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摘要：城市园林绿化是一座城市重要的基础设施之一,也是城市逐步现代化建设的重要内容,更是是改善生态环境和提高城市居民生活质量和条件的的公益事业。由于近年来国家大力建设园林化城市的带动，城市园林绿化已经成为一门新兴的环境产业。在国家法律、法规的调控下，城市园林绿化与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势，也从中显示着古老园林的崭新魅力。在绿化产业的发展过程中，城市绿地系统的结构组成发生了巨大变化。今后，应注意加强维护城市绿地的可持续发展，调整现代农业生产结构，协调城市园林建设与国家经济建设的关系，使绿化建设、养护管理法制化、规范化，依靠园林绿化产生效益必须有专业技术作为保障，政府应该运用相应的产业政策，制定可行的发展规划，引导市场的规范运行，把城市园林绿化的经营管理活动纳入国际法规和国际惯例的轨道之中。从专业的角度，将城市园林绿化建设与经济管理有机结合，走出一条良性的城市园林绿化经济管理发展之路。
关键词：园林；城市绿化；环境产业；绿化管理
1、时代背景
近年来，我国在快速发展为城市化建设的同时，也面临着如何建设一个经济、社会和环境相协调发展的绿色城市的重要课题。据了解，改革开放以来，中国城市化进程迅速加快，如今全国已拥有668座城市，比20a前增加了3倍。城市在追求财富的过程中，都或多或少对环境产生过破坏。此间有关专家预测，21世纪中国将进入城市化水平更高的“城市世纪”，这将使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临更大的压力[1]。因此，激活绿色经济、倡导绿色文明、推广绿色生活方式、营造绿色城市环境势在必行。近年来，我国城市绿地面积增长很快，1998年、1999年、2000年，分别比上一年提高了9.14%、9.58%、8.95%，都接近于国民经济的增长幅度。这个成就的取得，归功于全民环境觉悟的提高，增强了绿化祖国的自觉性；国家法律、法规，把绿化建设列为各级政府的职责，并且规定为各行各业以及公民的义务；在城乡建设中，把绿化列为必须同步进行的建设项目之一[2]。总的来说，在国家法律、法规的调控下，绿化事业与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势。
在绿化事业的发展过程中，城市绿地系统的结构发生了变化。据《中国城市建设统计年报》测算，在城市绿地中，公共绿地占15.8%～16.95%，公园占9.8%～10.1%，属于园林专业部门以外的占61.19%～62.82%。苗圃占城市绿地的3.67%，其中属于园林专业部门以外的占40.58%～59.16%[2]。
当今绿化事业的实践，比过去任何时期都要丰富得多、精彩得多，不但出现了量的增长，而且形成了质的变化。由于绿化事业格局的演化，形成了如下新的行业特征[3，4]：
（1）绿地功能由以休闲、游览为主，转向以环境功能为主；
（2）管理范围由对行政系列内单位的管理为主，转向涵盖城乡面对全社会绿地树木的管理；
（3）绿化建设的投资由政府单一渠道，转向投资主体多元化；
（4）绿化生产由计划管理，转向市场运作；
（5）政府主管部门的职能由行政指挥，转向依法调控；
（6）绿化建设与经济发展和建设事业处于相辅相成的地位。
可见，形势在呼唤符合时代特征的管理理论和管理策略。
2、规划建绿和依法治绿
法制建设是管理能力的建设。法制建设的出发点，在于以立法的形式把城市绿化规划目标，化作具体任务，落实到社会各项经济活动中去。管理机关的职权是法律赋予的，管理者的行为只能规范在法律范围之内，法制是实施管理的准绳。人们常说：“领导重视就什么都好办了”。但是，这与法制相比较，“依法治绿”才是最公平、最持久、最权威的管理。我国多项法律、法规中，对保障城市绿化事业的发展，都作了若干规定。但是，随着市场经济的发展和城市绿化事业的推进，实施管理中有些问题值得重新探讨。
根据市场经济体制和城市绿化事业发展的新阶段，增加了“依法治绿”迫切性，需要以法制保障绿化事业的发展。目前应该清理计划经济体制的影响。在《城市绿化条例》的基础上，对改革开放以来行之有效的政策措施用法律形式固定下来，修改与市场经济和“入世”不相适应的法规、条例。至少应该研究以下这几个方面的问题[6，7]。
（1）面对绿化事业社会化的特点，确立绿化建设在经济社会发展中的地位、社会各方的职责和权益；
（2）面对绿地面积增加、质量提高的现实，确立全社会发展绿化和维护绿化的法律保障；
（3）对新兴的、发展中的绿化产业，要依法规范市场秩序，建立相应的中介机制、监管机制。
3、良性管理模式的建立
3.1用地范围的严格控制
在规划编制中，为配合城市规划强制性内容管理，建议对绿线进行专章规划，以单独图则编制，用以加强城市绿线的法律地位。审批通过后的绿线规划具有法律效力，如需调整需要通过原规划审批部门的审批；灰绿线主要作为规划审批管理的参考依据，为城市绿化建设预留建设空间，以创造良好的人居环境。
“绿线”的划定是实现绿化规划的前瞻措施，维护“绿线”比划定“绿线”更重要。当今实施的“拆房建绿工程”，对当代人来说是个大成就，但需要以数倍、数十倍的投入进行环境重塑。前车之鉴不容忽视，以多少无奈吞下历史的苦果，不要因现在的宽容给后人留下隐患。应该严守规划，从法制出发，像维护“红线”一样，维护“绿线”的严肃性，控制建筑物、构筑物的新建，制订土地转让、土地借用、房屋拆建等的法制措施。
加强城市绿线管理制度是控制绿化用地的重要法律手段，是切实抓好城市绿化建设的重要管理措施。因此，从规划编制到实施管理对策，应建立完善的编制程序和管理制度。
3.2调整农业生产结构，协调绿化发展
当今，城市绿化是涵盖城乡的系统工程，近郊、远郊都纳入了城市绿化系统规划之中。调整农业生产结构、采取绿化与生产相结合的措施、开展多种经营，是城乡一体化大规模发展绿地的基本措施。回顾人类的生产历史，绿化、植树从来就是谋求生存、富民强国的手段。为农业生产者开辟生产致富的道路，是发展绿化的必由之路。在法制建设和绿化管理中，应该研究解决资金投入、合作经营以及土地使用、农业税收等方面的扶持政策。
3.3养护管理法制化
城市里的一切绿地、树木，不论所有权属于谁，都是绿化系统的组成部分。做好所有绿地、树木的养护管理，使其茁壮生长，是发挥绿化效益、提高城市绿化水平、巩固绿化成果的关键，与发展具有同样意义。我国法律、法规已经规定，即使是绿地、树木的所有者，也不準损坏树木、侵蚀绿地。绿化事业发展到目前的水平，需要以立法的形式把绿地、树木、养护、管理列为所有者的责任。国外在城市绿化管理中，不乏这方面的先例。需要制定不同的养护质量标准，把养护管理责任落实到单位和市民中去，建立赏罚法规。同时，兴办绿化养护企业，开发绿化养护市场。实行集约化经营，为社会绿化养护服务。
3.4绿化效益的技术保障
城市绿化效益来源于功能，功能来源于绿地的数量和质量，环境效益、社会效益都是以植物为基础的。过量建造亭、台、楼、阁，堆砌假山，搞豪华的硬地铺装，其后果是投资与效益成反比。在当今绿化建设高速发展的时候，应该制订绿量指标、建筑物限制指标，从技术政策上保障绿化的实效。
3.5建立有效的管理队伍
建立有效的管理队伍，应建立、健全绿化管理机构，提高管理队伍的专业素质，有效开展绿化管理工作。同时，采用科学管理手段，提高管理效率。采用数字化管理方式，制定指导各区、块的详细规划及批准规划，并对城市每一块可改造成绿地的空地或改造地做出评估。
4、良性的体制建设
4.1公益事业与企业化管理
国家兴建的公园和各种类型的公共绿地，是城市的基础设施，所有权属于国家，其建造的目的是为了提高环境质量，丰富市民的文化生活。它是不以盈利为目的的事业单位，以社会效益为一切经营活动的准则。公民是纳税者，理应获得公益事业的服务。
公园、公共绿地等事业单位在经济体制改革中，实行所有权与经营权分离，在国家所有权不变的前提下，经营者以企业法人的资格，承担公园、公共绿地的养护管理任务，按照约定的工作数量、质量和费用定额，核定养护、管理费用投资。通过招标投标的方式，确定承担养护、管理任务的企业。承担养护管理的企业实行企业化管理，這与公园、公共绿地的事业性质是两个不同的概念，二者不容混淆。至于养护管理资金的来源，理应主要来自地方财政。至于资金核拨的依据，应改变过去那种按人头拨款的局面，将“以费养人”改为“以费养事”，这在绿化管理体制上是一大进步。公园、公共绿地的收入，则实行收支两条线，以收抵支。公园、公共绿地的公益事业性质是不容改变的[9～11]。
4.2转变政府主管机关职能
转变观念是转变职能的关键。要清理行政管理的旧观念、旧方式、旧习惯，按照政企、政事分开的原则调整管理制度，摆脱那些不该管、管不了、也管不好的事务。由侧重于微观管理转向宏观管理，把主要精力用在绿化规划的制订与实施上，绿化市场的监控和引导上，绿化法规的制订、修订和实施上，以及发展科学技术和人才培养上。在管理范围上，要由侧重于行政序列内的管理转向对全社会绿地、树木的管理。在管理手段上，由直接管理转向间接管理，逐步建立市场管理、招投标管理、质量管理、工程监理等中介组织。发挥对城市绿化指导、协调、服务、监督的功能[9~11]。
为此，我们希望我们的政府应该把握如下几点，确保我国市政风景园林事业健康发展，有利于国民整体和长远利益。
（1）管理好城市、乡村的公共风景园林资源，保证以社会环境效益为目的的公益风景园林建设行为占主导地位。以图谋经济利益为目的的开发，不能损害适宜社会公共利益的生态资源。破坏自然、人文、人工优秀遗产的罪恶行为必须制止。山水城市、生态城市、园林城市，适宜居住、创业、适宜诗意的生活，是人类最高的理想境界[8，10]。
（2）协调好各种利益主体之间的矛盾，平衡社会各阶层的需要，关照弱势力群体。少数人的高档别墅不能修到城市饮用水源的保护地带，少数人使用的高尔夫球场不能破坏市民公园，所谓“山水豪庭”不能占山砍树毁灭社会生态林。
（3）处理好开发与保护的矛盾，保障风景园林的文化传承。历史街区、历史遗址要保护，应尽量园林化；不能搞土地投机、吃土地差价。土地效益最高地区也是历史遗存最集中的城市中心区和展示城市风貌特色最鲜明的景观地区，对这一地区应以旅游风景园林项目开发为主，不能以牺牲人文资源为代价而进行商业开发。任何国家风景园林技术人员都会这样认为的，因为有关国际公约（如华盛顿宪章）早就论及这一点[11]。
5、总结
21世纪的绿色城市必须体现六大平衡，即人与自然、环境与发展、建设与保护、经济增长与社会进步、物质生产与文化富足、外在形象与内涵精神。走良性的城市园林绿化管理之路则是维持这些平衡的有力保证。
关键词：园林；城市绿化；环境产业；绿化管理
1、时代背景
近年来，我国在快速发展为城市化建设的同时，也面临着如何建设一个经济、社会和环境相协调发展的绿色城市的重要课题。据了解，改革开放以来，中国城市化进程迅速加快，如今全国已拥有668座城市，比20a前增加了3倍。城市在追求财富的过程中，都或多或少对环境产生过破坏。此间有关专家预测，21世纪中国将进入城市化水平更高的“城市世纪”，这将使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临更大的压力[1]。因此，激活绿色经济、倡导绿色文明、推广绿色生活方式、营造绿色城市环境势在必行。近年来，我国城市绿地面积增长很快，1998年、1999年、2000年，分别比上一年提高了9.14%、9.58%、8.95%，都接近于国民经济的增长幅度。这个成就的取得，归功于全民环境觉悟的提高，增强了绿化祖国的自觉性；国家法律、法规，把绿化建设列为各级政府的职责，并且规定为各行各业以及公民的义务；在城乡建设中，把绿化列为必须同步进行的建设项目之一[2]。总的来说，在国家法律、法规的调控下，绿化事业与经济发展形成了相互促进、互为基础的态势。
在绿化事业的发展过程中，城市绿地系统的结构发生了变化。据《中国城市建设统计年报》测算，在城市绿地中，公共绿地占15.8%～16.95%，公园占9.8%～10.1%，属于园林专业部门以外的占61.19%～62.82%。苗圃占城市绿地的3.67%，其中属于园林专业部门以外的占40.58%～59.16%[2]。
当今绿化事业的实践，比过去任何时期都要丰富得多、精彩得多，不但出现了量的增长，而且形成了质的变化。由于绿化事业格局的演化，形成了如下新的行业特征[3，4]：
（1）绿地功能由以休闲、游览为主，转向以环境功能为主；
（2）管理范围由对行政系列内单位的管理为主，转向涵盖城乡面对全社会绿地树木的管理；
（3）绿化建设的投资由政府单一渠道，转向投资主体多元化；
（4）绿化生产由计划管理，转向市场运作；
（5）政府主管部门的职能由行政指挥，转向依法调控；
（6）绿化建设与经济发展和建设事业处于相辅相成的地位。
可见，形势在呼唤符合时代特征的管理理论和管理策略。
2、规划建绿和依法治绿
法制建设是管理能力的建设。法制建设的出发点，在于以立法的形式把城市绿化规划目标，化作具体任务，落实到社会各项经济活动中去。管理机关的职权是法律赋予的，管理者的行为只能规范在法律范围之内，法制是实施管理的准绳。人们常说：“领导重视就什么都好办了”。但是，这与法制相比较，“依法治绿”才是最公平、最持久、最权威的管理。我国多项法律、法规中，对保障城市绿化事业的发展，都作了若干规定。但是，随着市场经济的发展和城市绿化事业的推进，实施管理中有些问题值得重新探讨。
根据市场经济体制和城市绿化事业发展的新阶段，增加了“依法治绿”迫切性，需要以法制保障绿化事业的发展。目前应该清理计划经济体制的影响。在《城市绿化条例》的基础上，对改革开放以来行之有效的政策措施用法律形式固定下来，修改与市场经济和“入世”不相适应的法规、条例。至少应该研究以下这几个方面的问题[6，7]。
（1）面对绿化事业社会化的特点，确立绿化建设在经济社会发展中的地位、社会各方的职责和权益；
（2）面对绿地面积增加、质量提高的现实，确立全社会发展绿化和维护绿化的法律保障；
（3）对新兴的、发展中的绿化产业，要依法规范市场秩序，建立相应的中介机制、监管机制。
3、良性管理模式的建立
3.1用地范围的严格控制
在规划编制中，为配合城市规划强制性内容管理，建议对绿线进行专章规划，以单独图则编制，用以加强城市绿线的法律地位。审批通过后的绿线规划具有法律效力，如需调整需要通过原规划审批部门的审批；灰绿线主要作为规划审批管理的参考依据，为城市绿化建设预留建设空间，以创造良好的人居环境。
“绿线”的划定是实现绿化规划的前瞻措施，维护“绿线”比划定“绿线”更重要。当今实施的“拆房建绿工程”，对当代人来说是个大成就，但需要以数倍、数十倍的投入进行环境重塑。前车之鉴不容忽视，以多少无奈吞下历史的苦果，不要因现在的宽容给后人留下隐患。应该严守规划，从法制出发，像维护“红线”一样，维护“绿线”的严肃性，控制建筑物、构筑物的新建，制订土地转让、土地借用、房屋拆建等的法制措施。
加强城市绿线管理制度是控制绿化用地的重要法律手段，是切实抓好城市绿化建设的重要管理措施。因此，从规划编制到实施管理对策，应建立完善的编制程序和管理制度。
3.2调整农业生产结构，协调绿化发展
当今，城市绿化是涵盖城乡的系统工程，近郊、远郊都纳入了城市绿化系统规划之中。调整农业生产结构、采取绿化与生产相结合的措施、开展多种经营，是城乡一体化大规模发展绿地的基本措施。回顾人类的生产历史，绿化、植树从来就是谋求生存、富民强国的手段。为农业生产者开辟生产致富的道路，是发展绿化的必由之路。在法制建设和绿化管理中，应该研究解决资金投入、合作经营以及土地使用、农业税收等方面的扶持政策。
3.3养护管理法制化
城市里的一切绿地、树木，不论所有权属于谁，都是绿化系统的组成部分。做好所有绿地、树木的养护管理，使其茁壮生长，是发挥绿化效益、提高城市绿化水平、巩固绿化成果的关键，与发展具有同样意义。我国法律、法规已经规定，即使是绿地、树木的所有者，也不準损坏树木、侵蚀绿地。绿化事业发展到目前的水平，需要以立法的形式把绿地、树木、养护、管理列为所有者的责任。国外在城市绿化管理中，不乏这方面的先例。需要制定不同的养护质量标准，把养护管理责任落实到单位和市民中去，建立赏罚法规。同时，兴办绿化养护企业，开发绿化养护市场。实行集约化经营，为社会绿化养护服务。
3.4绿化效益的技术保障
城市绿化效益来源于功能，功能来源于绿地的数量和质量，环境效益、社会效益都是以植物为基础的。过量建造亭、台、楼、阁，堆砌假山，搞豪华的硬地铺装，其后果是投资与效益成反比。在当今绿化建设高速发展的时候，应该制订绿量指标、建筑物限制指标，从技术政策上保障绿化的实效。
3.5建立有效的管理队伍
建立有效的管理队伍，应建立、健全绿化管理机构，提高管理队伍的专业素质，有效开展绿化管理工作。同时，采用科学管理手段，提高管理效率。采用数字化管理方式，制定指导各区、块的详细规划及批准规划，并对城市每一块可改造成绿地的空地或改造地做出评估。
4、良性的体制建设
4.1公益事业与企业化管理
国家兴建的公园和各种类型的公共绿地，是城市的基础设施，所有权属于国家，其建造的目的是为了提高环境质量，丰富市民的文化生活。它是不以盈利为目的的事业单位，以社会效益为一切经营活动的准则。公民是纳税者，理应获得公益事业的服务。
公园、公共绿地等事业单位在经济体制改革中，实行所有权与经营权分离，在国家所有权不变的前提下，经营者以企业法人的资格，承担公园、公共绿地的养护管理任务，按照约定的工作数量、质量和费用定额，核定养护、管理费用投资。通过招标投标的方式，确定承担养护、管理任务的企业。承担养护管理的企业实行企业化管理，這与公园、公共绿地的事业性质是两个不同的概念，二者不容混淆。至于养护管理资金的来源，理应主要来自地方财政。至于资金核拨的依据，应改变过去那种按人头拨款的局面，将“以费养人”改为“以费养事”，这在绿化管理体制上是一大进步。公园、公共绿地的收入，则实行收支两条线，以收抵支。公园、公共绿地的公益事业性质是不容改变的[9～11]。
4.2转变政府主管机关职能
转变观念是转变职能的关键。要清理行政管理的旧观念、旧方式、旧习惯，按照政企、政事分开的原则调整管理制度，摆脱那些不该管、管不了、也管不好的事务。由侧重于微观管理转向宏观管理，把主要精力用在绿化规划的制订与实施上，绿化市场的监控和引导上，绿化法规的制订、修订和实施上，以及发展科学技术和人才培养上。在管理范围上，要由侧重于行政序列内的管理转向对全社会绿地、树木的管理。在管理手段上，由直接管理转向间接管理，逐步建立市场管理、招投标管理、质量管理、工程监理等中介组织。发挥对城市绿化指导、协调、服务、监督的功能[9~11]。
为此，我们希望我们的政府应该把握如下几点，确保我国市政风景园林事业健康发展，有利于国民整体和长远利益。
（1）管理好城市、乡村的公共风景园林资源，保证以社会环境效益为目的的公益风景园林建设行为占主导地位。以图谋经济利益为目的的开发，不能损害适宜社会公共利益的生态资源。破坏自然、人文、人工优秀遗产的罪恶行为必须制止。山水城市、生态城市、园林城市，适宜居住、创业、适宜诗意的生活，是人类最高的理想境界[8，10]。
（2）协调好各种利益主体之间的矛盾，平衡社会各阶层的需要，关照弱势力群体。少数人的高档别墅不能修到城市饮用水源的保护地带，少数人使用的高尔夫球场不能破坏市民公园，所谓“山水豪庭”不能占山砍树毁灭社会生态林。
（3）处理好开发与保护的矛盾，保障风景园林的文化传承。历史街区、历史遗址要保护，应尽量园林化；不能搞土地投机、吃土地差价。土地效益最高地区也是历史遗存最集中的城市中心区和展示城市风貌特色最鲜明的景观地区，对这一地区应以旅游风景园林项目开发为主，不能以牺牲人文资源为代价而进行商业开发。任何国家风景园林技术人员都会这样认为的，因为有关国际公约（如华盛顿宪章）早就论及这一点[11]。
5、总结
21世纪的绿色城市必须体现六大平衡，即人与自然、环境与发展、建设与保护、经济增长与社会进步、物质生产与文化富足、外在形象与内涵精神。走良性的城市园林绿化管理之路则是维持这些平衡的有力保证。