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推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我国面临的重要改革目标和战略任务，而基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，是新常态下实现经济社会全面协调健康发展的关键抓手和落脚点。党的十八届三中全会指出，要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。这一具有顶层设计意义的要求，为创新多元主体参与城乡社区治理和推动城乡社区治理体系的完善，提供了明确思路和根本指导。
一、社区治理主体多元化的发展趋势
无论从成熟基层治理模式的实践来看，还是从基层治理应然的法理分析，社区治理主体多元化的特征都是非常突出的。因此，有学者认为，社区治理是政府部门、社区组织、辖区单位及居民个体共同管理社区的集体选择过程。从主体参与治理的角度，这种认识具有共性。城乡社区作为自治性群众组织，各方不同的利益诉求既需要政府宏观的指导协调，又需要社区多重主体的民主协商，从而实现行政管理服务和群众性自治的有机结合。相对于传统的单纯行政层级管理，这一共治属性更强调多中心参与和多主体管理，更加强调主体间的沟通协调和良性互动，通过共同参与社区事务，形成民主决策，为社区提供更加丰富完善的公共产品和服务，从而提高社区治理的成效，促进社区的进步发展。
在我国传统的基层治理框架下，政府曾经在相当长时期内承担着城乡社区最为重要的管理者角色，并形成了政府一元管理模式。但随着我国经济社会的不断发展和民主进程的不断深化，原有的模式已经不能满足现代城乡社区治理的新要求，亟需从公权力管理为主的束缚中解脱出来。特别在国家推行治理体系现代化的当下，政府需要将更多的权力下放给自治主体，而居委会、属地经济组织、社区居民、外来人员等多方主体也有着更为强烈参与社区治理的意愿。正是由于新兴治理主体的涌现和参与，旧的社区治理格局明显不适应社会发展要求，一元主体管理模式也就逐渐被多元主体治理模式所取代。城乡社区治理主体的多元化，更有利于权力分享和利益分配，也更加凸显社区共治共建共享的自治属性。
二、主体多元模式对社区治理体系建设的新要求
社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，包括社区公共服务、社区安全治理、社区卫生医疗、社区文化建设、社区保障福利等，在主体多元模式下，社区治理体系建设需要满足一系列要求：
1.系统治理的要求
社区的系统治理其实就是党政部门主导下的多元共治，其目标在于实现社区治理体系的现代化，呈现城乡社区治理的良好生态，形成以多元主体、多元平臺、多元服务为基本架构的多元共治社区治理体系。其中，多元主体包含社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等主体，意在整合社区各种积极力量共同参与社区建设；多元平台包含议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等平台，意在使社区各类事务都有处置的渠道；多元服务包含社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等，意在让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。
2.综合治理的要求
这里的综合治理并非通常意义的社会治安综合治理，而是涉及更多参与主体、以服务为核心理念、以建设和谐安定的社区生产生活环境为目标的宽口径治理模式。具体来说，新的城乡社区综合治理理念要求在党委、政府统一领导下，政法部门和其他具有社会管理职能的各个部门机构和社区自治组织形成合力，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，在社区治安、人口管理、社会救助、食药安全、防灾救灾、安全生产以及便民事项办理等多方面提供服务。
3.依法治理的要求
依法治国是治理国家的基本方略，依法治理是现代社会治理的基本方式。习近平指出，要强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待，利益得到了有效维护。要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。这就要求所有参与城乡社区治理的主体，必须按照法律规定的职权范围和程序行使权力，善于运用法治思维和法治方式解决社区治理中存在的问题，不断扩大社区民主化程度，切实保障民众合法权益。
4.精准治理的要求
社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。这就要求每一方参与社区治理的主体必须了解群众的真正需求，把脉存在的现实问题，为社区居民提供精准的管理服务。因此，完善城乡社区治理服务体系的核心是保障和改善民生，应加快推进以改善民生为重点的社会建设，同时建立健全畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。
三、当前社区治理面临的主要问题
从参与治理主体的角度，本文认为，目前社区治理还存在以下问题：
1.权责边界不清晰
划分权责边界是确立社区治理主体地位的关键，只有明确权责边界，才能理顺主体之间的关系，减少主体之间的摩擦与冲突，形成主体间协调配合的良性互动。尽管目前我国社区多元共治的治理局面基本形成，但政府、居委会、社区居民以及其他社会组织等在社区治理中仍处于权责的博弈和磨合期，越位和缺位的现象仍然存在。调研中发现，有些街道办事处对社区事务干涉过多，将一些本应属于社区自治的事项纳入工作范畴，行政化倾向比较明显，一定程度上削弱了社区的工作自主性和自治权利的行使。
2.自治机制不健全
随着我国民主进程的不断推进，社区的自治化程度持续增强。但由于传统认知观念的影响和人财物供给渠道的制约，社区居委会还承担着事实上的行政职能，对社区公共事务和居民意愿诉求的关注度还不够，在一些涉及居民切身利益事务的处理方面缺乏完善合理的机制。比如，在当前比较突出的小区业委会和物业公司发生矛盾时，部分居委会往往不能有效发挥基于自治要求的监督协调服务功能，致使矛盾久拖不决，也就无法取得社区居民的认可和信任。 3.非政府力量参与不足
各治理主体参与并不均衡，突出的表现就是政府以外的主体在参与热情、参与渠道、参与保障、参与频度等方面还存在制约。如社区的权益维护组织、志愿服务组织、便民服务组织等社会组织存在数量较少、活动随意、管理松散等一系列问题；由于缺乏有效的公众参与机制和程序性规范的保障，社区居民对公众事务治理参与意识不强；外来流动人口对自身利益的维护和民主决策的形成也缺乏渠道的支撑和制度的保障。
4.服务供给和群众需求存在矛盾
社区治理的关键在于回归社区的自我管理和自我服务属性，通过提高服务供给能力满足社区群众的需求。但目前来看，在此方面还有很多需要努力的空间。首先，各治理主体的服务意识尚待加强，社会治理与公共服务相分离，“一条腿长、一条腿短”的现象依然存在；其次，社区自治组织受到行政干预较多，挤压了提升自我管理服务能力的空间；第三，政府主导下的服务资源集约程度不够，管理成本偏高，服务功能欠缺，服务的便利化程度有待提高；第四，公共服务对流动人口的覆盖还需要加强。正是由于上述情况的存在，使得作为社区治理核心内容的服务与社区成员日益增长的需求还存在不相适应的地方。
四、主体多元城乡社区治理服务体系建设的对策
1.厘清角色定位，明确职责分野
首先，社区基层党组织处于核心领导地位，同时是基层自治组织发挥作用的基础。在社区多元治理中，应当以服务群众为基本导向，坚持以群众共同利益和需求为出发点，充分发挥党组织的政治引领、文化引导、组织协调等功能。其次，基層政府及其派出机构是社区治理的规划者和引导者，应尽可能减少对社区事务的直接行政干预，要综合运用行政、经济、法律等各种手段进行宏观指导和制定服务规划，为创新社区治理提供政策、资源和制度支持，同时协调解决社区管理中出现的各种矛盾。第三，社区居委会是社区事务的管理者和居民利益的代表，居委会的主要职能是在充分听取民意的基础上对社区内部的重大议题做出决策，管理社区具体事务，满足社区成员需求，推动社区进步发展。第四，社区居民是最基本的主体构成，是社区公共服务产品的享有者和社区公共事务的参与者，应强化主体责任意识，通过合法渠道积极参与社区公共事务，表达意愿诉求，提出意见建议，为社区治理做出应有努力。第五，社区内的经营企业、中介机构等营利性组织和志愿服务、公益活动等非营利组织，是社区治理的重要参与者，应通过自身的影响力，加强与其他主体的良性互动，参与社区事务决策，为自身利益的维护和社区和谐环境的创造起到积极推动作用。
2.理顺主体关系，创新治理机制
社区多元治理主体既要责任明确，又要形成良好的协作关系。在理顺主体关系方面，最根本的是要解决好政府治理和社区自治之间的关系。在管理系统中，政府权力的过度扩张必然遏制市场作用的发挥，也必然使自治组织的作用发挥受到遏制。当前我国正处于推进政府职能角色转变的进程中，减少行政审批，下沉行政权力，回缩行政干预，正是回应国家和社会治理现代化的积极作为。针对社区治理，政府应合理限定对社区的行政干预，同时强化治理体制机制和公共服务产品的供给，引导培育其他治理主体在法律和政策许可的条件下发挥自治作用。作为集中体现自治属性的社区居委会，应着力完善内部治理结构，主动提高自治能力，为具有不同特长和资源动员能力的居民充分参与社区事务提供参与渠道，促使社区事务的协商解决走向精细化、专业化。在社区治理框架中，要形成强化政治领导、减少行政干预、突出自治地位、推动共同参与的主体关系。在理顺治理主体关系的基础上，各主体要协同合作，构建社会协同、公众参与、公共责任分担、公共物品供给市场化和社会化治理机制，以有效协调利益关系，化解社会矛盾，应对突发事件，最终提高社区治理的效能。
3.创设治理平台，拓宽参与渠道
在社区治理中，之所以部分主体无法有效参与社区治理，很大因素在于缺乏相应的平台。设立多方位的功能化平台，拓宽多元主体参与社区治理的渠道，可考虑以下方面：建立完善居民议事会制度，设立社区民主议事平台，积极引导社区各方力量按照法定程序对社区事务进行科学评判、民主决策，有效激活基层自治功能，提高居民参政议政热情和水平；建立社区服务中心平台，统合行政服务、基本公共服务及个性化服务，降低社区成员享受服务成本，提升社区服务的便利化程度；建立社区矛盾调处平台，通过向专业法律服务机构购买服务、招募法律志愿者等方式，调动专业力量参与社区矛盾调处；建立社区信息网络平台，利用社区电子屏、手机客户端、微信微博等，实现各类信息的智能推送和共享应用。这些平台的创设，不仅有利于治理主体作用的发挥，而且可以提高社区整体的自治性和融合性。
4.优化服务资源，提升服务功能
治理的本质在于服务，要防止把二者隔离的倾向，实现社会治理与公共服务的有效结合。在政务服务方面，行政主体要统筹集中政务服务资源，整合服务窗口，与社区自治主体协商就近建立服务基地，为居民和其他社会组织提供简约便捷的政务服务。在基本公共服务方面，要实现城乡社区的教育、医疗、养老、保险等公共服务的均衡覆盖。在公益服务方面，要积极调动各类志愿服务和公益组织为社区居民特别是失能老年群体、空巢家庭等提供全方位的支持、援助和补充服务，引入专业机构提供社会心理服务、特殊人群服务、应急救援综合服务等专项服务。在服务方式方面，要根据需求突破创新，如推行建立无缝覆盖的网格化管理服务网络，及时了解居民、企业以及其他组织亟须解决的问题，给予针对性帮扶；采取政府购买服务、PPP等模式，满足城乡社区不断增长的服务需求等。
需要强调的是，社区自治主体应逐步提高自我管理、自我服务的能力，依托民主议事载体，探索协商自我管理服务的有效方式。城乡社区不断凸显自治属性，在自我管理中实现自我服务，将有利于推进基层社会治理的现代化和社区治理服务体系的完善。
（作者单位：中共青岛市崂山区委党校）
（责任编辑 矫海霞）
一、社区治理主体多元化的发展趋势
无论从成熟基层治理模式的实践来看，还是从基层治理应然的法理分析，社区治理主体多元化的特征都是非常突出的。因此，有学者认为，社区治理是政府部门、社区组织、辖区单位及居民个体共同管理社区的集体选择过程。从主体参与治理的角度，这种认识具有共性。城乡社区作为自治性群众组织，各方不同的利益诉求既需要政府宏观的指导协调，又需要社区多重主体的民主协商，从而实现行政管理服务和群众性自治的有机结合。相对于传统的单纯行政层级管理，这一共治属性更强调多中心参与和多主体管理，更加强调主体间的沟通协调和良性互动，通过共同参与社区事务，形成民主决策，为社区提供更加丰富完善的公共产品和服务，从而提高社区治理的成效，促进社区的进步发展。
在我国传统的基层治理框架下，政府曾经在相当长时期内承担着城乡社区最为重要的管理者角色，并形成了政府一元管理模式。但随着我国经济社会的不断发展和民主进程的不断深化，原有的模式已经不能满足现代城乡社区治理的新要求，亟需从公权力管理为主的束缚中解脱出来。特别在国家推行治理体系现代化的当下，政府需要将更多的权力下放给自治主体，而居委会、属地经济组织、社区居民、外来人员等多方主体也有着更为强烈参与社区治理的意愿。正是由于新兴治理主体的涌现和参与，旧的社区治理格局明显不适应社会发展要求，一元主体管理模式也就逐渐被多元主体治理模式所取代。城乡社区治理主体的多元化，更有利于权力分享和利益分配，也更加凸显社区共治共建共享的自治属性。
二、主体多元模式对社区治理体系建设的新要求
社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，包括社区公共服务、社区安全治理、社区卫生医疗、社区文化建设、社区保障福利等，在主体多元模式下，社区治理体系建设需要满足一系列要求：
1.系统治理的要求
社区的系统治理其实就是党政部门主导下的多元共治，其目标在于实现社区治理体系的现代化，呈现城乡社区治理的良好生态，形成以多元主体、多元平臺、多元服务为基本架构的多元共治社区治理体系。其中，多元主体包含社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等主体，意在整合社区各种积极力量共同参与社区建设；多元平台包含议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等平台，意在使社区各类事务都有处置的渠道；多元服务包含社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等，意在让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。
2.综合治理的要求
这里的综合治理并非通常意义的社会治安综合治理，而是涉及更多参与主体、以服务为核心理念、以建设和谐安定的社区生产生活环境为目标的宽口径治理模式。具体来说，新的城乡社区综合治理理念要求在党委、政府统一领导下，政法部门和其他具有社会管理职能的各个部门机构和社区自治组织形成合力，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，在社区治安、人口管理、社会救助、食药安全、防灾救灾、安全生产以及便民事项办理等多方面提供服务。
3.依法治理的要求
依法治国是治理国家的基本方略，依法治理是现代社会治理的基本方式。习近平指出，要强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待，利益得到了有效维护。要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。这就要求所有参与城乡社区治理的主体，必须按照法律规定的职权范围和程序行使权力，善于运用法治思维和法治方式解决社区治理中存在的问题，不断扩大社区民主化程度，切实保障民众合法权益。
4.精准治理的要求
社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。这就要求每一方参与社区治理的主体必须了解群众的真正需求，把脉存在的现实问题，为社区居民提供精准的管理服务。因此，完善城乡社区治理服务体系的核心是保障和改善民生，应加快推进以改善民生为重点的社会建设，同时建立健全畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。
三、当前社区治理面临的主要问题
从参与治理主体的角度，本文认为，目前社区治理还存在以下问题：
1.权责边界不清晰
划分权责边界是确立社区治理主体地位的关键，只有明确权责边界，才能理顺主体之间的关系，减少主体之间的摩擦与冲突，形成主体间协调配合的良性互动。尽管目前我国社区多元共治的治理局面基本形成，但政府、居委会、社区居民以及其他社会组织等在社区治理中仍处于权责的博弈和磨合期，越位和缺位的现象仍然存在。调研中发现，有些街道办事处对社区事务干涉过多，将一些本应属于社区自治的事项纳入工作范畴，行政化倾向比较明显，一定程度上削弱了社区的工作自主性和自治权利的行使。
2.自治机制不健全
随着我国民主进程的不断推进，社区的自治化程度持续增强。但由于传统认知观念的影响和人财物供给渠道的制约，社区居委会还承担着事实上的行政职能，对社区公共事务和居民意愿诉求的关注度还不够，在一些涉及居民切身利益事务的处理方面缺乏完善合理的机制。比如，在当前比较突出的小区业委会和物业公司发生矛盾时，部分居委会往往不能有效发挥基于自治要求的监督协调服务功能，致使矛盾久拖不决，也就无法取得社区居民的认可和信任。 3.非政府力量参与不足
各治理主体参与并不均衡，突出的表现就是政府以外的主体在参与热情、参与渠道、参与保障、参与频度等方面还存在制约。如社区的权益维护组织、志愿服务组织、便民服务组织等社会组织存在数量较少、活动随意、管理松散等一系列问题；由于缺乏有效的公众参与机制和程序性规范的保障，社区居民对公众事务治理参与意识不强；外来流动人口对自身利益的维护和民主决策的形成也缺乏渠道的支撑和制度的保障。
4.服务供给和群众需求存在矛盾
社区治理的关键在于回归社区的自我管理和自我服务属性，通过提高服务供给能力满足社区群众的需求。但目前来看，在此方面还有很多需要努力的空间。首先，各治理主体的服务意识尚待加强，社会治理与公共服务相分离，“一条腿长、一条腿短”的现象依然存在；其次，社区自治组织受到行政干预较多，挤压了提升自我管理服务能力的空间；第三，政府主导下的服务资源集约程度不够，管理成本偏高，服务功能欠缺，服务的便利化程度有待提高；第四，公共服务对流动人口的覆盖还需要加强。正是由于上述情况的存在，使得作为社区治理核心内容的服务与社区成员日益增长的需求还存在不相适应的地方。
四、主体多元城乡社区治理服务体系建设的对策
1.厘清角色定位，明确职责分野
首先，社区基层党组织处于核心领导地位，同时是基层自治组织发挥作用的基础。在社区多元治理中，应当以服务群众为基本导向，坚持以群众共同利益和需求为出发点，充分发挥党组织的政治引领、文化引导、组织协调等功能。其次，基層政府及其派出机构是社区治理的规划者和引导者，应尽可能减少对社区事务的直接行政干预，要综合运用行政、经济、法律等各种手段进行宏观指导和制定服务规划，为创新社区治理提供政策、资源和制度支持，同时协调解决社区管理中出现的各种矛盾。第三，社区居委会是社区事务的管理者和居民利益的代表，居委会的主要职能是在充分听取民意的基础上对社区内部的重大议题做出决策，管理社区具体事务，满足社区成员需求，推动社区进步发展。第四，社区居民是最基本的主体构成，是社区公共服务产品的享有者和社区公共事务的参与者，应强化主体责任意识，通过合法渠道积极参与社区公共事务，表达意愿诉求，提出意见建议，为社区治理做出应有努力。第五，社区内的经营企业、中介机构等营利性组织和志愿服务、公益活动等非营利组织，是社区治理的重要参与者，应通过自身的影响力，加强与其他主体的良性互动，参与社区事务决策，为自身利益的维护和社区和谐环境的创造起到积极推动作用。
2.理顺主体关系，创新治理机制
社区多元治理主体既要责任明确，又要形成良好的协作关系。在理顺主体关系方面，最根本的是要解决好政府治理和社区自治之间的关系。在管理系统中，政府权力的过度扩张必然遏制市场作用的发挥，也必然使自治组织的作用发挥受到遏制。当前我国正处于推进政府职能角色转变的进程中，减少行政审批，下沉行政权力，回缩行政干预，正是回应国家和社会治理现代化的积极作为。针对社区治理，政府应合理限定对社区的行政干预，同时强化治理体制机制和公共服务产品的供给，引导培育其他治理主体在法律和政策许可的条件下发挥自治作用。作为集中体现自治属性的社区居委会，应着力完善内部治理结构，主动提高自治能力，为具有不同特长和资源动员能力的居民充分参与社区事务提供参与渠道，促使社区事务的协商解决走向精细化、专业化。在社区治理框架中，要形成强化政治领导、减少行政干预、突出自治地位、推动共同参与的主体关系。在理顺治理主体关系的基础上，各主体要协同合作，构建社会协同、公众参与、公共责任分担、公共物品供给市场化和社会化治理机制，以有效协调利益关系，化解社会矛盾，应对突发事件，最终提高社区治理的效能。
3.创设治理平台，拓宽参与渠道
在社区治理中，之所以部分主体无法有效参与社区治理，很大因素在于缺乏相应的平台。设立多方位的功能化平台，拓宽多元主体参与社区治理的渠道，可考虑以下方面：建立完善居民议事会制度，设立社区民主议事平台，积极引导社区各方力量按照法定程序对社区事务进行科学评判、民主决策，有效激活基层自治功能，提高居民参政议政热情和水平；建立社区服务中心平台，统合行政服务、基本公共服务及个性化服务，降低社区成员享受服务成本，提升社区服务的便利化程度；建立社区矛盾调处平台，通过向专业法律服务机构购买服务、招募法律志愿者等方式，调动专业力量参与社区矛盾调处；建立社区信息网络平台，利用社区电子屏、手机客户端、微信微博等，实现各类信息的智能推送和共享应用。这些平台的创设，不仅有利于治理主体作用的发挥，而且可以提高社区整体的自治性和融合性。
4.优化服务资源，提升服务功能
治理的本质在于服务，要防止把二者隔离的倾向，实现社会治理与公共服务的有效结合。在政务服务方面，行政主体要统筹集中政务服务资源，整合服务窗口，与社区自治主体协商就近建立服务基地，为居民和其他社会组织提供简约便捷的政务服务。在基本公共服务方面，要实现城乡社区的教育、医疗、养老、保险等公共服务的均衡覆盖。在公益服务方面，要积极调动各类志愿服务和公益组织为社区居民特别是失能老年群体、空巢家庭等提供全方位的支持、援助和补充服务，引入专业机构提供社会心理服务、特殊人群服务、应急救援综合服务等专项服务。在服务方式方面，要根据需求突破创新，如推行建立无缝覆盖的网格化管理服务网络，及时了解居民、企业以及其他组织亟须解决的问题，给予针对性帮扶；采取政府购买服务、PPP等模式，满足城乡社区不断增长的服务需求等。
需要强调的是，社区自治主体应逐步提高自我管理、自我服务的能力，依托民主议事载体，探索协商自我管理服务的有效方式。城乡社区不断凸显自治属性，在自我管理中实现自我服务，将有利于推进基层社会治理的现代化和社区治理服务体系的完善。
（作者单位：中共青岛市崂山区委党校）
（责任编辑 矫海霞）