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【摘要】在官僚制理论指导下的传统人事管理制度僵化而没有弹性，注重过程而不是结果，没有明确的责任机制等弊端越来越不能适应社会环境的需要。新公共管理理论正是针对官僚制度的弊端而产生的，新公共管理理论指导下的人事管理制度具备灵活有弹性、注重产出、明确责任等优势，适应社会环境的发展。文章运用新公共管理理论对传统的人事管理制度进行分析、批判。
【关键词】官僚制 新公共管理 人事管理制度
长期以来，在公共部门中持续时间最长的传统行政模式下的人事管理制度（本文指非选举产生的公职人员的管理）几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论，这种官僚制理论是针对政党分赃制的弊端而产生的，在本世纪70年代以前是被誉为最为成功的管理理论。但是70年代以后，随着全球化、信息化、市场化时代的到来，官僚制理论受到越来越严峻的挑战。其近乎刻板、僵化的科层体制，注重过程而不是结果的运行过程愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活。这种理论支撑下的人事管理制度显示出越来越多的弊端。
正是在这样的历史背景下，西方各国进入了公共部门管理改革的时代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的实践模式成为西方政府改革的基本趋势。“新公共管理”理论是针对官僚制的缺陷而产生的，在新公共管理指导下的人事管理制度比传统的人事管理制度更能适应现代社会的需要。
一、传统官僚制理论
官僚制理论产生于19世纪末期，是德国社会学家马克思·韦伯创立的用来描述工业社会的组织形态的一种理论，建立在理性和法律基础之上，是指一种依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。与早期的行政模式相比，官僚制理论的核心思想就是：它用各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，组织及其规定比组织中的任何个人更重要。官僚制体系在其自身的运行中以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，并且在各种规定和非人格化的基础上，形成了严格的等级制度，等级制度及其规定在个人离开组织时仍然保持不变。传统行政模式下的人事管理制度几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论。作为一项人事管理制度，与早期人事管理制度相比较，这种人事管理制度取得了历史性进步，取代了政党分赃制，改变了早期行政以个人关系为基础的，忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党——而不是忠诚于制度本身的弊端。职能的专门化可以提高工作效率;通过等级制和规章制度确定的权威有助于做出确定的决策；终身雇佣制、特殊的薪金和养老制度使公职人员获得稳定感，保持行政的连续性。并且培养了公职人员对公共服务的忠诚感，弱化了公职的政治性。适应了当时社会环境的要求，但是这种人事管理制度优势的发挥必须以环境为依托，离开了这些环境条件，他们就可能不再成为优势，甚至会成为劣势。当时的社会适逢工业社会的形成和完善阶段，对组织创新能力要求不高，社会需要仍维持在较低水平，高层次的个性化需求尚未成为主流。
二、新公共管理理论
传统的人事管理制度受到越来越多的批判，在这种历史背景下，新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统人事管理制度的缺陷而产生。它注重于结果、灵活性和激励因素顺应了社会环境的变化，这种人事管理制度以新公共管理理论为指导。
新公共管理理论产生于20世纪80年代，这种新管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。名称虽然不同，但他们都具有相同的内涵和特征。陈振明教授在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为八个方面：（1）让管理者进行管理；（2）衡量业绩；（3）产出控制；（4）顾客至上；（5）分散化；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。由此可见，新公共管理采用了大量商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制来提高公共管理水平及公共服务质量。实践证明，公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但是这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都是由政治家做出的。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的，所以新公共管理理论主张吸取私营部门管理的方法和技术有其科学依据。
三、新公共管理理论指导下的人事管理制度
在新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统的人事管理制度的低效率、僵化、只重投入不管产出等弊端提出了新的管理理念，它更多地强调公职人员的“管理”职责而非“行政”。其公职人员在此称为“公共管理者”。相比较而言，新公共管理理论指导下的人事管理制度具有以下特征：
1、传统人事管理制度强调政治中立原则是不现实的，公共服务是一种政治制度，而公职人员的行为也必须以政治环境为背景的，所以将政策制定与政策执行进行分离是不切实际的。在新公共管理理论指导下的人事制度承认政策执行与政策制定的相关性，公共管理人员带有更多的政治色彩进行工作，参与政治事务，可以把在“一线”工作的经验与信息反馈到决策中，将会更清楚地了解可选择的行动方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。公共管理者越来越多地以个人名义对其工作负责，且一旦工作出现偏差，就必须承担失去工作的风险，这样就会减少行政成本。
2、传统公职人员在封闭的官僚组织里工作，高高在上、官僚作风严重，公众意见颇多。规则化原则要求行政人员只要按照规章制度行事即可，这样公职人员根本不考虑社会和公众的需求。并且规章制度也不可能事无巨细地规定所有事情的操作。但是随着人的主体意识越来越高，需求愈来愈个性化，统一的规章制度和作业标准根本不能满足。而公共管理者是作为负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，公共管理者的服务以顾客为导向，满足公众的需要而不是“自我服务”，增强了对社会公众的响应力，必将赢得公众的满意和支持。
3、传统人事制度的等级制使组织运行僵化，无法应付快速的变化。等级制的原则达到登峰造极的程度，设定了大量的等级，每个等级之下又分设许多子级，并设定限制以防止下级的发展超过一定程度。在现代社会信息技术的发展，互联网的运用，使得管理者可以使文件在电脑屏幕上显现出来，根本不再需要等级制度逐级传递到自己手中。并且信息化社会要求行动迅速，如果还要等到层层请示再做决策，许多机遇都会错过。新公共管理的人事管理制度更加强调灵活性，削减了大量的中间等级，产用现代化的管理技术，实行分权式管理，取代了高度集中的等级制度，这样公共管理者可以得到更多的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。同时这种人事管理制度还着力发展一批可随时在不同职位和部门之间流动的高级管理人才，这样更具灵活性，以优化人员配置。
4、传统人事制度的终身雇佣制原则使得组织内部缺乏竞争机制，公职人员没有危机感，不管称职不称职在实践中都不能解雇任何人，有了铁饭碗，行政人员缺乏工作热情，组织内部象一盘散沙。新公共管理的人事管理制度改革有保障的终身雇佣制，实行灵活的退休金制度，使得公职人员的优势地位正在消失。根据绩效进行考核，表现不好的雇员将被解雇。而且更多地实行合同制，实行合同制的员工不再享有公共服务的就业条件，减小政府的负担。主要实行绩效控制，如果完不成组织交给的任务，就会有被惩罚或者解雇的风险。
5、传统人事制度规定基层的行政人员可以从学校直接招聘进行补充，但是实践中却常常被扭曲，认为所有的人员招聘都应该达到这一标准，歧视那些学历不高但更有能力的人。人员晋升只能从初级职务开始，一大批公职人员以同样的方式获得提升，直至离职，直接任命外界人员担任较高的职务是不被允许的。新公共管理理论主张管理者雇佣最合格者的雇佣制度，注重的是管理人员的能力。不要求所有的工作人员都从基层选拔上来，可以从各种层次上招聘过来，基层任命不再是达到最高职务的必经之路，并且从外界招聘人员担任较高职务将更为普遍。扩大了公职人员的“入口”，选拔的公职人员将更符合职位的需要。
6、传统人事制度虽然确立了功绩制的晋升标准，但实际中资力原则非常普遍，单纯的由服务年限的长短就可以决定升迁与否。使得那些没有耐心的或者天资高的公职人员将会离开。有毅力、无野心的或健康的公职人员将会成为部门的首长。组织成为庸庸碌碌人员的温床。新公共管理指导下的人事管理制度根据工作中的绩效对人员进行测评，建立一套绩效评估体系，按照业绩进行管理，绩效好的公职人员将会得到提升。这种人事管理制度还改变了以前的按“位”和“服务年限”付给薪金的制度，按业绩付酬，不论“地位”的高低，这样有助于激励公职人员保质保量的完成任务。
7、新公共管理理论指导下的人事管理制度主张放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。任何组织都必须具有规章才能运转，但是传统的人事管理制度过于注重遵守规章制度，是非人格化的，注重的是过程。刻板的规章制度严重妨碍了公职人员办事的效率，不能应对迅速变化的环境，同时公职人员也并不可能只会机械的遵从规则而不带丝毫的个人成分。“新”的人事制度制定出能让自己的雇员放手实现组织使命的制度，没有规定公共管理者如何实现所要达到的目标，关注的是完成目标的结果，追求的是经济（economy）效率(efficency)和效果(effect)。这样公共管理者可以充分调动积极性寻求尽可能有效的方法完成使命，给予公共管理者更多的自主权，有利于激发士气，更具有创新精神。
8、传统的人事管理制度中，公共利益被假定为公职人员的惟一动机，为公众服务是无条件的付出，会受到公共利益的奖励。但是实践证明人在行为方面基本上是自利的、这就可以解释为什么会出现“官僚政治”的现象。不能不承认公职人员在行政过程中会更多的关注个人利益非公共利益，谋求个人的发展，公共利益不可能是惟一动机。而新公共管理理论指导的人事管理制度承认个人抱负可产生最优的结果，给雇员充分的发展空间。
总之，新公共管理理论是对官僚制理论的彻底清算和否定，在其指导下的人事管理制度运用较好的管理方法，并且和新技术相结合，使得可利用的人力资源素质比以前要高，对传统的人事管理制度进行了根本性的改革。
【参考文献】
[1][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2001.
[2]张康之.公共行政学[M].经济科学出版社，2002.
[3][美]戴维·奥斯本·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社,1996.
[4]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式--当代西方政府改革趋势透视[M].厦门大学出版社（哲社版）,2000（2）.
[5]赵景来.“新公共管理”若干问题研究综述[J].国家行政学院学报，2001（5）.
[6]钱再见.科层制组织的理性与非理性——兼论中国组织体制改革的理性化趋向[J].求实,2001（2）.
【关键词】官僚制 新公共管理 人事管理制度
长期以来，在公共部门中持续时间最长的传统行政模式下的人事管理制度（本文指非选举产生的公职人员的管理）几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论，这种官僚制理论是针对政党分赃制的弊端而产生的，在本世纪70年代以前是被誉为最为成功的管理理论。但是70年代以后，随着全球化、信息化、市场化时代的到来，官僚制理论受到越来越严峻的挑战。其近乎刻板、僵化的科层体制，注重过程而不是结果的运行过程愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活。这种理论支撑下的人事管理制度显示出越来越多的弊端。
正是在这样的历史背景下，西方各国进入了公共部门管理改革的时代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的实践模式成为西方政府改革的基本趋势。“新公共管理”理论是针对官僚制的缺陷而产生的，在新公共管理指导下的人事管理制度比传统的人事管理制度更能适应现代社会的需要。
一、传统官僚制理论
官僚制理论产生于19世纪末期，是德国社会学家马克思·韦伯创立的用来描述工业社会的组织形态的一种理论，建立在理性和法律基础之上，是指一种依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。与早期的行政模式相比，官僚制理论的核心思想就是：它用各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，组织及其规定比组织中的任何个人更重要。官僚制体系在其自身的运行中以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，并且在各种规定和非人格化的基础上，形成了严格的等级制度，等级制度及其规定在个人离开组织时仍然保持不变。传统行政模式下的人事管理制度几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论。作为一项人事管理制度，与早期人事管理制度相比较，这种人事管理制度取得了历史性进步，取代了政党分赃制，改变了早期行政以个人关系为基础的，忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党——而不是忠诚于制度本身的弊端。职能的专门化可以提高工作效率;通过等级制和规章制度确定的权威有助于做出确定的决策；终身雇佣制、特殊的薪金和养老制度使公职人员获得稳定感，保持行政的连续性。并且培养了公职人员对公共服务的忠诚感，弱化了公职的政治性。适应了当时社会环境的要求，但是这种人事管理制度优势的发挥必须以环境为依托，离开了这些环境条件，他们就可能不再成为优势，甚至会成为劣势。当时的社会适逢工业社会的形成和完善阶段，对组织创新能力要求不高，社会需要仍维持在较低水平，高层次的个性化需求尚未成为主流。
二、新公共管理理论
传统的人事管理制度受到越来越多的批判，在这种历史背景下，新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统人事管理制度的缺陷而产生。它注重于结果、灵活性和激励因素顺应了社会环境的变化，这种人事管理制度以新公共管理理论为指导。
新公共管理理论产生于20世纪80年代，这种新管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。名称虽然不同，但他们都具有相同的内涵和特征。陈振明教授在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为八个方面：（1）让管理者进行管理；（2）衡量业绩；（3）产出控制；（4）顾客至上；（5）分散化；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。由此可见，新公共管理采用了大量商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制来提高公共管理水平及公共服务质量。实践证明，公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但是这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都是由政治家做出的。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的，所以新公共管理理论主张吸取私营部门管理的方法和技术有其科学依据。
三、新公共管理理论指导下的人事管理制度
在新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统的人事管理制度的低效率、僵化、只重投入不管产出等弊端提出了新的管理理念，它更多地强调公职人员的“管理”职责而非“行政”。其公职人员在此称为“公共管理者”。相比较而言，新公共管理理论指导下的人事管理制度具有以下特征：
1、传统人事管理制度强调政治中立原则是不现实的，公共服务是一种政治制度，而公职人员的行为也必须以政治环境为背景的，所以将政策制定与政策执行进行分离是不切实际的。在新公共管理理论指导下的人事制度承认政策执行与政策制定的相关性，公共管理人员带有更多的政治色彩进行工作，参与政治事务，可以把在“一线”工作的经验与信息反馈到决策中，将会更清楚地了解可选择的行动方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。公共管理者越来越多地以个人名义对其工作负责，且一旦工作出现偏差，就必须承担失去工作的风险，这样就会减少行政成本。
2、传统公职人员在封闭的官僚组织里工作，高高在上、官僚作风严重，公众意见颇多。规则化原则要求行政人员只要按照规章制度行事即可，这样公职人员根本不考虑社会和公众的需求。并且规章制度也不可能事无巨细地规定所有事情的操作。但是随着人的主体意识越来越高，需求愈来愈个性化，统一的规章制度和作业标准根本不能满足。而公共管理者是作为负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，公共管理者的服务以顾客为导向，满足公众的需要而不是“自我服务”，增强了对社会公众的响应力，必将赢得公众的满意和支持。
3、传统人事制度的等级制使组织运行僵化，无法应付快速的变化。等级制的原则达到登峰造极的程度，设定了大量的等级，每个等级之下又分设许多子级，并设定限制以防止下级的发展超过一定程度。在现代社会信息技术的发展，互联网的运用，使得管理者可以使文件在电脑屏幕上显现出来，根本不再需要等级制度逐级传递到自己手中。并且信息化社会要求行动迅速，如果还要等到层层请示再做决策，许多机遇都会错过。新公共管理的人事管理制度更加强调灵活性，削减了大量的中间等级，产用现代化的管理技术，实行分权式管理，取代了高度集中的等级制度，这样公共管理者可以得到更多的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。同时这种人事管理制度还着力发展一批可随时在不同职位和部门之间流动的高级管理人才，这样更具灵活性，以优化人员配置。
4、传统人事制度的终身雇佣制原则使得组织内部缺乏竞争机制，公职人员没有危机感，不管称职不称职在实践中都不能解雇任何人，有了铁饭碗，行政人员缺乏工作热情，组织内部象一盘散沙。新公共管理的人事管理制度改革有保障的终身雇佣制，实行灵活的退休金制度，使得公职人员的优势地位正在消失。根据绩效进行考核，表现不好的雇员将被解雇。而且更多地实行合同制，实行合同制的员工不再享有公共服务的就业条件，减小政府的负担。主要实行绩效控制，如果完不成组织交给的任务，就会有被惩罚或者解雇的风险。
5、传统人事制度规定基层的行政人员可以从学校直接招聘进行补充，但是实践中却常常被扭曲，认为所有的人员招聘都应该达到这一标准，歧视那些学历不高但更有能力的人。人员晋升只能从初级职务开始，一大批公职人员以同样的方式获得提升，直至离职，直接任命外界人员担任较高的职务是不被允许的。新公共管理理论主张管理者雇佣最合格者的雇佣制度，注重的是管理人员的能力。不要求所有的工作人员都从基层选拔上来，可以从各种层次上招聘过来，基层任命不再是达到最高职务的必经之路，并且从外界招聘人员担任较高职务将更为普遍。扩大了公职人员的“入口”，选拔的公职人员将更符合职位的需要。
6、传统人事制度虽然确立了功绩制的晋升标准，但实际中资力原则非常普遍，单纯的由服务年限的长短就可以决定升迁与否。使得那些没有耐心的或者天资高的公职人员将会离开。有毅力、无野心的或健康的公职人员将会成为部门的首长。组织成为庸庸碌碌人员的温床。新公共管理指导下的人事管理制度根据工作中的绩效对人员进行测评，建立一套绩效评估体系，按照业绩进行管理，绩效好的公职人员将会得到提升。这种人事管理制度还改变了以前的按“位”和“服务年限”付给薪金的制度，按业绩付酬，不论“地位”的高低，这样有助于激励公职人员保质保量的完成任务。
7、新公共管理理论指导下的人事管理制度主张放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。任何组织都必须具有规章才能运转，但是传统的人事管理制度过于注重遵守规章制度，是非人格化的，注重的是过程。刻板的规章制度严重妨碍了公职人员办事的效率，不能应对迅速变化的环境，同时公职人员也并不可能只会机械的遵从规则而不带丝毫的个人成分。“新”的人事制度制定出能让自己的雇员放手实现组织使命的制度，没有规定公共管理者如何实现所要达到的目标，关注的是完成目标的结果，追求的是经济（economy）效率(efficency)和效果(effect)。这样公共管理者可以充分调动积极性寻求尽可能有效的方法完成使命，给予公共管理者更多的自主权，有利于激发士气，更具有创新精神。
8、传统的人事管理制度中，公共利益被假定为公职人员的惟一动机，为公众服务是无条件的付出，会受到公共利益的奖励。但是实践证明人在行为方面基本上是自利的、这就可以解释为什么会出现“官僚政治”的现象。不能不承认公职人员在行政过程中会更多的关注个人利益非公共利益，谋求个人的发展，公共利益不可能是惟一动机。而新公共管理理论指导的人事管理制度承认个人抱负可产生最优的结果，给雇员充分的发展空间。
总之，新公共管理理论是对官僚制理论的彻底清算和否定，在其指导下的人事管理制度运用较好的管理方法，并且和新技术相结合，使得可利用的人力资源素质比以前要高，对传统的人事管理制度进行了根本性的改革。
【参考文献】
[1][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2001.
[2]张康之.公共行政学[M].经济科学出版社，2002.
[3][美]戴维·奥斯本·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社,1996.
[4]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式--当代西方政府改革趋势透视[M].厦门大学出版社（哲社版）,2000（2）.
[5]赵景来.“新公共管理”若干问题研究综述[J].国家行政学院学报，2001（5）.
[6]钱再见.科层制组织的理性与非理性——兼论中国组织体制改革的理性化趋向[J].求实,2001（2）.