论文部分内容阅读
摘 要：在“村居型”社区内部存在的街道办事处、社区居委會、村民委员会三大治理主体，在参与社区治理的过程中形成了一个以各自利益为结点的网络。分析社区内外不同性质权力主体之间的矛盾冲突以及这些冲突产生的原因以及如何建构并维持社区内外的各权力主体之间的有效协调与合作，从而实现中国城市基层社会的秩序稳定与和谐。
关键词：城市社区；多元权利；和谐治理：治理理论
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）30-0107-02
一“治理理论”——城市社区政治与社区治理研究的新视角
20世纪90年代初社区制建设的提出，引起了社会学界和政治学界诸多学者的极大关注。在研究和关注中国城市社区的过程中，“国家与社会理论”一度成为学者们热衷的理论分析视角，在他们看来，国家与社会的分野是分析城市社区不证自明的预设前提。但经过笔者对中国许多城市社区的调研，对于这一理论框架来分析中国城市社区感到力不从心，甚至于对一个城市“村居型”社区的个案研究，笔者也意识到国家与社区的分界非常困难，国家与社会理论只能看到一种有限的解释模式，中国的国家与社区研究中存在的“国家中心理论”与市民社会理论均存在推测性：市民社会理论依据西方市民社会概念对中国社会做应急性判断，或者仅仅从宏观上着眼，缺乏实证剖析作为支撑；国家中这一理论同样也在做应然性推断而缺乏经验的描述。中国城市社区治理仍然需要多元地解释来进一步地揭示社区组织与权力的真相，20世纪90年代初兴起的治理理论给了学者以极大的启示。
治理理论认为，国家和市场的作用和能力都是有限的，在管理社会共同事务，提供公共管理方面存在着多个中心，应提倡通过平等协商与合作达到协调，国家市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系，应倡导自组织和社会的形成和社会自律自治，减少政府不必要地干预，由单一中心独挑重任变为平等协商的伙伴关系，因此，治理理论关注的核心是：公共部门，私人经济部门，以及由非营利组织机构构成的第三部门之间在管理社会事务提供公共的事务方面建立起相互补充，彼此合作的伙伴关系。为了最大限度地增进公共利益，地方政府与社区组织应通过分权的做法，使社区组织获得充分的权能和自主性来处理有关的问题。治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构比如包括社会组织、私人组织、民间组织、法人团体等，都可以成为社区权力的中心；在强调国家与社会合作的过程中，公私机构之间的界限和责任是模糊的；强调国家与社区组织间的相互依赖、相互合作关系；强调参与对象的多元化，形成一个自组织网络，强化系统内部的组织性和自主性。
在中国目前的城市社区空间里，已有的权力与组织的性质与职能并未廓清，体制不顺，职责不清，利益纷争的现象层出不穷，法律规定与实际运作之间有很大的距离，各个权力主体由于各自利益的考虑，它们之间尚缺乏有效的沟通与协调渠道，缺乏联合与合作的机制。已有的关于城市社区的理论研究，包括国家与社会理论仅仅从宏观历史着眼，缺少对当代中国国家与社会关系的微观层面的描述。从这一角度讲，治理理论作为对城市社区分析的理论框架，较之“国家中心理论”和“市民社会理论”更接近于中国城市社区的实际，有利于我们探讨城市社区治理中组织与权力的现状，探讨城市社区治理中不同性质的多元权力主体结构、组织网络、治理方式与过程状态，设计中国城市社区发展的未来图景。
二、城市社区——多元权力主体的和谐治理
（一）政府：从单一走向网络
在当代中国城市社区形成过程中，政府所具有的权威与资源决定了政府是社区治理的主导者。政府始终是中国城市社区治理与发展的推动者，这是由中国城市社区治理的特点所决定的：一是社区组织的生存依赖于政府的支持，它不仅包括政策支持，还包括财力、物力、人力的支持。二是社区组织的生存本身是政府行为的结果。政府的社区治理的实体目标取向对于现代化国家的建设要求无疑是最有效的。但这种城市社区管理体制实际上是单一的，条块分割的行政管理模式，是全能型政府模式在城市基层社会治理中的集中表现。这种管理模式的弊端凸现：机制缺损，功能缺损和力量缺损。即在城市基层社会管理中，仅有行政调控机制，无居民自治机制；仅有政府管理功能，无居民自治功能；仅有政府力量，无社会力量；社会资源得不到充分利用，居民社区内组织和辖区单位参与辖区公益事业建设和公共秩序治理的积极性低；政府作为社区唯一主体依靠自上而下的行政命令管理社区资源；政府及其“准政府”对社区公共事务实行单一的强制性的管理，政府通过对社区组织与社区资源的强力控制来达到治理的目的。
为此，笔者认为，重构中国城市社区关键在于社区治理主体由单一走向网络，权力由单向走向多元，从制度上规范政府权力与社区权力的边界。
1.合理界定政府权力与社区权力边界。政府权力无限，则造成社会萎缩，社区没有自治，自政和自理能力。在社区治理中，政府要避免行政权力扩张，避免政府利用自己超越社会权力之上的行政权力去分割和随意干涉社区自治权，把属于社区自治权还给社区，通过列举的方式列举出基层政府及其派出机关的各项权力和城市社区的各项权利，做到政府不越位、不缺位，城市社区不错位、不失位。
2.明确合理划分政府和社区组织的职责和功能，塑造政府和社区组织的“伙伴关系”。政府和社区属于不同性质的组织，拥有不同的职能及相应的管理手段。因此应该根据各自组织性质进行明确的分工，同时又进行有机合作。政府主要是管理社区自治难以管理好的公共事务。
3.改革政府传统自上而下的权力运作方式，建立政府、社区组织、非营利组织、社区单位及社区居民之间的多元互动的网络运作模式，使社区治理组织主体由科层制结构演变横向网络结构，建立以社区归属感和认同感为基础的、社区具有能动性和自主性的治理模式。
4.政府应允许非政府组织组织进入社区，拓展非政府组织在社区治理中的持续资源。政府在社区政策方面进行变革，由此形成社区治理“不再由国家‘指导’，而且由国家和私营部门合作”。 （二）社区——从行政走向自治
目前，作为社区自治组织的社区居委会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附关系。政府全面指导了社区居委会的工作，从而使社区居委会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，而成为行政性的组织。表现为：社区的独立性和自治性、群众性和民主机制受到限制，社区成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”；政府、社区组织、社区单位，非政府组织及社区成员多元互动网络还远远没有形成；治理组织主体的体系的科层制；社区自由的、竞争性的选举仍然没有得到充分的展现。
为了改变这一现状，减轻社区居委会的过重负担，充分发挥社区居委会的自治作用，关键在于转变政府职能，减少政府下派任务。
1.对目前社区居委会承担的任务进行清理归类，根据事项的性质和特点，确定哪些是需要社区居委会协助办理的，哪些应当由社区服务体系承担，哪些应当由政府部门自己去完成。
2.建立社区居委会评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。这既有利于增强政府部门的行政调控功能，又为社区居委会“松绑”，减负，有利于增强社区的自治功能。
3.促进社区制度创新，促进社区集体选择规则、社区操作规划与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、社区单位和私人组织和法人团体等要建立合作、协商、伙伴关系，确立认知和共同的目标，来实施对社区公共事务的共同管理。二是确定社区参与各方的适度分权，授权社区参与各方与其角色相對应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系，运用合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现社区治理模式与治理理念的转变。
（三）居民——从依赖走向参与
当代中国城市社区治理中，作为社区内最基本的权力主体的居民是社区制建设与发展的真正主体。作为社区主体的居民的广泛参与是社区治理的生命力，是实现社区建设目标的根本动力。尽管中国城市社区制建设已取得显著成绩，社区参与的内容，形式、深度和广度也得前所所未有的扩展，然而笔者的调查状况表明：社区居民的参与意识与参与行为目前却还仅仅处于起步阶段，社区参与的制度建设和环境支撑都还需做出更大的改进。社区参与的发展过程中仍存在着一些制约因素：
1.社区成员参与的主动性差，社区意识不强，社区参与治理的能力普遍偏低，社区成员参与社区治理活动和行使民主权利的广度和深度都还远远不够。相当一部分居民的社区参与意识还比较淡薄，无论是在观念上还是在行动上，还没有摆脱“单位意识”和“单位参与”的习惯，因而造成居民不热心参与社区事务。
2.社区参与的制度化环境还不够完善，缺乏参与的渠道，因而阻碍了居民参与向纵深发展。没有相应的法规制度，社区工作职能缺乏界定，社区参与的运行机制还待理顺。
3.社区居民对政府和单位的依赖性较强，治理关系为依附与庇护关系。社区居民的自治观念与归属感欠缺，导致目前社区参与主要体现在动员或执行参与和被动性的非政治参与，其参与的理性化程度较低，难以形成一种公共参与精神。
针对城市社区参与中所出现的问题，本文认为应构建“公民社区“的理论，树立有限政府的理念，使中国的城市社区从“行政社区”走向“公民社区”。第一，培育并增强社区成员的社区意识、权利意识，增强其认同感和归属感，提高其参与意识，实现社区居民利益社区化。第二，健全社区组织体制、机制和管理制度，拓展社区居民参与社区治理的制度路径。政府、社区居民、社区单位、非政府组织、私人组织等都是社区治理的主体，鼓励社区居民自发性组建小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现社区共同利益。第三，拓展社区参与的政策支持和行政资源保障。政府应进一步对社区参与提供良好的政策环境，在政治导向上引导居民的社区参与。行政组织要充分利用对社区的指导协调功能，为社区参与提供主要的资源保障。
总之，中国城市社区治理结构转换的理性取向是：城市社区治理主体体系由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区单位、非政府组织、私人组织、社区居民、法人社团），治理过程由行政命令、行政控制转为民主协商、合作共治，治理组织体系由垂直科层制转变为横向网络型结构，治理关系由依附、依赖与庇护关系转变为信任、互助与互动关系，最终实现社区内外多元权力主体的和谐治理。
关键词：城市社区；多元权利；和谐治理：治理理论
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）30-0107-02
一“治理理论”——城市社区政治与社区治理研究的新视角
20世纪90年代初社区制建设的提出，引起了社会学界和政治学界诸多学者的极大关注。在研究和关注中国城市社区的过程中，“国家与社会理论”一度成为学者们热衷的理论分析视角，在他们看来，国家与社会的分野是分析城市社区不证自明的预设前提。但经过笔者对中国许多城市社区的调研，对于这一理论框架来分析中国城市社区感到力不从心，甚至于对一个城市“村居型”社区的个案研究，笔者也意识到国家与社区的分界非常困难，国家与社会理论只能看到一种有限的解释模式，中国的国家与社区研究中存在的“国家中心理论”与市民社会理论均存在推测性：市民社会理论依据西方市民社会概念对中国社会做应急性判断，或者仅仅从宏观上着眼，缺乏实证剖析作为支撑；国家中这一理论同样也在做应然性推断而缺乏经验的描述。中国城市社区治理仍然需要多元地解释来进一步地揭示社区组织与权力的真相，20世纪90年代初兴起的治理理论给了学者以极大的启示。
治理理论认为，国家和市场的作用和能力都是有限的，在管理社会共同事务，提供公共管理方面存在着多个中心，应提倡通过平等协商与合作达到协调，国家市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系，应倡导自组织和社会的形成和社会自律自治，减少政府不必要地干预，由单一中心独挑重任变为平等协商的伙伴关系，因此，治理理论关注的核心是：公共部门，私人经济部门，以及由非营利组织机构构成的第三部门之间在管理社会事务提供公共的事务方面建立起相互补充，彼此合作的伙伴关系。为了最大限度地增进公共利益，地方政府与社区组织应通过分权的做法，使社区组织获得充分的权能和自主性来处理有关的问题。治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构比如包括社会组织、私人组织、民间组织、法人团体等，都可以成为社区权力的中心；在强调国家与社会合作的过程中，公私机构之间的界限和责任是模糊的；强调国家与社区组织间的相互依赖、相互合作关系；强调参与对象的多元化，形成一个自组织网络，强化系统内部的组织性和自主性。
在中国目前的城市社区空间里，已有的权力与组织的性质与职能并未廓清，体制不顺，职责不清，利益纷争的现象层出不穷，法律规定与实际运作之间有很大的距离，各个权力主体由于各自利益的考虑，它们之间尚缺乏有效的沟通与协调渠道，缺乏联合与合作的机制。已有的关于城市社区的理论研究，包括国家与社会理论仅仅从宏观历史着眼，缺少对当代中国国家与社会关系的微观层面的描述。从这一角度讲，治理理论作为对城市社区分析的理论框架，较之“国家中心理论”和“市民社会理论”更接近于中国城市社区的实际，有利于我们探讨城市社区治理中组织与权力的现状，探讨城市社区治理中不同性质的多元权力主体结构、组织网络、治理方式与过程状态，设计中国城市社区发展的未来图景。
二、城市社区——多元权力主体的和谐治理
（一）政府：从单一走向网络
在当代中国城市社区形成过程中，政府所具有的权威与资源决定了政府是社区治理的主导者。政府始终是中国城市社区治理与发展的推动者，这是由中国城市社区治理的特点所决定的：一是社区组织的生存依赖于政府的支持，它不仅包括政策支持，还包括财力、物力、人力的支持。二是社区组织的生存本身是政府行为的结果。政府的社区治理的实体目标取向对于现代化国家的建设要求无疑是最有效的。但这种城市社区管理体制实际上是单一的，条块分割的行政管理模式，是全能型政府模式在城市基层社会治理中的集中表现。这种管理模式的弊端凸现：机制缺损，功能缺损和力量缺损。即在城市基层社会管理中，仅有行政调控机制，无居民自治机制；仅有政府管理功能，无居民自治功能；仅有政府力量，无社会力量；社会资源得不到充分利用，居民社区内组织和辖区单位参与辖区公益事业建设和公共秩序治理的积极性低；政府作为社区唯一主体依靠自上而下的行政命令管理社区资源；政府及其“准政府”对社区公共事务实行单一的强制性的管理，政府通过对社区组织与社区资源的强力控制来达到治理的目的。
为此，笔者认为，重构中国城市社区关键在于社区治理主体由单一走向网络，权力由单向走向多元，从制度上规范政府权力与社区权力的边界。
1.合理界定政府权力与社区权力边界。政府权力无限，则造成社会萎缩，社区没有自治，自政和自理能力。在社区治理中，政府要避免行政权力扩张，避免政府利用自己超越社会权力之上的行政权力去分割和随意干涉社区自治权，把属于社区自治权还给社区，通过列举的方式列举出基层政府及其派出机关的各项权力和城市社区的各项权利，做到政府不越位、不缺位，城市社区不错位、不失位。
2.明确合理划分政府和社区组织的职责和功能，塑造政府和社区组织的“伙伴关系”。政府和社区属于不同性质的组织，拥有不同的职能及相应的管理手段。因此应该根据各自组织性质进行明确的分工，同时又进行有机合作。政府主要是管理社区自治难以管理好的公共事务。
3.改革政府传统自上而下的权力运作方式，建立政府、社区组织、非营利组织、社区单位及社区居民之间的多元互动的网络运作模式，使社区治理组织主体由科层制结构演变横向网络结构，建立以社区归属感和认同感为基础的、社区具有能动性和自主性的治理模式。
4.政府应允许非政府组织组织进入社区，拓展非政府组织在社区治理中的持续资源。政府在社区政策方面进行变革，由此形成社区治理“不再由国家‘指导’，而且由国家和私营部门合作”。 （二）社区——从行政走向自治
目前，作为社区自治组织的社区居委会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附关系。政府全面指导了社区居委会的工作，从而使社区居委会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，而成为行政性的组织。表现为：社区的独立性和自治性、群众性和民主机制受到限制，社区成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”；政府、社区组织、社区单位，非政府组织及社区成员多元互动网络还远远没有形成；治理组织主体的体系的科层制；社区自由的、竞争性的选举仍然没有得到充分的展现。
为了改变这一现状，减轻社区居委会的过重负担，充分发挥社区居委会的自治作用，关键在于转变政府职能，减少政府下派任务。
1.对目前社区居委会承担的任务进行清理归类，根据事项的性质和特点，确定哪些是需要社区居委会协助办理的，哪些应当由社区服务体系承担，哪些应当由政府部门自己去完成。
2.建立社区居委会评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。这既有利于增强政府部门的行政调控功能，又为社区居委会“松绑”，减负，有利于增强社区的自治功能。
3.促进社区制度创新，促进社区集体选择规则、社区操作规划与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、社区单位和私人组织和法人团体等要建立合作、协商、伙伴关系，确立认知和共同的目标，来实施对社区公共事务的共同管理。二是确定社区参与各方的适度分权，授权社区参与各方与其角色相對应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系，运用合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现社区治理模式与治理理念的转变。
（三）居民——从依赖走向参与
当代中国城市社区治理中，作为社区内最基本的权力主体的居民是社区制建设与发展的真正主体。作为社区主体的居民的广泛参与是社区治理的生命力，是实现社区建设目标的根本动力。尽管中国城市社区制建设已取得显著成绩，社区参与的内容，形式、深度和广度也得前所所未有的扩展，然而笔者的调查状况表明：社区居民的参与意识与参与行为目前却还仅仅处于起步阶段，社区参与的制度建设和环境支撑都还需做出更大的改进。社区参与的发展过程中仍存在着一些制约因素：
1.社区成员参与的主动性差，社区意识不强，社区参与治理的能力普遍偏低，社区成员参与社区治理活动和行使民主权利的广度和深度都还远远不够。相当一部分居民的社区参与意识还比较淡薄，无论是在观念上还是在行动上，还没有摆脱“单位意识”和“单位参与”的习惯，因而造成居民不热心参与社区事务。
2.社区参与的制度化环境还不够完善，缺乏参与的渠道，因而阻碍了居民参与向纵深发展。没有相应的法规制度，社区工作职能缺乏界定，社区参与的运行机制还待理顺。
3.社区居民对政府和单位的依赖性较强，治理关系为依附与庇护关系。社区居民的自治观念与归属感欠缺，导致目前社区参与主要体现在动员或执行参与和被动性的非政治参与，其参与的理性化程度较低，难以形成一种公共参与精神。
针对城市社区参与中所出现的问题，本文认为应构建“公民社区“的理论，树立有限政府的理念，使中国的城市社区从“行政社区”走向“公民社区”。第一，培育并增强社区成员的社区意识、权利意识，增强其认同感和归属感，提高其参与意识，实现社区居民利益社区化。第二，健全社区组织体制、机制和管理制度，拓展社区居民参与社区治理的制度路径。政府、社区居民、社区单位、非政府组织、私人组织等都是社区治理的主体，鼓励社区居民自发性组建小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现社区共同利益。第三，拓展社区参与的政策支持和行政资源保障。政府应进一步对社区参与提供良好的政策环境，在政治导向上引导居民的社区参与。行政组织要充分利用对社区的指导协调功能，为社区参与提供主要的资源保障。
总之，中国城市社区治理结构转换的理性取向是：城市社区治理主体体系由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区单位、非政府组织、私人组织、社区居民、法人社团），治理过程由行政命令、行政控制转为民主协商、合作共治，治理组织体系由垂直科层制转变为横向网络型结构，治理关系由依附、依赖与庇护关系转变为信任、互助与互动关系，最终实现社区内外多元权力主体的和谐治理。