩;项目不一定完全契合贫困群众需求，资金到位缓慢。监管手段落后，地方政府关注的重点是争取扶贫资金，而在资金分配、项目安排、贫困人口能在多大程度上受益这些关键环节上疏于监管，很难保证不被挪用。建议省市两级将主要精力放在项目规划、资源整合和资金监管上，将审批权下放到县，县级政府要做到项目资金到村到户，扶贫资金到村到人，杜绝个别干部在“村村通”、“一事一议”中套取资金的行为。
三是创新精准扶贫新机制。建议建立精准识别机制，按照群众申请、村组推荐、入户调查、村民评议、村委会初审、乡镇复审、县级确认的工作流程，选派帮扶队长，组织村组干部、大学生村官、扶贫志愿者等力量，进村入户，调查摸底，核实和更新贫困户信息，重点了解致贫原因、受扶持情况和项目需求，依据致贫原因，确定帮扶内容和方法，制定脱贫时间表，精准施策，严格按贫困户收入增加、生活水平提高、扶贫实效标准评价扶贫工作，真正做到精准扶贫。