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[摘要] 海南岛是开展生态旅游较好的省份,基于日益升温的生态旅游热,海南岛生态旅游要有序发展就必须以法律保障为后盾。本文分析了海南岛目前发展生态旅游所存在的缺乏统一、专门的法律法规;执法不严管理体制混乱;法律监督失效及民众缺乏生态旅游法律意识等问题,有针对性的提出了几点完善海南岛发展生态旅游的法律建议,从法律层面探寻保护海南岛生态旅游的路径。
[关键词] 海南岛 生态旅游 法律制度 环境保护
人类环境意识的觉醒开启了生态旅游的新时代。以“走进自然、感受生态”为主旨的生态旅游,目前是现代都市人比较青睐的旅游方式,但是在这股时尚潮中,也出现了一些有意或无意破坏生态的现象。生态旅游是21世纪的旅游主题,以生态学观念和可持续发展思想为方针,是一种对环境负有真正保护责任的旅游活动。2009年底国务院出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展》的意见,将海南国际旅游岛的建设上升为国家战略,海南岛必将成为国内旅游的最热门地点。旅游业本就是海南的支柱产业之一,优良的天然环境与独特的热带海岛自然风貌和丰富的自然资源,使海南的旅游市场正处于高速发展时期。海南是也开展生态旅游较好的省份,岛内已开展多个生态旅游区,令众多崇尚自然的国内外游客心驰神往。但是,在建设国际旅游岛的大背景下,海南生态旅游要有序发展,必须以强有力的法律为保障。因此,从法律层面探讨海南生态旅游的相关问题具有重要意义。
一、海南发展生态旅游面临的法律困惑
海南省较为重视有关生态环境保护方面的法制建设。早在1990年海南就通过了《海南省环境保护条例》(分别于1999年和2007年两次修订)。该条例在强调社会发展中保护、改善生活环境和生态环境都规定得比较全面,并确立了环境监督和管理机制,明确了责任承担方式等。该条例是海南省迄今为止最为完备的一部环境保护立法,并开启了海南省生态环境保护的立法进程。此后海南省在海洋环境、自然保护区、森林资源等多方面都制定和通过了多项法律条例。为了充分发展海南的旅游特色,保护海南的旅游资源,海南省于2001年制定了《海南旅游条例》(2004年8月6日修改),并建设了一批以恢复生态、保护生态为内容的生态旅游区、景点,如南山生态文化旅游区、亚龙湾蝴蝶谷等。[1]这些旅游项目在生态的内涵及生态表现方面都走在国内的前列,极大的突出了海南生态旅游的影响地位。由此可以看出海南生态省的法制建设已初见成效,但也还存在很多不足,尤其是建设国际生态旅游岛的提出,使海南省总体有关生态旅游的法制建设问题较为突出。具体表现在以下几方面:
1.缺乏统一、专门的法律法规
虽然海南岛针对旅游资源保护方面也出台了较多的地方性法规和规章,在生态环境立法保护方面的法制建设已初见成效,但存在着三方面的主要问题,一是有许多地方性的法规已经滞后,必须及时修改完善以适应现阶段的战略发展任务;二是缺乏完善的配套制度和操作性较强的实施细则,如到目前为止《海南省旅游条例》仍没有相应的实施细则加以配套,使该条例的操作性有所欠缺;三是针对旅游业发展中涉及到的旅行社、导游人员、旅游饭店等法律主体的权利义务进行调整的专门的政策、法规尚未制定,对其难以实现有效管理。以上情况已经成为海南岛大力发展生态旅游的法律瓶颈。
2.管理体制混乱,生态旅游执法不严
随着建设国际旅游岛的提出,海南成为了国内大众旅游的最热门点。作为生态旅游岛,海南在生态旅游执法方面并没有专门的执法机构和执法队伍。而是由相关行政部门进行交叉执法,执法主体林立,执法权力和执法责任分散,不利于集中统一执法,常常导致“都在管理,都不管理、管理混乱”的现象。此外,管理体制混乱,旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内,往往存在着多个相对独立的管理机构,如国土、林业、文物、水利等不同部门,这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得生态旅游区内部管理职权分散,各自为政,无法实现系统管理。
3.生态旅游法律监督未发挥其效能
在海南生态旅游法律监督实践中,存在失衡现象,被监督的对象往往是生态旅游开发者、生态旅游经营者、生态旅游者较多,监督政府及其相关部门较少;监督下级较多,监督上级较少;监督权力滥用较多,监督失职不作为较少。更有甚者,当监督部门对监督对象提出处理意见时,往往因各种各样的原因,或大事化小,或小事化疗,或不了了之。这一方面是由于监督主体面对手中握有强大的国家行政权的被监督对象,往往会产生明哲保身、知难而退、多一事不如少一事的畏难情绪,致使监督结果处理不到位;另一方面是旅游行政机关的权力意识和等级观念严重,错误地认为来自同级机关、下级机关和人民群众的批评监督有损自己的权威和脸面,因而对监督部门的处理意见,或采取不配合态度,或拖而不办,避重趋轻。从而致使法律监督不到位,未能发挥其有效功能。
4.民众缺乏生态旅游法律意识
当前岛内居民和游客的环境保护意识整体比较薄弱,更不用谈及生态旅游的法律意识,可以说是相当的匮乏。1996年2月20日,我国正式公布了关于22个省首次组织实施“全国环境意识调查”的《全民环境意识调查分析报告》,报告显示我国环境保护意识薄弱、环境保护常识欠缺是相当普遍的问题。[2]在原本环保生态意识就不强的大环境中,我们发展生态旅游就更具有深意,环境教育的功能应更加突显,但事实却是海南岛内的部分生态旅游区只注重发展生态旅游,而很少重视甚至无生态旅游的法律意识教育,有的虽然开展教育宣传却也处于初步阶段。在生态旅游的开发与管理过程中出现的一系列自然、人文旅游资源的人为破坏情况。
二、完善海南岛生态旅游法律制度的思考
1.制定和健全法律法规
(1)加快生态旅游地方性法规的制定与修改。海南国际旅游岛的过程中,海南要充分发挥政府这只“有形之手”的作用,通过完善法规及相关法律制度的建设,为海南国际旅游岛的建设提供强有力的保障。据报道,在今年年初的海南省人大会上,代表们所提议案的60%是围绕推进国际旅游岛建设,提出制定控烟条例、沙滩管理条例,修改旅游条例、松涛水库生态环境保护规定等,要求从法律上保障海南国际旅游岛建设[3]。
(2)完善相关法规的配套,出台操作性较强的实施细则。海南省人大或政府应当组织专门人员进行立法调研、论证, 结合海南特殊的自然环境、地理气候、人文风貌、发展理念等制定出有针对性的有实效的配套办法,切实推进海南的生态旅游事业。
2.明确管理机构,加强执法力度
执法是旅游法律保障的关键,决定了旅游法规是否能切实发挥作用。法律的全面、严格、公正、有效地实施,将为旅游业可持续发展提供一个良好的法制环境。
(1)依法完善生态旅游执法机构,配备执法人员。生态旅游执法机构主要包括生态旅游行政执法机关及其授权的生态旅游行业管理组织,其职能、任务、权限、责任等均应由法律明确规定。最好能因地制宜独立设置,以改变目前生态旅游执法中条块分割、政出多门、事权不一等问题。在执法人员配备上,要选择那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度责任感的人们作为执法的专业人员。同时以专职执法人员为主,在林业、农业、环保、景区、景点等部门适当发展一些兼职生态旅游执法人员。这样,专职部门和主管职能部门结合、专职人员和兼职人员结合形成生态旅游执法网络,及时地发现和解决问题,以有效地保护生态旅游资源、生态景观和生态环境,实现生态旅游景观的可持续性。
(2)严格生态旅游执法制度、程序,惩治生态旅游违法行为。一是要落实生态旅游行政执法责任制,就是要强化生态旅游执法责任,建立长效机制,形成良性循环。二是要严格生态旅游行政执法程序。离开法定程序,执法行为无效,错案发生使执法机关不断要花费人力物力去纠偏改正,行政执法机关和法律的可信度就会降低。明确执法程序和执法标准,才能确保依法行政各项要求落到实处。
3.完善生态旅游法律监督机制
(1)加强对政府实施生态旅游法律法规情况的监督
加强对政府实施生态旅游法律法规情况的监督,既是依法行政的需要,也是贯彻落实生态旅游法律法规的需要,更是社会主义民主法制建设的客观需要。对各级人民政府及其所属部门遵守和执行生态旅游法律法规情况的监督,既要对其具体行政行为进行监督,又要对其抽象行政行为进行监督;既要对行政行为所适用的程序是否合法与适当进行监督,又要对行政行为的实体内容是否合法与适当进行监督。只有这样,才能提高政府依法治游、以法治游的水平。
(2)设立相对独立的生态旅游法律法规监督机构
监督是监督主体对监督对象施加的一种外部力量,因此监督主体必须是监督对象以外的组织,并且监督主体与监督对象在财务与人事上应适度分离。因此,就行政监督(包括对政府实施生态旅游法律法规情况的监督)而言,可以考虑建立相对独立的监督机构,并赋予监督主体以更大权力,才能更有效地对岛内生态旅游经营者和游者等进行监督。
(3)发挥法律监督的整体效能
生态旅游法律监督的种类很多、各有所长,并且都有自己的合法依据。但是,由于这些监督主体对监督对象和监督范围缺乏合理分工,对某一监督对象谁主管、谁协管、管到哪一步缺乏明确规定,因此,有时会出现各自为战的现象,使监督出现了一些空白地带,甚至相互冲突,导致监督的整体效能低下。为了解决这一问题,应当通过法律明确各种监督主体的监督手段、监督范围、监督权力,将行政机关的监督、司法机关的监督、权力机关的监督、社会舆论的监督统一起来,在对监督对象进行分工的基础上,强化各种监督之间的协作,使之优势互补,充分发挥生态旅游法律监督的整体效能。
4.提高民众生态旅游法律意识,加强法制宣传与教育
重点是加强对各级干部、领导干部、执法人员对开展生态旅游法律宣传与教育工作重要性和必要性的认识。宣传方式应多样化,一方面可通过大众传媒工具进行广泛的法制宣传教育,既起到对全民进行自然保护的教育也能提高民众的法律意识,同时也扩大了生态旅游法制的社会影响力,吸引更多的游客去自然保护区旅游,减少生态旅游违法行为;另一方面还可通过利用保护区的展厅、宣传牌及导游讲解对游客进行直接的宣传教育。提高人民大众的生态环境资源保护意识,树立起全民的可持续生态旅游理念是解决生态旅游中出现问题的根本途径。
总之,依法治游,是依法治国方略下当前中国生态旅游发展中的紧迫任务,也是海南目前建设国际旅游到的突出问题。但由于各方面的因素,当前国内生态旅游法律保障还尚存在诸多问题,海南岛的生态旅游法制建设问题就更显得尤为紧迫,所以我们必须集合各方面的力量,采取强有力的措施完善生态旅游法律保障,以确保海南岛生态旅游沿着法制化轨道健康可持续地发展。
参考文献:
[1] 梁亚荣,刘云亮.海南岛屿经济法律规制研究[M].北京:法律出版社,2009.12:139.
[2] 孙红梅.生态旅游法律制度研究[J].重庆大学硕士论文,2006.4(19):19,24.
[3] 海南经济报. 要求:从法律上保障国际旅游岛建设. 2010-1-30.
作者简介:
唐士梅(1966—)女,副教授,新疆库尔勒人。现为陕西理工学院经法学院教师,主要从事法学教学与环境法研究。
李静(1986—)女,学生,海南省海口人,为陕西理工学院经法学院法学专业06级学生。
[关键词] 海南岛 生态旅游 法律制度 环境保护
人类环境意识的觉醒开启了生态旅游的新时代。以“走进自然、感受生态”为主旨的生态旅游,目前是现代都市人比较青睐的旅游方式,但是在这股时尚潮中,也出现了一些有意或无意破坏生态的现象。生态旅游是21世纪的旅游主题,以生态学观念和可持续发展思想为方针,是一种对环境负有真正保护责任的旅游活动。2009年底国务院出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展》的意见,将海南国际旅游岛的建设上升为国家战略,海南岛必将成为国内旅游的最热门地点。旅游业本就是海南的支柱产业之一,优良的天然环境与独特的热带海岛自然风貌和丰富的自然资源,使海南的旅游市场正处于高速发展时期。海南是也开展生态旅游较好的省份,岛内已开展多个生态旅游区,令众多崇尚自然的国内外游客心驰神往。但是,在建设国际旅游岛的大背景下,海南生态旅游要有序发展,必须以强有力的法律为保障。因此,从法律层面探讨海南生态旅游的相关问题具有重要意义。
一、海南发展生态旅游面临的法律困惑
海南省较为重视有关生态环境保护方面的法制建设。早在1990年海南就通过了《海南省环境保护条例》(分别于1999年和2007年两次修订)。该条例在强调社会发展中保护、改善生活环境和生态环境都规定得比较全面,并确立了环境监督和管理机制,明确了责任承担方式等。该条例是海南省迄今为止最为完备的一部环境保护立法,并开启了海南省生态环境保护的立法进程。此后海南省在海洋环境、自然保护区、森林资源等多方面都制定和通过了多项法律条例。为了充分发展海南的旅游特色,保护海南的旅游资源,海南省于2001年制定了《海南旅游条例》(2004年8月6日修改),并建设了一批以恢复生态、保护生态为内容的生态旅游区、景点,如南山生态文化旅游区、亚龙湾蝴蝶谷等。[1]这些旅游项目在生态的内涵及生态表现方面都走在国内的前列,极大的突出了海南生态旅游的影响地位。由此可以看出海南生态省的法制建设已初见成效,但也还存在很多不足,尤其是建设国际生态旅游岛的提出,使海南省总体有关生态旅游的法制建设问题较为突出。具体表现在以下几方面:
1.缺乏统一、专门的法律法规
虽然海南岛针对旅游资源保护方面也出台了较多的地方性法规和规章,在生态环境立法保护方面的法制建设已初见成效,但存在着三方面的主要问题,一是有许多地方性的法规已经滞后,必须及时修改完善以适应现阶段的战略发展任务;二是缺乏完善的配套制度和操作性较强的实施细则,如到目前为止《海南省旅游条例》仍没有相应的实施细则加以配套,使该条例的操作性有所欠缺;三是针对旅游业发展中涉及到的旅行社、导游人员、旅游饭店等法律主体的权利义务进行调整的专门的政策、法规尚未制定,对其难以实现有效管理。以上情况已经成为海南岛大力发展生态旅游的法律瓶颈。
2.管理体制混乱,生态旅游执法不严
随着建设国际旅游岛的提出,海南成为了国内大众旅游的最热门点。作为生态旅游岛,海南在生态旅游执法方面并没有专门的执法机构和执法队伍。而是由相关行政部门进行交叉执法,执法主体林立,执法权力和执法责任分散,不利于集中统一执法,常常导致“都在管理,都不管理、管理混乱”的现象。此外,管理体制混乱,旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内,往往存在着多个相对独立的管理机构,如国土、林业、文物、水利等不同部门,这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得生态旅游区内部管理职权分散,各自为政,无法实现系统管理。
3.生态旅游法律监督未发挥其效能
在海南生态旅游法律监督实践中,存在失衡现象,被监督的对象往往是生态旅游开发者、生态旅游经营者、生态旅游者较多,监督政府及其相关部门较少;监督下级较多,监督上级较少;监督权力滥用较多,监督失职不作为较少。更有甚者,当监督部门对监督对象提出处理意见时,往往因各种各样的原因,或大事化小,或小事化疗,或不了了之。这一方面是由于监督主体面对手中握有强大的国家行政权的被监督对象,往往会产生明哲保身、知难而退、多一事不如少一事的畏难情绪,致使监督结果处理不到位;另一方面是旅游行政机关的权力意识和等级观念严重,错误地认为来自同级机关、下级机关和人民群众的批评监督有损自己的权威和脸面,因而对监督部门的处理意见,或采取不配合态度,或拖而不办,避重趋轻。从而致使法律监督不到位,未能发挥其有效功能。
4.民众缺乏生态旅游法律意识
当前岛内居民和游客的环境保护意识整体比较薄弱,更不用谈及生态旅游的法律意识,可以说是相当的匮乏。1996年2月20日,我国正式公布了关于22个省首次组织实施“全国环境意识调查”的《全民环境意识调查分析报告》,报告显示我国环境保护意识薄弱、环境保护常识欠缺是相当普遍的问题。[2]在原本环保生态意识就不强的大环境中,我们发展生态旅游就更具有深意,环境教育的功能应更加突显,但事实却是海南岛内的部分生态旅游区只注重发展生态旅游,而很少重视甚至无生态旅游的法律意识教育,有的虽然开展教育宣传却也处于初步阶段。在生态旅游的开发与管理过程中出现的一系列自然、人文旅游资源的人为破坏情况。
二、完善海南岛生态旅游法律制度的思考
1.制定和健全法律法规
(1)加快生态旅游地方性法规的制定与修改。海南国际旅游岛的过程中,海南要充分发挥政府这只“有形之手”的作用,通过完善法规及相关法律制度的建设,为海南国际旅游岛的建设提供强有力的保障。据报道,在今年年初的海南省人大会上,代表们所提议案的60%是围绕推进国际旅游岛建设,提出制定控烟条例、沙滩管理条例,修改旅游条例、松涛水库生态环境保护规定等,要求从法律上保障海南国际旅游岛建设[3]。
(2)完善相关法规的配套,出台操作性较强的实施细则。海南省人大或政府应当组织专门人员进行立法调研、论证, 结合海南特殊的自然环境、地理气候、人文风貌、发展理念等制定出有针对性的有实效的配套办法,切实推进海南的生态旅游事业。
2.明确管理机构,加强执法力度
执法是旅游法律保障的关键,决定了旅游法规是否能切实发挥作用。法律的全面、严格、公正、有效地实施,将为旅游业可持续发展提供一个良好的法制环境。
(1)依法完善生态旅游执法机构,配备执法人员。生态旅游执法机构主要包括生态旅游行政执法机关及其授权的生态旅游行业管理组织,其职能、任务、权限、责任等均应由法律明确规定。最好能因地制宜独立设置,以改变目前生态旅游执法中条块分割、政出多门、事权不一等问题。在执法人员配备上,要选择那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度责任感的人们作为执法的专业人员。同时以专职执法人员为主,在林业、农业、环保、景区、景点等部门适当发展一些兼职生态旅游执法人员。这样,专职部门和主管职能部门结合、专职人员和兼职人员结合形成生态旅游执法网络,及时地发现和解决问题,以有效地保护生态旅游资源、生态景观和生态环境,实现生态旅游景观的可持续性。
(2)严格生态旅游执法制度、程序,惩治生态旅游违法行为。一是要落实生态旅游行政执法责任制,就是要强化生态旅游执法责任,建立长效机制,形成良性循环。二是要严格生态旅游行政执法程序。离开法定程序,执法行为无效,错案发生使执法机关不断要花费人力物力去纠偏改正,行政执法机关和法律的可信度就会降低。明确执法程序和执法标准,才能确保依法行政各项要求落到实处。
3.完善生态旅游法律监督机制
(1)加强对政府实施生态旅游法律法规情况的监督
加强对政府实施生态旅游法律法规情况的监督,既是依法行政的需要,也是贯彻落实生态旅游法律法规的需要,更是社会主义民主法制建设的客观需要。对各级人民政府及其所属部门遵守和执行生态旅游法律法规情况的监督,既要对其具体行政行为进行监督,又要对其抽象行政行为进行监督;既要对行政行为所适用的程序是否合法与适当进行监督,又要对行政行为的实体内容是否合法与适当进行监督。只有这样,才能提高政府依法治游、以法治游的水平。
(2)设立相对独立的生态旅游法律法规监督机构
监督是监督主体对监督对象施加的一种外部力量,因此监督主体必须是监督对象以外的组织,并且监督主体与监督对象在财务与人事上应适度分离。因此,就行政监督(包括对政府实施生态旅游法律法规情况的监督)而言,可以考虑建立相对独立的监督机构,并赋予监督主体以更大权力,才能更有效地对岛内生态旅游经营者和游者等进行监督。
(3)发挥法律监督的整体效能
生态旅游法律监督的种类很多、各有所长,并且都有自己的合法依据。但是,由于这些监督主体对监督对象和监督范围缺乏合理分工,对某一监督对象谁主管、谁协管、管到哪一步缺乏明确规定,因此,有时会出现各自为战的现象,使监督出现了一些空白地带,甚至相互冲突,导致监督的整体效能低下。为了解决这一问题,应当通过法律明确各种监督主体的监督手段、监督范围、监督权力,将行政机关的监督、司法机关的监督、权力机关的监督、社会舆论的监督统一起来,在对监督对象进行分工的基础上,强化各种监督之间的协作,使之优势互补,充分发挥生态旅游法律监督的整体效能。
4.提高民众生态旅游法律意识,加强法制宣传与教育
重点是加强对各级干部、领导干部、执法人员对开展生态旅游法律宣传与教育工作重要性和必要性的认识。宣传方式应多样化,一方面可通过大众传媒工具进行广泛的法制宣传教育,既起到对全民进行自然保护的教育也能提高民众的法律意识,同时也扩大了生态旅游法制的社会影响力,吸引更多的游客去自然保护区旅游,减少生态旅游违法行为;另一方面还可通过利用保护区的展厅、宣传牌及导游讲解对游客进行直接的宣传教育。提高人民大众的生态环境资源保护意识,树立起全民的可持续生态旅游理念是解决生态旅游中出现问题的根本途径。
总之,依法治游,是依法治国方略下当前中国生态旅游发展中的紧迫任务,也是海南目前建设国际旅游到的突出问题。但由于各方面的因素,当前国内生态旅游法律保障还尚存在诸多问题,海南岛的生态旅游法制建设问题就更显得尤为紧迫,所以我们必须集合各方面的力量,采取强有力的措施完善生态旅游法律保障,以确保海南岛生态旅游沿着法制化轨道健康可持续地发展。
参考文献:
[1] 梁亚荣,刘云亮.海南岛屿经济法律规制研究[M].北京:法律出版社,2009.12:139.
[2] 孙红梅.生态旅游法律制度研究[J].重庆大学硕士论文,2006.4(19):19,24.
[3] 海南经济报. 要求:从法律上保障国际旅游岛建设. 2010-1-30.
作者简介:
唐士梅(1966—)女,副教授,新疆库尔勒人。现为陕西理工学院经法学院教师,主要从事法学教学与环境法研究。
李静(1986—)女,学生,海南省海口人,为陕西理工学院经法学院法学专业06级学生。