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【摘 要】 合同管理工作贯穿于公路工程项目建设的全过程，本文结合多年施工建设管理经验，分析目前普通公路建设项目在合同管理方面存在亟需改进的诸多问题，针对存在的问题提出参建各方根据公路施工特点，如何加强合同管理工作的几点思考。
【关键词】 普通公路;合同管理;存在问题;思考
当前我国正处在基础设施建设的加快时期，公路建设得到迅猛发展，公路建设项目合同管理虽然日趋成熟，但在普通公路建设项目上尤其是地方路网工程，施工合同管理方面仍然存在诸多问题亟需改进。
一、当前普通公路建设项目合同管理中存在的主要问题
1、低价中标，施工合同显失公平。新建或改建的二级及以下普通公路工程建设项目，施工企业资质要求低，市场准入门槛不高，施工企业竞争较为激烈，在招投标阶段，多数采用合理低价法中标，部分施工企业为了能占有当地公路建设市场，不惜低于施工成本进行投标，导致最终中标单位的中标价零利润甚至是低于施工成本，合同条款显示公平，进入施工阶段后，业主与监理单位对工程项目的管理与监理就很难到位，施工合同管理流于形式。
2、工程项目违规分包，合同履约不到位。随着公路建设市场的不断扩大，公路施工企业如雨后春笋般崛起，市场竞争力日趋激烈，但在地方道路建设中，一些施工企业由于企业规模小，施工能力不足，就将中标工程违规分包，分包单位进场后合同履约不到位，具体表现为：人员、机械设备不能按投标文件承诺的数量、质量履约到位;不能按招标文件要求完成项目驻地建设及工地试验室建设。
3、部分合同条款可操作性不强，工程计量依据不充分。目前很多普通公路项目主要由地方政府承建，建设业主工程专业技术人员偏少，委托的招标代理机构虽有公路行业资质，但咨询工程师或造价师多是建筑行业，对公路施工工序与工艺不是很熟悉，对项目清单所包含的内容不能具体描述，导致部分合同条款可操作性不强，工程计量依据不充分，无法具体量化。如工程量清單中102-3安全生产费用，多数合同只按不低于投标价的1%去计列本项，但没有根据工程项目的实际情况，规定哪些工序需要采取安全施工措施，以及安全措施的标准与数量。施工单位一般会根据项目部的资金情况进行相应的安全设施投资，但是为了能全部拿到这项资金，上报工程计量报表及附件时，会到当地税务部门多开相应的安全生产设施费用发票，以证明该项费用的发生。再例如104-1承包人驻地建设，用于施工项目部建设办公室、住房、医疗卫生、车间、工作场地、工地试验室建设等投资，但一般公路建设项目在签订合同时，均以总额为单位计列该项，而没有具体的工程细目、数量大小、质量标准等。导致该项费用也成为承包人的自觉行为，而没有可操作性的控制措施。
3、施工单位合同意识淡薄，不按合同办事。普通公路工程建设项目尤其是路网项目，施工项目部不设立合同管理部门，缺乏专业的合同管理人才。多数都是项目部的总工或工程技术部的施工技术人员兼任合同工程师，认为项目部的合同管理就是每月上报工程计量月报及收发项目部的文档资料等，合同管理意识淡薄，不按合同规律办事，对项目部的合同管理缺乏可行的、有效的动态合同管理制度和具体的操作流程，不能对工程进行及时的跟踪和有效的动态合同管理。
4、不执行工程变更程序，未批先建现象较普遍。由于多数普通公路建设项目采用的是低价中标法，许多施工单位进场后，就考虑如何通过工程变更增加工程利润，减少项目亏损，规避投标风险。在工程项目实施过程中，对于有可能增加企业利润的分项工程尤其是路基处理、沟塘抛石挤淤等隐蔽性工程，施工单位往往以工期紧为理由，口头向现场监理或项目业主代表汇报后，就组织施工。施工完成后才通知设计单位、监理单位到现场进行现场签认验收并完善补充设计，最后施工单位才补充变更资料上报工程变更。业主单位、监理单位在审核这类工程变更时，往往会考虑施工单位低价中标的客观原因而予以审批，未批先建现象较普遍。
二、加强普通公路施工项目合同管理的几点思考
1、严格执行建设审批程序，规范招投标行为。对地方政府承建的公路工程建设项目，要严格履行审批、核准、备案职责，加强对项目立项、初步设计、开工许可（或开工备案）、重大设计变更、竣工验收等环节的审批和备案管理，严格禁止未批先建等行为。规范招标行为，确保项目建设单位按照核准的范围、组织形式、招标方式开展招标活动。加大招标信息公开力度，加大招标投标违法失信行为披露力度，将招标投标违法行为记录作为招标代理机构选择、投标人资格审查、中标人推荐和确定、评标委员会成员确定和评标专家考核的重要依据。逐步推广电子招投标，提高招标效率，增强招标活动的公开性和透明度。
2、禁止采用最低价中标法，规范招标文件与合同文件的编制。招标代理机构的选择也要实行市场准入制，严格审查代理机构专业技术人员的专业技术资格、从业经历，加大对招标代理机构编制的招标文件审核力度，并实行专家评审制度，杜绝招标文件、施工合同文件漏洞，确保编制的合同性文件的专业技术水平，突出施工项目个性。应根据具体施工项目及施工现场实际编制施工合同文件，使合同专用条款具有针对性、实用性和可操作性，便于施工阶段的施工合同管理。
3、严格落实建设项目管理制度，加强标后合同履约管理。建立完善项目法人监督考评工作机制，切实提高项目法人的专业化、规范化管理能力和水平。加大对项目建设单位，特别是农村和基层项目单位执行投资管理程序和开展项目管理的教育培训力度，帮助其掌握政府投资项目的各项规定，提高项目管理水平。加强分包管理，规范工程分包行为。完善公路施工企业、公路从业人员信誉评价与考核制度，加大施工现场人员、设备、驻地建设履约检查，对履约能力差的施工企业及其主要的专业技术人员实行黑名单制，加大对违法违规行为查处力度。充分利用信息网络技术手段，及时记录和曝光工程建设领域的不良行为信息，按照信用评价有关规定，强化对市场主体的动态监管。对严重违法违规的企业要严肃查处，直至清出交通建设市场。
4、严格变更申报程序，规范变更设计管理。公路建设项目线长、面广，地质条件复杂多变，施工期间存在许多不可预见因素，工程变更较多，因此工程变更管理较为重要。要坚持“先批准、后变更”的原则，严格控制重大设计变更，完善变更报批手续，禁止违反规律盲目压缩工期增加工程变更，规范变更设计管理。对于违反变更申报程序未批先建的工程变更，严格执行合同文件相关规定，发生的费用与工期由未按规定申报方承担。
合同管理工作贯穿于公路施工项目建设的全过程，涉及到建设项目参建各方的经济利益，针对目前普通公路建设项目在合同管理工作中存在的问题，值得每一位参与公路事业的建设者去思考，去改进，面对竞争日趋激烈的公路建设市场，要求所有的参建各方均应按公路工程的特点，做好公路工程的合同管理工作，以保证工程顺利实施并切实维护好参建各方的合法权益。
参考文献：
[1]公路工程标准施工招标文件（2009年版）
[2]注册咨询工程师（投资）资格考试教材.工程项目组织与管理（2012年版）
【关键词】 普通公路;合同管理;存在问题;思考
当前我国正处在基础设施建设的加快时期，公路建设得到迅猛发展，公路建设项目合同管理虽然日趋成熟，但在普通公路建设项目上尤其是地方路网工程，施工合同管理方面仍然存在诸多问题亟需改进。
一、当前普通公路建设项目合同管理中存在的主要问题
1、低价中标，施工合同显失公平。新建或改建的二级及以下普通公路工程建设项目，施工企业资质要求低，市场准入门槛不高，施工企业竞争较为激烈，在招投标阶段，多数采用合理低价法中标，部分施工企业为了能占有当地公路建设市场，不惜低于施工成本进行投标，导致最终中标单位的中标价零利润甚至是低于施工成本，合同条款显示公平，进入施工阶段后，业主与监理单位对工程项目的管理与监理就很难到位，施工合同管理流于形式。
2、工程项目违规分包，合同履约不到位。随着公路建设市场的不断扩大，公路施工企业如雨后春笋般崛起，市场竞争力日趋激烈，但在地方道路建设中，一些施工企业由于企业规模小，施工能力不足，就将中标工程违规分包，分包单位进场后合同履约不到位，具体表现为：人员、机械设备不能按投标文件承诺的数量、质量履约到位;不能按招标文件要求完成项目驻地建设及工地试验室建设。
3、部分合同条款可操作性不强，工程计量依据不充分。目前很多普通公路项目主要由地方政府承建，建设业主工程专业技术人员偏少，委托的招标代理机构虽有公路行业资质，但咨询工程师或造价师多是建筑行业，对公路施工工序与工艺不是很熟悉，对项目清单所包含的内容不能具体描述，导致部分合同条款可操作性不强，工程计量依据不充分，无法具体量化。如工程量清單中102-3安全生产费用，多数合同只按不低于投标价的1%去计列本项，但没有根据工程项目的实际情况，规定哪些工序需要采取安全施工措施，以及安全措施的标准与数量。施工单位一般会根据项目部的资金情况进行相应的安全设施投资，但是为了能全部拿到这项资金，上报工程计量报表及附件时，会到当地税务部门多开相应的安全生产设施费用发票，以证明该项费用的发生。再例如104-1承包人驻地建设，用于施工项目部建设办公室、住房、医疗卫生、车间、工作场地、工地试验室建设等投资，但一般公路建设项目在签订合同时，均以总额为单位计列该项，而没有具体的工程细目、数量大小、质量标准等。导致该项费用也成为承包人的自觉行为，而没有可操作性的控制措施。
3、施工单位合同意识淡薄，不按合同办事。普通公路工程建设项目尤其是路网项目，施工项目部不设立合同管理部门，缺乏专业的合同管理人才。多数都是项目部的总工或工程技术部的施工技术人员兼任合同工程师，认为项目部的合同管理就是每月上报工程计量月报及收发项目部的文档资料等，合同管理意识淡薄，不按合同规律办事，对项目部的合同管理缺乏可行的、有效的动态合同管理制度和具体的操作流程，不能对工程进行及时的跟踪和有效的动态合同管理。
4、不执行工程变更程序，未批先建现象较普遍。由于多数普通公路建设项目采用的是低价中标法，许多施工单位进场后，就考虑如何通过工程变更增加工程利润，减少项目亏损，规避投标风险。在工程项目实施过程中，对于有可能增加企业利润的分项工程尤其是路基处理、沟塘抛石挤淤等隐蔽性工程，施工单位往往以工期紧为理由，口头向现场监理或项目业主代表汇报后，就组织施工。施工完成后才通知设计单位、监理单位到现场进行现场签认验收并完善补充设计，最后施工单位才补充变更资料上报工程变更。业主单位、监理单位在审核这类工程变更时，往往会考虑施工单位低价中标的客观原因而予以审批，未批先建现象较普遍。
二、加强普通公路施工项目合同管理的几点思考
1、严格执行建设审批程序，规范招投标行为。对地方政府承建的公路工程建设项目，要严格履行审批、核准、备案职责，加强对项目立项、初步设计、开工许可（或开工备案）、重大设计变更、竣工验收等环节的审批和备案管理，严格禁止未批先建等行为。规范招标行为，确保项目建设单位按照核准的范围、组织形式、招标方式开展招标活动。加大招标信息公开力度，加大招标投标违法失信行为披露力度，将招标投标违法行为记录作为招标代理机构选择、投标人资格审查、中标人推荐和确定、评标委员会成员确定和评标专家考核的重要依据。逐步推广电子招投标，提高招标效率，增强招标活动的公开性和透明度。
2、禁止采用最低价中标法，规范招标文件与合同文件的编制。招标代理机构的选择也要实行市场准入制，严格审查代理机构专业技术人员的专业技术资格、从业经历，加大对招标代理机构编制的招标文件审核力度，并实行专家评审制度，杜绝招标文件、施工合同文件漏洞，确保编制的合同性文件的专业技术水平，突出施工项目个性。应根据具体施工项目及施工现场实际编制施工合同文件，使合同专用条款具有针对性、实用性和可操作性，便于施工阶段的施工合同管理。
3、严格落实建设项目管理制度，加强标后合同履约管理。建立完善项目法人监督考评工作机制，切实提高项目法人的专业化、规范化管理能力和水平。加大对项目建设单位，特别是农村和基层项目单位执行投资管理程序和开展项目管理的教育培训力度，帮助其掌握政府投资项目的各项规定，提高项目管理水平。加强分包管理，规范工程分包行为。完善公路施工企业、公路从业人员信誉评价与考核制度，加大施工现场人员、设备、驻地建设履约检查，对履约能力差的施工企业及其主要的专业技术人员实行黑名单制，加大对违法违规行为查处力度。充分利用信息网络技术手段，及时记录和曝光工程建设领域的不良行为信息，按照信用评价有关规定，强化对市场主体的动态监管。对严重违法违规的企业要严肃查处，直至清出交通建设市场。
4、严格变更申报程序，规范变更设计管理。公路建设项目线长、面广，地质条件复杂多变，施工期间存在许多不可预见因素，工程变更较多，因此工程变更管理较为重要。要坚持“先批准、后变更”的原则，严格控制重大设计变更，完善变更报批手续，禁止违反规律盲目压缩工期增加工程变更，规范变更设计管理。对于违反变更申报程序未批先建的工程变更，严格执行合同文件相关规定，发生的费用与工期由未按规定申报方承担。
合同管理工作贯穿于公路施工项目建设的全过程，涉及到建设项目参建各方的经济利益，针对目前普通公路建设项目在合同管理工作中存在的问题，值得每一位参与公路事业的建设者去思考，去改进，面对竞争日趋激烈的公路建设市场，要求所有的参建各方均应按公路工程的特点，做好公路工程的合同管理工作，以保证工程顺利实施并切实维护好参建各方的合法权益。
参考文献：
[1]公路工程标准施工招标文件（2009年版）
[2]注册咨询工程师（投资）资格考试教材.工程项目组织与管理（2012年版）