煤炭资源整合中的政府主导作用探讨

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  [摘要]在煤炭资源整合中,政府应发挥主导作用,这是由提高产业集中度、提高煤矿资源利用率、提高安全生产水平及减少税费流失和相应的资金外流所决定的。政府在煤炭资源整合中的主导作用主要表现为:编制和审批规划,制定政策法规,为产业整合提供服务平台和良好的外部环境。为了顺利推进煤炭资源整合工作,政府在发挥主导作用时应遵循系统原则、利益相关原则、循序渐进原则、合理划分政府与市场边界原则及优胜劣汰原则。
  [关键词]煤炭资源整合,政府主导作用,山西,合理性,原则
  [中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0103-04
  
  随着我国经济社会的快速发展,煤炭工业的科学发展问题引起了社会的广泛关注,而煤炭资源整合对煤炭工业的科学发展具有重要意义。它是淘汰落后产能,提高产业集中度的重要手段,是提高矿井安全保障能力的有效途径,也是煤炭工业实现可持续发展的重大举措。自2005年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》颁布实施以来,煤炭资源整合在我国迅速展开,作为重要能源基地的山西,在这一轮煤炭资源整合中作出了创新性的探索,形成了“山西模式”。在这场由政府权力部门主导和推进的全国性煤炭资源整合过程中,政府究竟应该发挥什么样的作用?本文结合山西煤炭资源整合的实践,对地方政府在煤炭资源整合中的作用进行分析,以期为国内其他资源大省提供一些有益的借鉴。
  
  一、政府主导煤炭资源整合的合理性
  
  市场经济条件下,政府的职能应该是对整个国家经济的运行实施宏观调控,而不是局限在微观经济管理的层面。推进煤炭资源整合与煤矿企业兼并重组,涉及重大产业布局和利益格局调整,如果完全放弃政府在这一过程中的组织和管理职能,仅仅依靠市场自身的力量,放任煤炭产业自然演进。显然是不合理的。因此,搞好煤炭资源整合与煤矿企业兼并重组,没有政府的推动是不可能的。
  (一)加快提高产业集中度,要求政府在煤炭资源整合中发挥主导作用。通常讲,在一个产业中,前4家企业市场占有率要达到40%以上,前8家企业至少达到60%以上,这样的产业才比较健康,竞争才会有序。美国、澳大利亚、印度都是煤炭生产大国,他们的煤炭集中度普遍都在70%~80%,我国煤炭产业的集中度还不到20%。以山西为例,截至2008年底,在全省近2600座煤矿中,30万吨及其以下的小煤矿占了近七成。其中,年产90万吨以上的大型矿井197座,30万~60万吨的中型矿井699座,30万吨以下的小型矿井1701座。生产矿井1933座,核定生产能力5.93亿吨,平均单井规模36万吨。大集团大公司产量仅占全省煤炭总产量的51.3%。在此情况下,仅依靠市场力量自发实现煤炭产业集中,在短期内是不可能的,它需要漫长的自由竞争和优胜劣汰过程才可以达到。如果要在短期内提高煤炭产业集中度,政府必须介入当前的煤炭资源整合与煤矿企业兼并重组。
  (二)大力提高煤矿资源利用率,要求政府在煤炭资源整合中发挥主导作用。长期以来,我国煤炭行业形成了“多、小、散、乱”的粗放发展格局,煤矿资源利用率较低。比如,整合前,山西的大量中小煤矿资源回采率只有20%左右,这意味着每开采1吨煤,就要消耗与煤伴生、共生的各种矿产资源8吨;每年因采煤排放的煤层气(甲烷)约116亿立方米,接近于“西气东输”的输气量;每年挖5亿吨煤,便使12亿立方米的水资源受到破坏,相当于“引黄工程”的总引水量。仅1993年至2003年,山西就有40余万亩水地因煤矿开采变成旱地,每年因此而损失300亿元人民币,而山西煤矿安全欠账更高达380亿元。煤炭产业的粗放发展格局亟需改变,资源整合和产业重组势在必行。从理论上讲,市场是实现资源最佳配置的有效手段。但是,如果仅依靠市场的力量来实现山西煤炭产业的自然演进,其结果必然是放任煤炭行业的长期粗放增长。这样一来,大量小矿主可以暂时少支付些转型成本,但全省要支付高昂的资源、生态、环境甚至生命代价。因此,政府必须通过政策和措施对市场加以引导和调控,来实现煤炭资源的有效整合,大力提高资源利用率和煤炭附加值。
  (三)大幅度提高安全生产水平,要求政府在煤炭资源整合中发挥主导作用。山西省煤监局作过这样一个比较:近两年合计,全省国有重点煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿的产量分别占全省的52%、18%和30%,事故死亡人数则分别占煤矿事故总死亡人数的11%、15%和74%;近两年平均来看,地方国有煤矿和乡镇煤矿的百万吨死亡率分别是国有重点煤矿的3.8倍和11.3倍。冷酷数字的背后是令人痛心的现实:小煤矿生产等量的煤要付出10倍于大矿的生命代价。可以说,山西煤炭问题根本上是一个结构问题,推动煤炭企业兼并重组有利于提高煤炭产业集中度。而煤炭产业集中度每提高一个百分点,死亡率就下降0.58个百分点。这就要求加快推动煤炭资源整合。但是,如果仅仅以市场手段实现资源配置和企业的兼并重组,则会造成这样的后果:既浪费大量的时间,又浪费大量的资源,甚至可以这样说,通过市场手段实现资源配置序列的升级,是以牺牲巨大社会财富和矿工的生命为代价的。所以说,政府在煤炭资源整合与煤矿企业兼并重组的进程中发挥主导作用,不仅是理性的,而且是必要的。
  (四)大幅度减少税费流失及相应的资金外流,要求政府在煤炭资源整合中发挥主导作用。多年来,由于大量小煤矿和非法黑口子的存在,使管理部门很难准确掌握全省煤炭的实际产量,导致税费流失严重。据煤炭和税务部门估计,近两年,山西煤炭实际产量在8亿吨左右,而每年的报表产量只有6.5亿吨左右。参照国有重点煤炭企业每吨煤近百元的税费负担计算,仅此一项,全省每年流失税费百亿元以上。而那些一掷千金的山西矿主们,却在北京、上海等地开着奔驰宝马,住着高档楼盘。有研究显示,山西每年因矿主们在北京、上海等地购车买房而流出的资金就达100亿元以上。在这次政府主导的煤炭资源整合进程中,部分民间资本退出煤炭产业,在相关政策引领下,向国家、省鼓励发展的领域投资转型。据统计,山西省目前已有610多个煤焦铁企业转产和兼办农业产业化龙头企业,投资总额达68亿元。
  鉴于上述原因,煤炭资源整合势在必行。它将改变我国煤炭行业“多、小、散、乱”的格局,提高产业集中度,提高煤矿安全保障能力和可持续发展能力,有效地保护生态环境。但要做好这项工作,仅靠市场的推动,离开政府主导是根本行不通的。因此,必须采取政府主导和市场运作相结合的办法。
  
  二、煤炭资源整合中政府主导作用的发挥途径
  
  推进煤矿企业兼并重组,是一项涉及重大产业布局和利益格局调整的重要工作,政府在其中可以发挥以下主导作用:
  (一)编制和审批规划。制定合理的产业发展规
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