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摘要：文章由公车改革出发，结合马克斯·韦伯关于工具理性和价值理性的理论，简要分析了当前我国公共政策在价值取向上存在的偏颇和因为这种现象造成的严重后果及其改进的方向和途径。
关键词：工具理性；价值理性；公共政策；价值取向
“公车改革”是近几年推行范围较广，影响较大的一项政策。但是各地车改的成效不是很大，没有从根本上解决问题。其实在我国现行的公共政策制定和执行过程中，存在着很多这样的现象。主要是因为政策制定主体的价值取向存在偏颇。
陈庆云从公共政策的本质出发，将公共政策定义为政府依据特定时期的目的，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定地行为准则。因而，公共政策有其特定目标和价值取向。可见，价值取向是公共政策最本质的规定性。
但是，由于受我国现行政治体制和政治环境的影响，大多数政策取向倾向于工具理性，即手段的科学化和机械化，较少考虑到推行公共政策的根本目的。然而，片面追求手段的有效性，而不反省、批判其追求的目的的工具理性是无法胜任制定和推行政策的根本任务的，价值理性必须充分发挥其特定功能。
一、当前公共政策价值取向分析
（一）工具理性和价值理性的内涵
所谓工具理性，就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大供销，为人的某种功利的实现服务。其核心是对效率的追求。而价值理性与工具理性一样，可以直接作为日常生活行动的指南，但不是为了解决日常问题而计算手段与目标的关系，而是建立于某种特定的终极的立场（或方向）为依归。工具理性和价值理性相伴相生，自然有着密切的联系。
1、价值理性与工具理性互为存在的基础与条件。首先，价值理性的存在，为工具理性的存在提供精神动力。虽然工具理性的存在是人的意识能动性的体现，在某种意义上可看作一个相对独立的价值系统，但它的存在是以主体为客观事物及其规律的反映为前提。其次，工具理性的存在，为价值理性的实现提供支撑。
2、价值理性不可代替工具理性。价值理性引导主体“做什么”，而“如何做”，则借助工具理性解决，前者不能代替后者。
（二）当前我国公共政策价值取向上的偏颇
纵观人类理性的发展历史，可以发现，对工具理性过分追逐，导致对价值理性的忽视和漠视成为理性发展的常态。理性的发展史成为一部工具理性“一理独大”、价值理性无以置身的历史。这一现象和趋势即为韦伯所说的“理性化的吊诡”。这样就造成了把人作为目的的价值理性的衰落和式微，使价值理性非理性化。这种理性的工具化和价值理性的非理性化表现在公共政策选择中是显而易见的。就是政策选择者把某种价值或目的作为既定的和先在的东西加以确认，对公共政策的选择只做工具理性的考量。也就是说，在“目的”既定的假设条件下，公共政策选择的作用仅限于发现实现目的的最佳手段和途径。然而在对这样的政策选择的结果进行考察时，发现这个“价值”或者“目的”并非像政策选择者所说的那样是“既定”的，更让人侧目的是工具理性对作为“价值”和“目的”的价值理性的偏离和戕害。事实上公共政策选择者的这样一种工具理性偏好，已经在现实中造成了严重的后果。
（三）工具理性的膨胀和价值理性的缺失所带来的后果
1、不利于政策目标的实现。个人合目的、合规律的社会实践活动的成功，取决于价值理性与工具理性的统一。对于政府来说也是如此。一项公共政策要想获得成功，必须符合公共利益的需要，拥有合乎民众需求的目的和操作性较强的实施手段。如果片面强调工具理性只会导致公共政策的既定目标无法实现。
2、不利于继续推进改革。“上有政策，下有对策”已成为一种歪风邪气，大部分改革已在与“潜规则”的博弈过程中扭曲变形。然而随着改革的深入和政策本身的工具理性偏向，势必造成社会不公，改革的合法性遭到质疑，改革阻力空前巨大，举步维艰。
3、不利于社会的稳定和可持续发展。公共政策选择的工具理性偏向致使城乡和地区间贫富悬殊，人们为了追求更高的生活质量，大量涌入城市和东部地区。巨量的人口超出了这些地方的环境承载量，影响社会安定。另外，当代人疯狂掠夺自然资源，漠视后代的发展权益，挤压子孙后代的发展空间，掠夺性开采资源，造成自然资源的严重浪费和环境的进一步破坏，不能进行可持续发展。
4、有损政府形象，削弱政府公信力。政府的政策须以公共利益为其逻辑起点和最高宗旨。如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基础。而单纯追求手段的有效性的工具理性根本无法代表公共利益的需求。这样的改革多了，政策便会丧失公信力，得不到群众的拥护和支持，势必会损害政府和官员形象，也会影响到中国体制转轨的大局。
二、造成我国公共政策价值取向产生偏颇的原因
（一）思想根源：片面强调“理性”，导致对意义和价值的忽视
随着“启蒙”的展开，人类的“工具理性”将压倒“价值理性”。“工具”的意味也越来越浓，而对于“善恶是非”之类的道德价值，却越来越不屑一顾。正如韦伯所预言的那样：沉醉于“工具理性”将会使人类陷入“理性化的吊诡”，即理性化却导致了非理性的生活方式。
工具理性的基本特征是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目标的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性张扬的同时，价值理性衰落。因而，现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化。根据工具理性所做出的官僚制设计抽象掉了价值的因素，实际上是用抽象的形式化的框架把人隔离和定位在一个个分立的单元中。如此，整个政府体系陷入了工具理性的陷阱，反而忽视了更具有实质意义的价值取向的政策所应体现的根本意义所在。这是我国政策主体在制定公共政策时产生价值取向偏差的思想根源。
（二）公务员选拔录用制度的缺陷导致政策主体水平有限
从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策应当遵循的一个基本原则是使多数人普遍获益，至少不应该使大多数人的利益受到损害。但是公务员选拔录用制度上的某些不合理设计却导致了政策主体的水平有限，从而无法科学合理的制定政策。首先，公务员的录用虽然强调“凡进必考”，但由于规划不够，管理不统一，考试环节诸多问题，招考范围有限，缺乏录用评估等原因导致某些不适合从事公务员工作的人进入公务员队伍。随着政府职能的细化，对政策主体的科学化决策水平要求越来越高。但公务员考试一向重文轻理。这使得科学化决策根本无法实现。另外，虽然很多政府都建立了专家咨询团，建设所谓的“智库”，尽管专家是政府决策的专门顾问，但由于专家始终未能进入实质性决策，只能起到科学决策的门帘作用，以及吹捧政府和解释政策。这样的决策模式根本不可能达到工具理性和价值理性的统一，从而实现正确的合理的公共政策的价值取向的。
（三）不合理的绩效评估体系导致政策主体短期行为主义盛行
我国的政府绩效评估的设计者和实施者往往把评估的工具意义置于价值意义之上，体现为把评估主要作为政府管理的一种工具，谋求管理的简单化和控制的便捷，而对绩效评估的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑，把绩效评估形式化，使其缺乏应有的预期性和科学性而呈现主观性强、随意性大、运动式的特点。不合理的政绩观导致官员们只求短期的数字的增长，而忽略了真正的为人民服务。因而产生了极其严重的短期行为主义。
政府行为短期化是决策主体不追求未来长期收益而只考虑短期利益的决策行为。其症结应主要归因于不合理的绩效评估体系所导致的政府官员的短视或急功近利以追求政绩。正是由于有了这种观念，政策主体在制定政策时，首先考虑到的不是这项政策所能最终实现的目的和结果，而是推行这项政策的过程中手段是否具有形式化和机械上的可操作性。从而达到为自己的政绩增添砝码的目的。这种偏重于工具理性的价值取向是不可能实现公共政策的公共性本质要求的。
三、工具理性和价值理性的统一：公共政策价值选择的应然状态
（一）用工具理性和价值理性的统一解决公车改革中存在的问题
公车改革中产生的激烈矛盾表现在，一方面，干部动辄上千元的高额补贴，被群众认为是变相涨工资，造成了不良的社会影响；另一方面，即便获得了高额车辆补贴，却宁肯放弃车贴而继续使用公车。导致这样一个矛盾的制度原因就是，公众即理论上公车的真正所有者被排除在改革之外。公车制度改革的整个过程，从改革初期的调研，到筹备、实施、直至被叫停，社会公众均被排除在外。事实上，要真正使公车改革落实，就必须给予所有相关群体，特别是公众充分发言的机会。看似简单革新，其实意味着整个改革体制的深入突破。
如果能够牢记公车改革的根本目的——压缩空间、释放能量、赢得民心，那么，整个改革就不可能有今天如此多重的阻力，就不可能在有意和无意之间异化。而只有充分遵循了改革宗旨、原则，自身程序规范、严格，实行真正打破官本位、对事不对人的务实改革，才能真正迎合民意，赢得民心，做到避免异化成为一种新的腐败成品和腐败平台。
（二）改变以往的工具理性选择偏好，突出“公共政策”的“公共性”本质
公共政策的实质是政府对社会利益进行分配的一种形式，它具有权威性、社会性和公共性。公共政策要得到有效的执行，必须具有权威性，而权威性根源于它维护了社会的整体利益，得到普遍的认同和支持。社会性在于其促进全社会的进步和正义,维护社会的整体利益。公共性表现为公共政策是涉及到全体社会成员的活动，是公共权力的运用。这三个特点都是以社会公平为其存在的基础。公共政策不能维护社会公平，社会成员就会抑制它，公共政策也会失去权威之源，社会就不可能实现整体进步和发展。但是，忽视了价值理性的政策选择倾向是不可能达到政策的这个本质性要求的。
要做到公共政策真正地实现其公共性，公共政策选择者在决策时，就必须在效率与公平的天平上增加公平一边的分量，改变以往的工具理性选择偏好，突出公共政策的“公共性”本质内涵，保证政策的价值理性，以高度的政治责任心和敏锐感来解决在社会发展中遇到的重大难题，特别是在分配领域的贫富悬殊问题。
（三）工具理性与价值理性的统一在具体的实践中表现为效率与公平的统一
在当前具体的实践中，要实现工具理性和价值理性在公共政策选择中的和谐统一，就要求对公平与效率有一个正确的把握和评估。效率是公共政策价值的逻辑起点，而其首选价值目标则应该是公平。正如陈振明教授所认为的：一方面，如果公共政策缺乏效率效应，政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此，经济效率是实现社会公平的必要条件之一，是公共政策选择的逻辑起点。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以防止公共政策行为的专横，维护公众和政府的良好关系，博得公众的信任、支持和配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效率。可见公平与效率在公共政策选择中是相辅相成的。效率是公共政策的手段和存在基础，社会公平是公共政策所秉持的首要价值和努力达到的根本目标，处理得当二者可以相得益彰。
公共政策是社会和谐的调节器，构建社会主义和谐社会首先要求公共政策做到和谐科学。要达到和谐科学，就必须做到效率与公平的和谐统一，也就是要求做到价值理性和工具理性的和谐统合。在效率问题相对解决的发展态势下，公平问题需要提到突出的地位，即呼唤价值理性的回归。只有这样才能做到公平与效率的辩证统一，在公平与效率的权衡中不偏不倚和谐统一，做到社会发展的合目的性和合规律性的统一。同时，使公共政策真正地实现它所应该达到的终极目的：即满足公众的需求，实现公共利益。
参考文献：
1、特里·L·库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社,2001.
2、马克斯·韦伯著,于晓、陈维刚译.新教伦理与资本主义精神[M].三联书店,1987.
3、陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003.
4、王国敏,李玉峰.工具理性和价值理性权衡下的我国公共政策选择[J].理论视野,2006(4).
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）
关键词：工具理性；价值理性；公共政策；价值取向
“公车改革”是近几年推行范围较广，影响较大的一项政策。但是各地车改的成效不是很大，没有从根本上解决问题。其实在我国现行的公共政策制定和执行过程中，存在着很多这样的现象。主要是因为政策制定主体的价值取向存在偏颇。
陈庆云从公共政策的本质出发，将公共政策定义为政府依据特定时期的目的，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定地行为准则。因而，公共政策有其特定目标和价值取向。可见，价值取向是公共政策最本质的规定性。
但是，由于受我国现行政治体制和政治环境的影响，大多数政策取向倾向于工具理性，即手段的科学化和机械化，较少考虑到推行公共政策的根本目的。然而，片面追求手段的有效性，而不反省、批判其追求的目的的工具理性是无法胜任制定和推行政策的根本任务的，价值理性必须充分发挥其特定功能。
一、当前公共政策价值取向分析
（一）工具理性和价值理性的内涵
所谓工具理性，就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大供销，为人的某种功利的实现服务。其核心是对效率的追求。而价值理性与工具理性一样，可以直接作为日常生活行动的指南，但不是为了解决日常问题而计算手段与目标的关系，而是建立于某种特定的终极的立场（或方向）为依归。工具理性和价值理性相伴相生，自然有着密切的联系。
1、价值理性与工具理性互为存在的基础与条件。首先，价值理性的存在，为工具理性的存在提供精神动力。虽然工具理性的存在是人的意识能动性的体现，在某种意义上可看作一个相对独立的价值系统，但它的存在是以主体为客观事物及其规律的反映为前提。其次，工具理性的存在，为价值理性的实现提供支撑。
2、价值理性不可代替工具理性。价值理性引导主体“做什么”，而“如何做”，则借助工具理性解决，前者不能代替后者。
（二）当前我国公共政策价值取向上的偏颇
纵观人类理性的发展历史，可以发现，对工具理性过分追逐，导致对价值理性的忽视和漠视成为理性发展的常态。理性的发展史成为一部工具理性“一理独大”、价值理性无以置身的历史。这一现象和趋势即为韦伯所说的“理性化的吊诡”。这样就造成了把人作为目的的价值理性的衰落和式微，使价值理性非理性化。这种理性的工具化和价值理性的非理性化表现在公共政策选择中是显而易见的。就是政策选择者把某种价值或目的作为既定的和先在的东西加以确认，对公共政策的选择只做工具理性的考量。也就是说，在“目的”既定的假设条件下，公共政策选择的作用仅限于发现实现目的的最佳手段和途径。然而在对这样的政策选择的结果进行考察时，发现这个“价值”或者“目的”并非像政策选择者所说的那样是“既定”的，更让人侧目的是工具理性对作为“价值”和“目的”的价值理性的偏离和戕害。事实上公共政策选择者的这样一种工具理性偏好，已经在现实中造成了严重的后果。
（三）工具理性的膨胀和价值理性的缺失所带来的后果
1、不利于政策目标的实现。个人合目的、合规律的社会实践活动的成功，取决于价值理性与工具理性的统一。对于政府来说也是如此。一项公共政策要想获得成功，必须符合公共利益的需要，拥有合乎民众需求的目的和操作性较强的实施手段。如果片面强调工具理性只会导致公共政策的既定目标无法实现。
2、不利于继续推进改革。“上有政策，下有对策”已成为一种歪风邪气，大部分改革已在与“潜规则”的博弈过程中扭曲变形。然而随着改革的深入和政策本身的工具理性偏向，势必造成社会不公，改革的合法性遭到质疑，改革阻力空前巨大，举步维艰。
3、不利于社会的稳定和可持续发展。公共政策选择的工具理性偏向致使城乡和地区间贫富悬殊，人们为了追求更高的生活质量，大量涌入城市和东部地区。巨量的人口超出了这些地方的环境承载量，影响社会安定。另外，当代人疯狂掠夺自然资源，漠视后代的发展权益，挤压子孙后代的发展空间，掠夺性开采资源，造成自然资源的严重浪费和环境的进一步破坏，不能进行可持续发展。
4、有损政府形象，削弱政府公信力。政府的政策须以公共利益为其逻辑起点和最高宗旨。如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基础。而单纯追求手段的有效性的工具理性根本无法代表公共利益的需求。这样的改革多了，政策便会丧失公信力，得不到群众的拥护和支持，势必会损害政府和官员形象，也会影响到中国体制转轨的大局。
二、造成我国公共政策价值取向产生偏颇的原因
（一）思想根源：片面强调“理性”，导致对意义和价值的忽视
随着“启蒙”的展开，人类的“工具理性”将压倒“价值理性”。“工具”的意味也越来越浓，而对于“善恶是非”之类的道德价值，却越来越不屑一顾。正如韦伯所预言的那样：沉醉于“工具理性”将会使人类陷入“理性化的吊诡”，即理性化却导致了非理性的生活方式。
工具理性的基本特征是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目标的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性张扬的同时，价值理性衰落。因而，现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化。根据工具理性所做出的官僚制设计抽象掉了价值的因素，实际上是用抽象的形式化的框架把人隔离和定位在一个个分立的单元中。如此，整个政府体系陷入了工具理性的陷阱，反而忽视了更具有实质意义的价值取向的政策所应体现的根本意义所在。这是我国政策主体在制定公共政策时产生价值取向偏差的思想根源。
（二）公务员选拔录用制度的缺陷导致政策主体水平有限
从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策应当遵循的一个基本原则是使多数人普遍获益，至少不应该使大多数人的利益受到损害。但是公务员选拔录用制度上的某些不合理设计却导致了政策主体的水平有限，从而无法科学合理的制定政策。首先，公务员的录用虽然强调“凡进必考”，但由于规划不够，管理不统一，考试环节诸多问题，招考范围有限，缺乏录用评估等原因导致某些不适合从事公务员工作的人进入公务员队伍。随着政府职能的细化，对政策主体的科学化决策水平要求越来越高。但公务员考试一向重文轻理。这使得科学化决策根本无法实现。另外，虽然很多政府都建立了专家咨询团，建设所谓的“智库”，尽管专家是政府决策的专门顾问，但由于专家始终未能进入实质性决策，只能起到科学决策的门帘作用，以及吹捧政府和解释政策。这样的决策模式根本不可能达到工具理性和价值理性的统一，从而实现正确的合理的公共政策的价值取向的。
（三）不合理的绩效评估体系导致政策主体短期行为主义盛行
我国的政府绩效评估的设计者和实施者往往把评估的工具意义置于价值意义之上，体现为把评估主要作为政府管理的一种工具，谋求管理的简单化和控制的便捷，而对绩效评估的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑，把绩效评估形式化，使其缺乏应有的预期性和科学性而呈现主观性强、随意性大、运动式的特点。不合理的政绩观导致官员们只求短期的数字的增长，而忽略了真正的为人民服务。因而产生了极其严重的短期行为主义。
政府行为短期化是决策主体不追求未来长期收益而只考虑短期利益的决策行为。其症结应主要归因于不合理的绩效评估体系所导致的政府官员的短视或急功近利以追求政绩。正是由于有了这种观念，政策主体在制定政策时，首先考虑到的不是这项政策所能最终实现的目的和结果，而是推行这项政策的过程中手段是否具有形式化和机械上的可操作性。从而达到为自己的政绩增添砝码的目的。这种偏重于工具理性的价值取向是不可能实现公共政策的公共性本质要求的。
三、工具理性和价值理性的统一：公共政策价值选择的应然状态
（一）用工具理性和价值理性的统一解决公车改革中存在的问题
公车改革中产生的激烈矛盾表现在，一方面，干部动辄上千元的高额补贴，被群众认为是变相涨工资，造成了不良的社会影响；另一方面，即便获得了高额车辆补贴，却宁肯放弃车贴而继续使用公车。导致这样一个矛盾的制度原因就是，公众即理论上公车的真正所有者被排除在改革之外。公车制度改革的整个过程，从改革初期的调研，到筹备、实施、直至被叫停，社会公众均被排除在外。事实上，要真正使公车改革落实，就必须给予所有相关群体，特别是公众充分发言的机会。看似简单革新，其实意味着整个改革体制的深入突破。
如果能够牢记公车改革的根本目的——压缩空间、释放能量、赢得民心，那么，整个改革就不可能有今天如此多重的阻力，就不可能在有意和无意之间异化。而只有充分遵循了改革宗旨、原则，自身程序规范、严格，实行真正打破官本位、对事不对人的务实改革，才能真正迎合民意，赢得民心，做到避免异化成为一种新的腐败成品和腐败平台。
（二）改变以往的工具理性选择偏好，突出“公共政策”的“公共性”本质
公共政策的实质是政府对社会利益进行分配的一种形式，它具有权威性、社会性和公共性。公共政策要得到有效的执行，必须具有权威性，而权威性根源于它维护了社会的整体利益，得到普遍的认同和支持。社会性在于其促进全社会的进步和正义,维护社会的整体利益。公共性表现为公共政策是涉及到全体社会成员的活动，是公共权力的运用。这三个特点都是以社会公平为其存在的基础。公共政策不能维护社会公平，社会成员就会抑制它，公共政策也会失去权威之源，社会就不可能实现整体进步和发展。但是，忽视了价值理性的政策选择倾向是不可能达到政策的这个本质性要求的。
要做到公共政策真正地实现其公共性，公共政策选择者在决策时，就必须在效率与公平的天平上增加公平一边的分量，改变以往的工具理性选择偏好，突出公共政策的“公共性”本质内涵，保证政策的价值理性，以高度的政治责任心和敏锐感来解决在社会发展中遇到的重大难题，特别是在分配领域的贫富悬殊问题。
（三）工具理性与价值理性的统一在具体的实践中表现为效率与公平的统一
在当前具体的实践中，要实现工具理性和价值理性在公共政策选择中的和谐统一，就要求对公平与效率有一个正确的把握和评估。效率是公共政策价值的逻辑起点，而其首选价值目标则应该是公平。正如陈振明教授所认为的：一方面，如果公共政策缺乏效率效应，政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此，经济效率是实现社会公平的必要条件之一，是公共政策选择的逻辑起点。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以防止公共政策行为的专横，维护公众和政府的良好关系，博得公众的信任、支持和配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效率。可见公平与效率在公共政策选择中是相辅相成的。效率是公共政策的手段和存在基础，社会公平是公共政策所秉持的首要价值和努力达到的根本目标，处理得当二者可以相得益彰。
公共政策是社会和谐的调节器，构建社会主义和谐社会首先要求公共政策做到和谐科学。要达到和谐科学，就必须做到效率与公平的和谐统一，也就是要求做到价值理性和工具理性的和谐统合。在效率问题相对解决的发展态势下，公平问题需要提到突出的地位，即呼唤价值理性的回归。只有这样才能做到公平与效率的辩证统一，在公平与效率的权衡中不偏不倚和谐统一，做到社会发展的合目的性和合规律性的统一。同时，使公共政策真正地实现它所应该达到的终极目的：即满足公众的需求，实现公共利益。
参考文献：
1、特里·L·库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社,2001.
2、马克斯·韦伯著,于晓、陈维刚译.新教伦理与资本主义精神[M].三联书店,1987.
3、陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003.
4、王国敏,李玉峰.工具理性和价值理性权衡下的我国公共政策选择[J].理论视野,2006(4).
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）