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【摘要】自培尼亚·涅托就任总统至今，墨西新政府根据三大政党签署的《墨西哥协定》，通过了教育、电信、财政、能源、政治等一系列改革法案。但是，几乎每一项立法改革都遇到了阻力。立法改革的成功仅仅是改革的开始，墨西哥改革还存在着一些深层难题，如经济结构的新依附性、利益集团的固化、潜在的政治碎片化、公共安全的缺失等。墨西哥政府在新一年的改革中，既要促进经济增长率的提高、改善公共安全状况，让民众感受到改革的近期好处，又要坚持正确的改革方向，不为个别利益集团所左右。重视深层的经济、政治和社会结构的调整，为长期发展打下稳固的基础。
【关键词】墨西哥 培尼亚·涅托 改革 难题
【中图分类号】 F742 【文献标识码】A
2012年12月1日，培尼亚·涅托（Pe?a Nieto）就任墨西哥新总统，随后推出了一系列“深化改革”的计划和措施，在过去的一年中，涅托政府的改革已经取得了一些进展，但在改革的进程中也遇到了不少阻力。随着改革向纵深发展，涅托政府的改革将会遭遇到更为棘手的难题。研究墨西哥“深化改革”的进程及其难题，及时分析并总结墨西哥化解改革难题的经验教训，有助于为中国的全面深化改革提供有益借鉴。
墨西哥“深化改革”的方向
2013年9月2日，墨西哥总统培尼亚·涅托在总统府松林宫发表了上任以来的第一次政府工作报告。他在报告中总结了从上任至8月31日政府工作的成绩，重申了政府未来的各项目标和计划，并呼吁民众继续推行改革，以建立一个繁荣的墨西哥。涅托称：“墨西哥正面临一个深化结构改革以利用其宝贵财富和巨大潜力的伟大机遇。正因如此，政府才决定直面多重挑战。”“墨西哥进行伟大的改革是可行的，我必须强调改革正在进行当中。”“我们事先知道实现墨西哥的伟大变革将是复杂的，因为有惯性和阻力需要克服”，“我呼吁全体墨西哥人，不要害怕改革，墨西哥已决定不断前进、超越过去。”“让我们一起来创造历史吧！”①
涅托总统所强调的“深化结构改革”，其主要精神是为了使国家的发展适应全球化新形势所要做出的经济、政治、社会等方面的一系列重要转变。他说：“我们有明确的方向。我们有精力和决心来推动和改变我们的国家”。他所说的“明确方向”是报告中提到的五大目标，即建立一个和平安宁的墨西哥、一个富有包容性的墨西哥、一个有教育质量的墨西哥、一个繁荣发展的墨西哥和一个在国际事务中负责任的墨西哥。②
墨西哥“深化结构改革”的方向是在2012年12月2日，即培尼亚·涅托就职典礼后的第二天确定的。当时，由执政党革命制度党（PRI）与右翼政党国家行动党（PAN）和左翼政党民主革命党（PRD）三大政党的主席同新任总统一起签署了一项《墨西哥协议》（Pacto por Menxico），该协议包括了由三大政党商定的95项改革举措。墨西哥31个州的州长，墨西哥市的市长，国会上院和下院的主席都出席了签字仪式。2013年1月，墨西哥的绿色生态党（PVEM）也签署了这一协议。这一跨党派的政治协议代表了涅托总统的一个政治胜利，因为它是一项对多种关联改革议程的政治支持和保证，根据这一协议，反对党不太可能阻止拟议的改革，利益团体也会发现改变或破坏改革议程的游说将更具有挑战性。③
《墨西哥协议》旨在直面困扰墨西哥多年的政治和经济“惯性”，进行多方面的改革。其中确定了三个核心，即加强墨西哥国家、政治和经济民主化、社会权利的利用和扩大。该协议包括五个方面的内容，即第一，民主治理；第二，透明度、问责制和反腐败斗争；第三，权利和自由；第四，安全和司法；第五，经济增长、就业和竞争力。具体有95项举措，涉及到了教育改革，电信、能源、财政改革，社会保障改革，安全改革，政治改革和反腐败等。④根据文件要求，该协定提到的改革必须在2018年第二季度（即培尼亚·涅托六年执政期结束时）完成。2013年的改革重点是教育、电信、财税和能源改革。
墨西哥的改革进程与阻力
2013年涅托政府主要实行了教育、电信、财税、能源等方面的改革，各项改革的具体情况如下：
教育改革。墨西哥的公共教育系统是“经济合作与发展组织“成员国中的最差者之一。据该组织2012年发布的数据，截至2010年，墨西哥15岁至29岁既没有上学也没有工作的人数是该组织成员国中最高者之一。有望从中学毕业的学生仅占入学人数的47%。大约43%人口不符合基础教育的关键技能（如阅读、写作和数学）的要求。⑤教师工会一直是墨西哥实力最雄厚、根基最稳固的工会组织，控制着整个教育系统。它的150万个成员不仅拥有“铁饭碗”，还享受高规格的医疗和社会保险，教师的聘用和解雇大权也掌握在工会手中。由于墨西哥教师资格审查制度的落后，严重影响了教育质量，并对墨西哥各行业从业人员的竞争力造成了不利影响。另外，还有上千名非教职人员长期领取教师工资。因此，教育改革的主要目的是恢复国家对公共教育的控制权，由教育工会交还给国家；改革将创建一个自主的国家教育评估体系，通过对教师表现的监督使教师队伍专业化，从而结束教师岗位的继承、买卖和终身保有；国家统计和地理研究所将进行一次普查，以确定在墨西哥公共教育体系中学校、教师和学生的精确数目（怀疑有成千上万的教师在吃空饷）；提高教育质量。
教育改革法案作为宪法修正案在2013年1月得到批准，并在2013年2月25日由总统签署。墨西哥总统还正式签署了旨在对教育系统进行改革、建立教师教学水平评估体系的《教师职业一般法》。在此之前，这项法案已先后在墨西哥国会参众两院获得通过。涅托说，这一法案是提高墨西哥教育水平的基本步骤，将为墨西哥的长远发展提供人力资本。
但是，教育改革遭到了教育工会和部分教师的强烈反对。2013年2月26日，在任23年的墨西哥教育工会主席埃尔瓦·伊斯特尔·戈尔迪亚（Elba Esther Gordilla）被警方正式逮捕，罪名为贪污和挪用大量公款。但这并没有能够阻止住反对者的行动。首都和地方发生了十多次教师罢工和大规模游行示威。8月下旬，4万多名来自全国各州的教师封锁了首都墨西哥城主干道改革大道和贝尼托·胡亚雷斯国际机场，造成了墨西哥城交通和秩序的混乱。教师们在索卡洛广场搭起帐篷举行示威，迫使涅托总统原计划9月1日在国民宫举行的第一次国情咨文演说拖后到9月2日举行，地点改在了松林别墅。⑥ 墨西哥官方媒体报道，教师因害怕无法通过考试而失业，因此称教育改革侵犯现有教师的劳动权。但事实是，教师并不反对评估，而是反对政府自上而下的“一刀切”的评估标准。他们认为，政府缺少对教育者、地方需求和传统的尊重，没有考虑民族差异和地区差异。政府提出的教育改革既不会改善教育，也不会解决当今墨西哥面临的更严重的问题，其中包括收入不平等、受教育机会和资源的差异、缺乏基础设施、贫困和不发达。利用教师当替罪羊是政府推卸解决这些问题的责任的一种方法。联邦政府不应该指责教师，而是应该征求和听取他们的意见，在制定任何教育改革时要留意地方和区域的差异，并在减少经济不平等和改善物质条件方面承担责任。⑦后一种呼声不无道理。来自瓦哈卡州特万特佩克地区的教师告诉记者，他们那里有的地方至今没有通电，怎么谈得上电化教育？政府的建议是非常不合逻辑的。
电信改革。墨西哥是世界上电话费最昂贵的国家之一，其电信和广播行业缺乏竞争，拖累了经济增长的速度。自1990年代以来，美洲电信公司一直被视为是墨西哥的垄断企业，控制了墨西哥70%的移动市场和80%的固网市场。同时，在拉美市场也占有主导地位，如在哥伦比亚的市场占有率为60%，在巴西为24%。美洲电信是世界首富卡洛斯·斯利姆（Carlos Slim）旗下的电信公司，斯利姆和家人持有美洲电信公司40%的股份。另外两家公司（墨西哥电视公司和阿兹特克电视台）则垄断了广播电视市场，墨西哥电视公司占70%的市场份额，阿兹特克电视台则占其余的30%。
电信改革旨在打破垄断，鼓励竞争。2013年3月11日，电信改革法案被提交国会，4月10日，总统签署了新法案。新法案调整了关于外国投资方对电信和广播电视企业持股比例的上限，允许海外电信投资从49%增长到100%，并将广播电视公司的外资占股比例上限提高到49%?这就意味着美洲电信公司将面临来自国外的竞争。美洲电信旗下的墨西哥电信公司（Telmex）是最大的宽带服务提供商，而墨西哥电视集团（Grupo Televisa）、阿克斯泰勒（Axtel）、麦加戛布莱（Megacable Holdings）等都是较为弱小的竞争者。现在这些小公司都可以引进大量的国外资本，与美洲电信展开竞争。
根据新法案，墨西哥将创建一个新的独立的电信监管机构，即联邦电信院（Ifetel），它的预算三倍于旧机构（联邦电信委员会）的预算，其有权撤销具有垄断行为的公司的经营许可证。另一个新的监管机构是联邦经济竞争委员会，它将促进竞争，对占有50%以上国内市场份额的电信和广播电视企业有权进行拆分重组?
新法案将终结电信大亨斯利姆的垄断地位。据估计，在未来5年内，斯利姆在手机市场的份额将会被削减到50%以下。引进外国竞争，也将降低墨西哥昂贵的通讯价格。但是，许多人对此并不乐观，因为多年前斯利姆曾以法律禁令成功地击退了试图削弱他的电信市场份额的多次努力⑧。2013年12月9日是二级立法被通过的最后期限，但却被推后了。有媒体称，二级立法出台的延迟可以给美洲电信公司和墨西哥电视公司更多的时间去准备防御措施，以应对将试图削弱它们在墨西哥垄断地位的新的监管机构⑨。斯利姆的墨西哥电信公司已经为控制二级立法带来的不确定性而投资了10多亿美元。
财政改革。墨西哥是拉美国家税收水平最低的国家之一，据政府统计，在墨西哥的税收相当于GDP的13.7%，而在拉美其他地区的平均税收则为18.4%。⑩财政收入过度依赖石油收入，大约1/3来源于墨西哥国家石油公司（Pemex）。增值税税收占国内生产总值的3.9%（2010年），而其他拉美国家在6%～9%之间，均远远高于墨西哥。另外，收入税和消费税的税收漏洞过多。在正规部门的就业人数中存在着社会保障负担过重的问题。
财政改革的目的是寻求减少政府对国家石油公司收入的依赖，允许国有公司更有效地进行投资。改革也将通过对墨西哥非正规部门的正规化以及更好地调节地方税收来扩大税收基础。那些有利于富人的不成比例的补贴，如一些土地和能源补贴将被淘汰。另外一个目的是简化和完善税收代码。全面的财政改革不仅对能源改革，而且对《墨西哥协议》中提到的其他部分的改革都是至关重要的，95项举措中的46项都取决于这项改革的可行性。
10月31日，参议院通过了税收改革法案，其中包括对高热量食品的征税从5%增加到8%，对含糖饮料征收10%的附加税，对那些每年收入300万比索（合230000美元）或以上的人征收的最高所得税率从30%增加到35%。它也将统一全国的增值税，结束边境地区较低的税率。将对矿业利润增加税收，该项收益的50%将被用于矿产项目所在地的市区建设。对股市的利润和股息也将征收10%的税收。另外，还将通过电子报税系统规范520万家小企业。据称，这套税收改革措施将为政府增加140亿美元的非石油税收，将会使2014年的国内生产总值提高1.1%。
但是，10月30日的国会辩论并不顺利。在讨论将靠近美国边境地区的增值税率从11%提高到16%时，国家行动党因不满执政党“一言堂”的作风拂袖而去。一位国际商会的领导人警告说，如果真是这样改革的话，“墨西哥将失去竞争力，并在该地区处于一个不利的地位，因为许多外国公司将会转移到其他国家”。还有经济学家指出，这项改革最大的问题是主要针对已经纳税的中产阶级的个人收入和已经有了不少税收负担的公司企业，而没有扩大税基。“这是一个不明智的‘改革’方案，将有可能在2014年被迫进行修改。”
能源改革。墨西哥能源改革迫在眉睫。自2004年起，墨西哥石油产量逐年减少。石油产能已经下降1/4；成品油进口大幅增加，1/2汽油需要从美国进口；国家垄断所带来的沉重的债务和人员负担、高额赋税、内部腐败等问题已经严重制约了墨西哥石油公司的发展；政府财政收入的1/3来源于国家石油公司，但其产量减少导致其向政府输送资金的能力不断下降；据估计，墨西哥的能源储量在1150亿桶左右，其中3/4被确认为非常规能源（深海油和页岩油气），由于墨西哥石油公司缺乏必要的资金和技术，无力勘探和开采，迫切需要通过改革将能源领域的发展带入新纪元。 12月12日，墨西哥参议院通过了具有里程碑意义的能源改革法案，从而结束了对石油75年的国家垄断。法案的主要条款涉及将石油和天然气业向私人投资开放，允许以服务合同、利润分享协议，产量分成协议和许可证四种形式进行合作。建立由中央银行运作的“主权石油基金”以维持石油业的稳定发展，这项基金将分别以不同的比例用于养老保险制度、基础设施建设和人才培养计划。国营石油公司的董事会将不再包括工人工会的代表。能源部长将成为墨西哥国家石油公司的董事会主席。该法案还对私人公司生产和分配电力敞开了大门。改革法案计划在实施两年之内，将国家石油公司和墨西哥联邦电力委员会（CFE）转变为以盈利为目的的企业。
到12月16日，改革法案已经被大多数墨西哥州议会通过。接下来国会将有四个月的时间草拟制定并通过二级立法。按照能源部的预测，通过吸引私人投资和加强竞争降低能源成本，在培尼亚·涅托执政期间，石油改革将每年至少能为国内生产总值贡献1%的增长率。
但是，改革法案的通过遇到了很大的阻力。7月1日，墨西哥城的民众举行示威，抗议政府将墨西哥石油公司“私有化”。反对者认为，解决问题的办法是政府不再向国家石油公司抽取过高的税收，允许它留出资金进行再投资。另外，墨西哥石油公司高层腐败每年造成了数十亿美元的损失。如有媒体报道说，石油工会领导人卡洛斯·罗梅罗（Carlos Romero）及其家人生活十分奢侈。政府应该革除腐败。
12月1日是涅托总统上任一周年的日子，墨西哥城大约有4万民众走上街头游行。游行人群高举的条幅写着“对出卖墨西哥国家石油公司的行为说不”、“想卖就卖你自己，墨西哥的石油是我们的”。这一大游行是由前左翼民主革命党领导人安德烈斯·洛佩斯·奥夫拉多尔（Andres Lopez Obrador）组织的，他对群众说，“我们今天游行就是为了避免国家财富遭到劫掠”。在国会讨论通过法案的过程中，左翼民主革命党也表示了极力反对。
墨西哥改革的深层难题
如前所述，墨西哥政府的每项立法改革几乎都遇到了阻力，这说明改革充满艰辛。然而，深入考察墨西哥的经济和社会之后，我们发现，墨西哥的改革还面临着更为深层的难题，这些难题将是涅托政府无法回避的。
经济结构的新依附。2012年墨西哥经济增长率为3.5%。涅托政府初期对经济增长充满了乐观情绪，预计本年度的经济增长将不低于3.5%。但是，自年中之后，经济增长出现了明显的放缓。到年末，墨西哥财政部不得不将全年的经济增长预期下调到了1.3%。新政府上台之后，经济增长没有改善，反而下降，这自然引起人们的诟病。
墨西哥财政部长路易斯·比德加赖·卡索（Luis Videgaray Caso）将墨西哥低迷的经济增长归结于发达经济体经济复苏放缓，认为这影响了墨西哥非石油类产品的出口，并称大部分新兴经济体都受到了类似影响。但是，其他新兴经济体并没有像墨西哥一样出现如此大幅的增速放缓。
墨西哥经济问题的症结在于其“经济结构的新依附”。墨西哥经济的主要拉动力来自出口，其中制成品出口占60%以上，但是，这些制成品出口（大约70%）主要来自加工业出口，技术含量较低，墨西哥实际形成了一种“廉价劳动力的出口模式”，而墨西哥的产品80%以上出口美国，2008年美国发生金融危机，2009年墨西哥经济增长为负7%。墨西哥缺乏自己的工业化政策和工业自主创新能力。
而新政府显然对此重视不足。如《墨西哥协定》中提到，将“逐步达到科学技术的投资占国内生产总值1%的目标”。人均GDP大大低于墨西哥的中国，科技投入在2000年就达到了占GDP1%的目标，2012年达到了1.98%的水平。而发达国家一般在4%以上。显然，墨西哥的科技投入和科技创新明显地处于落后水平。
利益集团的固化。国家行动党执政12年，两极分化不但没有缩小，反而扩大了。2000～2011年，墨西哥的GDP增长17.82%，最低工资共增长57.84%，而百万富翁的财富却增长了402.4%。2000年，13个亿万富翁占GDP的比重为3.57%，到2011年11个亿万富翁占GDP的比重达到了15.23%。墨西哥的3051家大企业占公司总数的0.3%，却拥有所有商业资产的74%。它们是“国家权力集团”，在很大程度上，它们决定了国家的发展方向。另外还有诸如工会、军队、国有企业、某些重要的行业部门等也属于利益集团。
利益集团往往与腐败联系在一起。透明国际将墨西哥排名为拉美地区最腐败的国家之一，在全球177个国家中排名第106位，廉洁程度最高者为100分，最差者为零分，墨西哥仅为34分。而福布斯杂志则跟进列出了2013年墨西哥最腐败的10个人，其中第一个就是前教师工会主席埃尔瓦·戈尔迪亚，被指控贪污工会公款2亿美元。其次是墨西哥国家石油公司工会领导人卡洛斯·罗梅罗，还有前总统萨利纳斯的弟弟劳尔·萨利纳斯（Rául Salinas）、科阿韦拉州前州长温贝托·莫雷拉（Humberto Moreira）、维拉克鲁斯州前州长菲德尔·埃雷拉（Fidel Herrera）等人。
改革者的初衷也许是好的，新的改革法案也许代表了广大民众的利益，但是在具体实施过程中，由于来自各种利益集团的压力，特别当游说势力过于强大的时候，改革协议可能会被扭曲，改革的措施也可能会被淡化。
改革的关键是利益分配到谁的手中。当年萨利纳斯所进行的新自由主义改革，大规模私有化的结果是将国家垄断变成了私人垄断，造就了墨西哥的世界首富斯利姆。因此，许多墨西哥人对能源改革之所以持有保守态度，并非什么“民族主义”，而是担心国家的财富被外国公司或大胆妄为的政客所窃取。墨西哥历史学家恩里克·克劳塞（Enrique Krauze）在评价国会通过能源改革法案时说：“这的确是一个历史性的时刻，因为这将促进增长和现代化。但是，如果政府以其非生产性投资和广泛的腐败来重复1970年代的最后一次石油繁荣的错误的话，它可以变成一场噩梦。改革的深刻意义在于改善墨西哥人、尤其是穷人的生活。”改革是否能够成功，其中一个重要的关键在于墨西哥领导人能否不被各种利益集团所左右，真正代表墨西哥全体人民的利益，坚定不移地坚持正确的改革方向。 潜在的政治碎片化。与20世纪80年代之前相比，今天的革命制度党不再能够“一党独大”，而是面临国家多种政治力量并存的局面。这种政治力量的多元化表明没有任何一个政治力量能单独执政。因此要通过对话和协商来达成协议，使所有的政治力量都能对国家的行为和问题负责。
涅托总统在执政初始，成功地和三个主要政党签订了《墨西哥协定》，使之一致承认墨西哥需要进行结构性改革。这份政治协定打破了墨西哥十多年来的政治僵局，为推动“深化改革”营造了一个良好的政治氛围。但是，在实际操作过程中，政治碎片化的问题仍然存在。如在税收改革问题上，右翼政党国家行动党表现出了对立态度，表决增值税法案时集体退出国会。而在对待能源改革的态度上，中间派革命制度党和右翼国家行动党表示赞成，左翼民主革命党则表示极力反对。在国会通过能源法案之前，前民主革命党的领导人洛佩斯·奥夫拉多尔（Andres Lopez Obrador）就表示除非涅托政府改变其能源改革计划，否则他的党将退出《墨西哥协议》。在国会讨论是否通过能源改革法案时，民主革命党议员试图阻止讨论，封锁了下院投票大厅的主要入口。愤怒的民主革命党议员甚至与对立党派的议员扭打起来，并高喊他们是叛国者。有人高唱国歌哀悼墨西哥国家石油公司的死亡，另有人则将涅托总统比作19世纪丧失国土的安东尼奥·洛佩斯·德桑塔·安纳（Antonio López de Santa Anna）总统。到12月12日凌晨，参议院出现了惊人一幕，一位民主革命党议员在讲台上辩论时脱下了自己的衣服，裸身说：“这就是你们将国家剥光到骨头的方式”，以示抗议。尽管由于革命制度党及其盟友控制了77%的参议院票数和71%的众议院票数而最终使能源法得到通过，但民主革命党并不善罢甘休，其正在鼓动在2015年中期选举时对该法案进行公民投票，这需要征集一百万人的签名支持和最高法院的批准。
公共安全的缺失。自墨西哥前总统费利佩`卡尔德龙（Felipe Calderón）2006年底推出重拳打击贩毒和有组织犯罪集团以来，墨西哥已经有至少8万人死于暴力。尽管涅托上台之初曾表示要大力改善国内的安全局势，而如今却事与愿违。
与卡尔德龙时期相比，涅托政府公共安全政策最显著的变化是话语的改变，即在媒体上大大减少了对有组织犯罪的报道。“有组织犯罪”和“贩毒”的术语在各大新闻媒体出现得频率越来越低。涅托政府鼓励这种趋势，强调要将国内和国际新闻的注意力集中在经济增长，能源改革和贸易上，而不是暴力、贩毒或有组织犯罪。政府打击有组织犯罪行动信息的缺乏也使得媒体难以继续报道有关的暴力事件。结果公民往往更多地依赖于社会媒体来了解他们社区暴力的信息。但是，这仅仅是一种“暴力认知管理”战略，而不是一种减少暴力的战略。它并未降低暴力事件的发生。有资料表明，涅托总统上台的2013年前11个月里谋杀案死亡人数为19016人，比卡尔德隆政府2012年同期的死亡人数（18161）又有增加。但据2013年11月墨西哥官方统计表明，在涅托第一年任期里，谋杀案件为18454起，比之前卡尔德隆任内的2011年12月至2012年11月的21728起下降了15%。但勒索案件发生了7300起，比去年同期增加了606起，绑架案件发生了1583起，比去年同期的1196起增加了32%。根据墨西哥国家统计局2013年的受害调查显示，过去12个月的结果是，墨西哥人说他们觉得比前几年更加不安全。毒品暴力的黑暗似乎变得更深了。
公共安全的缺失不仅使墨西哥人的人权没有保障，而且破坏了投资环境，导致外资决策信心不足；旅游业萧条；由于人们不敢外出，也降低了国内的消费需求。社会安全问题对政府的改革形象形成了潜在的威胁。据《改革报》2013年12月1日发布的最新民意调查，培尼亚总统的支持率已经由7月的52%降到了44%，低于前两任总统上任一周年时的支持率。
总之，2013年是墨西哥的立法改革年，新政府克服种种阻力，使国会通过了教育、电信、财政、能源、政治等若干方面的改革法案，这是一个不小的成就，为未来的发展打下了良好的基础。但是，社会经济转型是一个长期的任务，各种难题都需要应对，仅仅有新立法是不够的。政府要让民众看到实际的好处，这样可以赢得民众对长期改革的耐心和支持。2013年经济增长出现衰退，公共安全也没有得到明显改善。这两方面的问题在新的一年里应该得到涅托政府的高度重视。同时，新政府应认识到摆在面前的深层难题，要超越各种利益集团，坚持正确的改革方向；要继续协调好各党派之间的关系，团结各方力量支持改革；要处理好对外开放与自主发展之间的关系，重视科学技术的投入，努力摆脱经济结构的依附性。
注释
Mensaje íntegro de Pe?a Nieto por su Primer Informe - El Universal， http：//www.eluniversal.com.mx/.../mensaje-primer-informe-epn-9473.02 de septiembre de 2013.
Primer Informe de Gobierno - Presidencia de la República， http：//www.presidencia.gob.mx/informe/· 02 de septiembre de 2013.
President Pe?a Nieto’s Reforms and What They Mean for Business in Mexico.AMI，may 2013.
Pacto Por Mexico， http：//www.indetec.gob.mx/.../Pacto_Por_Mexico_2012.pdf.
http：//www.toglobalist.org/.../mexican-teachers-protest-against-pena-nietos. October 20， 2013. http：//www.elenemigocomun.net/2013/.../mexico-teachers-neoliberal-refor. September 12， 2013.
http：//www.bostonreview.net/blog/mexican-education-reform-below. September 16， 2013.
http：// www.reuters.com/.../us-mexico-telecoms-slim-idUSBRE99910P. Oct 10， 2013.
http：//www.reuters.com/.../mexico-reforms-idUSL2N0J80OW201311 Nov 23， 2013.
http：//www.france24.com/.../20131031-mexico-senate-passes-fiscal-r... 31 October 2013.
Patricia Rey Mallén，Business Owners Don’t Like Mexico’s Fiscal Reform， www.ibtimes.com/business-owners-dont-mexicos-fiscal-reform.. October 25 2013.
Andrés Rozental， "How Will Mexico’s Tax Reform Affect the Country’s Economy？"， www.brookings.edu/.../18-mexico-tax-reform-affect-country-e... November 18， 2013.
Eduardo Ramos-Gomez， Landmark Reform Opens Up Mexico’s Energy Sector， news.silobreaker.com/landmark-reform-opens-up-mexicos-ene. 8 January 2014
Agence France Presse， 40000 protest Mexico leader on inauguration anniversary. www.newsdaily.com/.../40000-protest-mexico-leader-on-inaug..... Dec 02， 2013.
Andres Oppenheimer： Mexico showed the way in 2013， www.miamiherald.com ? ... ? Columnists ? Andres Oppenheimer， Dec 23， 2013.
James M. Cypher， Raúl Delgado Wise， Mexico’s Economic Dilemma： The Developmental Failure of Neoliberalism， Rowman
【关键词】墨西哥 培尼亚·涅托 改革 难题
【中图分类号】 F742 【文献标识码】A
2012年12月1日，培尼亚·涅托（Pe?a Nieto）就任墨西哥新总统，随后推出了一系列“深化改革”的计划和措施，在过去的一年中，涅托政府的改革已经取得了一些进展，但在改革的进程中也遇到了不少阻力。随着改革向纵深发展，涅托政府的改革将会遭遇到更为棘手的难题。研究墨西哥“深化改革”的进程及其难题，及时分析并总结墨西哥化解改革难题的经验教训，有助于为中国的全面深化改革提供有益借鉴。
墨西哥“深化改革”的方向
2013年9月2日，墨西哥总统培尼亚·涅托在总统府松林宫发表了上任以来的第一次政府工作报告。他在报告中总结了从上任至8月31日政府工作的成绩，重申了政府未来的各项目标和计划，并呼吁民众继续推行改革，以建立一个繁荣的墨西哥。涅托称：“墨西哥正面临一个深化结构改革以利用其宝贵财富和巨大潜力的伟大机遇。正因如此，政府才决定直面多重挑战。”“墨西哥进行伟大的改革是可行的，我必须强调改革正在进行当中。”“我们事先知道实现墨西哥的伟大变革将是复杂的，因为有惯性和阻力需要克服”，“我呼吁全体墨西哥人，不要害怕改革，墨西哥已决定不断前进、超越过去。”“让我们一起来创造历史吧！”①
涅托总统所强调的“深化结构改革”，其主要精神是为了使国家的发展适应全球化新形势所要做出的经济、政治、社会等方面的一系列重要转变。他说：“我们有明确的方向。我们有精力和决心来推动和改变我们的国家”。他所说的“明确方向”是报告中提到的五大目标，即建立一个和平安宁的墨西哥、一个富有包容性的墨西哥、一个有教育质量的墨西哥、一个繁荣发展的墨西哥和一个在国际事务中负责任的墨西哥。②
墨西哥“深化结构改革”的方向是在2012年12月2日，即培尼亚·涅托就职典礼后的第二天确定的。当时，由执政党革命制度党（PRI）与右翼政党国家行动党（PAN）和左翼政党民主革命党（PRD）三大政党的主席同新任总统一起签署了一项《墨西哥协议》（Pacto por Menxico），该协议包括了由三大政党商定的95项改革举措。墨西哥31个州的州长，墨西哥市的市长，国会上院和下院的主席都出席了签字仪式。2013年1月，墨西哥的绿色生态党（PVEM）也签署了这一协议。这一跨党派的政治协议代表了涅托总统的一个政治胜利，因为它是一项对多种关联改革议程的政治支持和保证，根据这一协议，反对党不太可能阻止拟议的改革，利益团体也会发现改变或破坏改革议程的游说将更具有挑战性。③
《墨西哥协议》旨在直面困扰墨西哥多年的政治和经济“惯性”，进行多方面的改革。其中确定了三个核心，即加强墨西哥国家、政治和经济民主化、社会权利的利用和扩大。该协议包括五个方面的内容，即第一，民主治理；第二，透明度、问责制和反腐败斗争；第三，权利和自由；第四，安全和司法；第五，经济增长、就业和竞争力。具体有95项举措，涉及到了教育改革，电信、能源、财政改革，社会保障改革，安全改革，政治改革和反腐败等。④根据文件要求，该协定提到的改革必须在2018年第二季度（即培尼亚·涅托六年执政期结束时）完成。2013年的改革重点是教育、电信、财税和能源改革。
墨西哥的改革进程与阻力
2013年涅托政府主要实行了教育、电信、财税、能源等方面的改革，各项改革的具体情况如下：
教育改革。墨西哥的公共教育系统是“经济合作与发展组织“成员国中的最差者之一。据该组织2012年发布的数据，截至2010年，墨西哥15岁至29岁既没有上学也没有工作的人数是该组织成员国中最高者之一。有望从中学毕业的学生仅占入学人数的47%。大约43%人口不符合基础教育的关键技能（如阅读、写作和数学）的要求。⑤教师工会一直是墨西哥实力最雄厚、根基最稳固的工会组织，控制着整个教育系统。它的150万个成员不仅拥有“铁饭碗”，还享受高规格的医疗和社会保险，教师的聘用和解雇大权也掌握在工会手中。由于墨西哥教师资格审查制度的落后，严重影响了教育质量，并对墨西哥各行业从业人员的竞争力造成了不利影响。另外，还有上千名非教职人员长期领取教师工资。因此，教育改革的主要目的是恢复国家对公共教育的控制权，由教育工会交还给国家；改革将创建一个自主的国家教育评估体系，通过对教师表现的监督使教师队伍专业化，从而结束教师岗位的继承、买卖和终身保有；国家统计和地理研究所将进行一次普查，以确定在墨西哥公共教育体系中学校、教师和学生的精确数目（怀疑有成千上万的教师在吃空饷）；提高教育质量。
教育改革法案作为宪法修正案在2013年1月得到批准，并在2013年2月25日由总统签署。墨西哥总统还正式签署了旨在对教育系统进行改革、建立教师教学水平评估体系的《教师职业一般法》。在此之前，这项法案已先后在墨西哥国会参众两院获得通过。涅托说，这一法案是提高墨西哥教育水平的基本步骤，将为墨西哥的长远发展提供人力资本。
但是，教育改革遭到了教育工会和部分教师的强烈反对。2013年2月26日，在任23年的墨西哥教育工会主席埃尔瓦·伊斯特尔·戈尔迪亚（Elba Esther Gordilla）被警方正式逮捕，罪名为贪污和挪用大量公款。但这并没有能够阻止住反对者的行动。首都和地方发生了十多次教师罢工和大规模游行示威。8月下旬，4万多名来自全国各州的教师封锁了首都墨西哥城主干道改革大道和贝尼托·胡亚雷斯国际机场，造成了墨西哥城交通和秩序的混乱。教师们在索卡洛广场搭起帐篷举行示威，迫使涅托总统原计划9月1日在国民宫举行的第一次国情咨文演说拖后到9月2日举行，地点改在了松林别墅。⑥ 墨西哥官方媒体报道，教师因害怕无法通过考试而失业，因此称教育改革侵犯现有教师的劳动权。但事实是，教师并不反对评估，而是反对政府自上而下的“一刀切”的评估标准。他们认为，政府缺少对教育者、地方需求和传统的尊重，没有考虑民族差异和地区差异。政府提出的教育改革既不会改善教育，也不会解决当今墨西哥面临的更严重的问题，其中包括收入不平等、受教育机会和资源的差异、缺乏基础设施、贫困和不发达。利用教师当替罪羊是政府推卸解决这些问题的责任的一种方法。联邦政府不应该指责教师，而是应该征求和听取他们的意见，在制定任何教育改革时要留意地方和区域的差异，并在减少经济不平等和改善物质条件方面承担责任。⑦后一种呼声不无道理。来自瓦哈卡州特万特佩克地区的教师告诉记者，他们那里有的地方至今没有通电，怎么谈得上电化教育？政府的建议是非常不合逻辑的。
电信改革。墨西哥是世界上电话费最昂贵的国家之一，其电信和广播行业缺乏竞争，拖累了经济增长的速度。自1990年代以来，美洲电信公司一直被视为是墨西哥的垄断企业，控制了墨西哥70%的移动市场和80%的固网市场。同时，在拉美市场也占有主导地位，如在哥伦比亚的市场占有率为60%，在巴西为24%。美洲电信是世界首富卡洛斯·斯利姆（Carlos Slim）旗下的电信公司，斯利姆和家人持有美洲电信公司40%的股份。另外两家公司（墨西哥电视公司和阿兹特克电视台）则垄断了广播电视市场，墨西哥电视公司占70%的市场份额，阿兹特克电视台则占其余的30%。
电信改革旨在打破垄断，鼓励竞争。2013年3月11日，电信改革法案被提交国会，4月10日，总统签署了新法案。新法案调整了关于外国投资方对电信和广播电视企业持股比例的上限，允许海外电信投资从49%增长到100%，并将广播电视公司的外资占股比例上限提高到49%?这就意味着美洲电信公司将面临来自国外的竞争。美洲电信旗下的墨西哥电信公司（Telmex）是最大的宽带服务提供商，而墨西哥电视集团（Grupo Televisa）、阿克斯泰勒（Axtel）、麦加戛布莱（Megacable Holdings）等都是较为弱小的竞争者。现在这些小公司都可以引进大量的国外资本，与美洲电信展开竞争。
根据新法案，墨西哥将创建一个新的独立的电信监管机构，即联邦电信院（Ifetel），它的预算三倍于旧机构（联邦电信委员会）的预算，其有权撤销具有垄断行为的公司的经营许可证。另一个新的监管机构是联邦经济竞争委员会，它将促进竞争，对占有50%以上国内市场份额的电信和广播电视企业有权进行拆分重组?
新法案将终结电信大亨斯利姆的垄断地位。据估计，在未来5年内，斯利姆在手机市场的份额将会被削减到50%以下。引进外国竞争，也将降低墨西哥昂贵的通讯价格。但是，许多人对此并不乐观，因为多年前斯利姆曾以法律禁令成功地击退了试图削弱他的电信市场份额的多次努力⑧。2013年12月9日是二级立法被通过的最后期限，但却被推后了。有媒体称，二级立法出台的延迟可以给美洲电信公司和墨西哥电视公司更多的时间去准备防御措施，以应对将试图削弱它们在墨西哥垄断地位的新的监管机构⑨。斯利姆的墨西哥电信公司已经为控制二级立法带来的不确定性而投资了10多亿美元。
财政改革。墨西哥是拉美国家税收水平最低的国家之一，据政府统计，在墨西哥的税收相当于GDP的13.7%，而在拉美其他地区的平均税收则为18.4%。⑩财政收入过度依赖石油收入，大约1/3来源于墨西哥国家石油公司（Pemex）。增值税税收占国内生产总值的3.9%（2010年），而其他拉美国家在6%～9%之间，均远远高于墨西哥。另外，收入税和消费税的税收漏洞过多。在正规部门的就业人数中存在着社会保障负担过重的问题。
财政改革的目的是寻求减少政府对国家石油公司收入的依赖，允许国有公司更有效地进行投资。改革也将通过对墨西哥非正规部门的正规化以及更好地调节地方税收来扩大税收基础。那些有利于富人的不成比例的补贴，如一些土地和能源补贴将被淘汰。另外一个目的是简化和完善税收代码。全面的财政改革不仅对能源改革，而且对《墨西哥协议》中提到的其他部分的改革都是至关重要的，95项举措中的46项都取决于这项改革的可行性。
10月31日，参议院通过了税收改革法案，其中包括对高热量食品的征税从5%增加到8%，对含糖饮料征收10%的附加税，对那些每年收入300万比索（合230000美元）或以上的人征收的最高所得税率从30%增加到35%。它也将统一全国的增值税，结束边境地区较低的税率。将对矿业利润增加税收，该项收益的50%将被用于矿产项目所在地的市区建设。对股市的利润和股息也将征收10%的税收。另外，还将通过电子报税系统规范520万家小企业。据称，这套税收改革措施将为政府增加140亿美元的非石油税收，将会使2014年的国内生产总值提高1.1%。
但是，10月30日的国会辩论并不顺利。在讨论将靠近美国边境地区的增值税率从11%提高到16%时，国家行动党因不满执政党“一言堂”的作风拂袖而去。一位国际商会的领导人警告说，如果真是这样改革的话，“墨西哥将失去竞争力，并在该地区处于一个不利的地位，因为许多外国公司将会转移到其他国家”。还有经济学家指出，这项改革最大的问题是主要针对已经纳税的中产阶级的个人收入和已经有了不少税收负担的公司企业，而没有扩大税基。“这是一个不明智的‘改革’方案，将有可能在2014年被迫进行修改。”
能源改革。墨西哥能源改革迫在眉睫。自2004年起，墨西哥石油产量逐年减少。石油产能已经下降1/4；成品油进口大幅增加，1/2汽油需要从美国进口；国家垄断所带来的沉重的债务和人员负担、高额赋税、内部腐败等问题已经严重制约了墨西哥石油公司的发展；政府财政收入的1/3来源于国家石油公司，但其产量减少导致其向政府输送资金的能力不断下降；据估计，墨西哥的能源储量在1150亿桶左右，其中3/4被确认为非常规能源（深海油和页岩油气），由于墨西哥石油公司缺乏必要的资金和技术，无力勘探和开采，迫切需要通过改革将能源领域的发展带入新纪元。 12月12日，墨西哥参议院通过了具有里程碑意义的能源改革法案，从而结束了对石油75年的国家垄断。法案的主要条款涉及将石油和天然气业向私人投资开放，允许以服务合同、利润分享协议，产量分成协议和许可证四种形式进行合作。建立由中央银行运作的“主权石油基金”以维持石油业的稳定发展，这项基金将分别以不同的比例用于养老保险制度、基础设施建设和人才培养计划。国营石油公司的董事会将不再包括工人工会的代表。能源部长将成为墨西哥国家石油公司的董事会主席。该法案还对私人公司生产和分配电力敞开了大门。改革法案计划在实施两年之内，将国家石油公司和墨西哥联邦电力委员会（CFE）转变为以盈利为目的的企业。
到12月16日，改革法案已经被大多数墨西哥州议会通过。接下来国会将有四个月的时间草拟制定并通过二级立法。按照能源部的预测，通过吸引私人投资和加强竞争降低能源成本，在培尼亚·涅托执政期间，石油改革将每年至少能为国内生产总值贡献1%的增长率。
但是，改革法案的通过遇到了很大的阻力。7月1日，墨西哥城的民众举行示威，抗议政府将墨西哥石油公司“私有化”。反对者认为，解决问题的办法是政府不再向国家石油公司抽取过高的税收，允许它留出资金进行再投资。另外，墨西哥石油公司高层腐败每年造成了数十亿美元的损失。如有媒体报道说，石油工会领导人卡洛斯·罗梅罗（Carlos Romero）及其家人生活十分奢侈。政府应该革除腐败。
12月1日是涅托总统上任一周年的日子，墨西哥城大约有4万民众走上街头游行。游行人群高举的条幅写着“对出卖墨西哥国家石油公司的行为说不”、“想卖就卖你自己，墨西哥的石油是我们的”。这一大游行是由前左翼民主革命党领导人安德烈斯·洛佩斯·奥夫拉多尔（Andres Lopez Obrador）组织的，他对群众说，“我们今天游行就是为了避免国家财富遭到劫掠”。在国会讨论通过法案的过程中，左翼民主革命党也表示了极力反对。
墨西哥改革的深层难题
如前所述，墨西哥政府的每项立法改革几乎都遇到了阻力，这说明改革充满艰辛。然而，深入考察墨西哥的经济和社会之后，我们发现，墨西哥的改革还面临着更为深层的难题，这些难题将是涅托政府无法回避的。
经济结构的新依附。2012年墨西哥经济增长率为3.5%。涅托政府初期对经济增长充满了乐观情绪，预计本年度的经济增长将不低于3.5%。但是，自年中之后，经济增长出现了明显的放缓。到年末，墨西哥财政部不得不将全年的经济增长预期下调到了1.3%。新政府上台之后，经济增长没有改善，反而下降，这自然引起人们的诟病。
墨西哥财政部长路易斯·比德加赖·卡索（Luis Videgaray Caso）将墨西哥低迷的经济增长归结于发达经济体经济复苏放缓，认为这影响了墨西哥非石油类产品的出口，并称大部分新兴经济体都受到了类似影响。但是，其他新兴经济体并没有像墨西哥一样出现如此大幅的增速放缓。
墨西哥经济问题的症结在于其“经济结构的新依附”。墨西哥经济的主要拉动力来自出口，其中制成品出口占60%以上，但是，这些制成品出口（大约70%）主要来自加工业出口，技术含量较低，墨西哥实际形成了一种“廉价劳动力的出口模式”，而墨西哥的产品80%以上出口美国，2008年美国发生金融危机，2009年墨西哥经济增长为负7%。墨西哥缺乏自己的工业化政策和工业自主创新能力。
而新政府显然对此重视不足。如《墨西哥协定》中提到，将“逐步达到科学技术的投资占国内生产总值1%的目标”。人均GDP大大低于墨西哥的中国，科技投入在2000年就达到了占GDP1%的目标，2012年达到了1.98%的水平。而发达国家一般在4%以上。显然，墨西哥的科技投入和科技创新明显地处于落后水平。
利益集团的固化。国家行动党执政12年，两极分化不但没有缩小，反而扩大了。2000～2011年，墨西哥的GDP增长17.82%，最低工资共增长57.84%，而百万富翁的财富却增长了402.4%。2000年，13个亿万富翁占GDP的比重为3.57%，到2011年11个亿万富翁占GDP的比重达到了15.23%。墨西哥的3051家大企业占公司总数的0.3%，却拥有所有商业资产的74%。它们是“国家权力集团”，在很大程度上，它们决定了国家的发展方向。另外还有诸如工会、军队、国有企业、某些重要的行业部门等也属于利益集团。
利益集团往往与腐败联系在一起。透明国际将墨西哥排名为拉美地区最腐败的国家之一，在全球177个国家中排名第106位，廉洁程度最高者为100分，最差者为零分，墨西哥仅为34分。而福布斯杂志则跟进列出了2013年墨西哥最腐败的10个人，其中第一个就是前教师工会主席埃尔瓦·戈尔迪亚，被指控贪污工会公款2亿美元。其次是墨西哥国家石油公司工会领导人卡洛斯·罗梅罗，还有前总统萨利纳斯的弟弟劳尔·萨利纳斯（Rául Salinas）、科阿韦拉州前州长温贝托·莫雷拉（Humberto Moreira）、维拉克鲁斯州前州长菲德尔·埃雷拉（Fidel Herrera）等人。
改革者的初衷也许是好的，新的改革法案也许代表了广大民众的利益，但是在具体实施过程中，由于来自各种利益集团的压力，特别当游说势力过于强大的时候，改革协议可能会被扭曲，改革的措施也可能会被淡化。
改革的关键是利益分配到谁的手中。当年萨利纳斯所进行的新自由主义改革，大规模私有化的结果是将国家垄断变成了私人垄断，造就了墨西哥的世界首富斯利姆。因此，许多墨西哥人对能源改革之所以持有保守态度，并非什么“民族主义”，而是担心国家的财富被外国公司或大胆妄为的政客所窃取。墨西哥历史学家恩里克·克劳塞（Enrique Krauze）在评价国会通过能源改革法案时说：“这的确是一个历史性的时刻，因为这将促进增长和现代化。但是，如果政府以其非生产性投资和广泛的腐败来重复1970年代的最后一次石油繁荣的错误的话，它可以变成一场噩梦。改革的深刻意义在于改善墨西哥人、尤其是穷人的生活。”改革是否能够成功，其中一个重要的关键在于墨西哥领导人能否不被各种利益集团所左右，真正代表墨西哥全体人民的利益，坚定不移地坚持正确的改革方向。 潜在的政治碎片化。与20世纪80年代之前相比，今天的革命制度党不再能够“一党独大”，而是面临国家多种政治力量并存的局面。这种政治力量的多元化表明没有任何一个政治力量能单独执政。因此要通过对话和协商来达成协议，使所有的政治力量都能对国家的行为和问题负责。
涅托总统在执政初始，成功地和三个主要政党签订了《墨西哥协定》，使之一致承认墨西哥需要进行结构性改革。这份政治协定打破了墨西哥十多年来的政治僵局，为推动“深化改革”营造了一个良好的政治氛围。但是，在实际操作过程中，政治碎片化的问题仍然存在。如在税收改革问题上，右翼政党国家行动党表现出了对立态度，表决增值税法案时集体退出国会。而在对待能源改革的态度上，中间派革命制度党和右翼国家行动党表示赞成，左翼民主革命党则表示极力反对。在国会通过能源法案之前，前民主革命党的领导人洛佩斯·奥夫拉多尔（Andres Lopez Obrador）就表示除非涅托政府改变其能源改革计划，否则他的党将退出《墨西哥协议》。在国会讨论是否通过能源改革法案时，民主革命党议员试图阻止讨论，封锁了下院投票大厅的主要入口。愤怒的民主革命党议员甚至与对立党派的议员扭打起来，并高喊他们是叛国者。有人高唱国歌哀悼墨西哥国家石油公司的死亡，另有人则将涅托总统比作19世纪丧失国土的安东尼奥·洛佩斯·德桑塔·安纳（Antonio López de Santa Anna）总统。到12月12日凌晨，参议院出现了惊人一幕，一位民主革命党议员在讲台上辩论时脱下了自己的衣服，裸身说：“这就是你们将国家剥光到骨头的方式”，以示抗议。尽管由于革命制度党及其盟友控制了77%的参议院票数和71%的众议院票数而最终使能源法得到通过，但民主革命党并不善罢甘休，其正在鼓动在2015年中期选举时对该法案进行公民投票，这需要征集一百万人的签名支持和最高法院的批准。
公共安全的缺失。自墨西哥前总统费利佩`卡尔德龙（Felipe Calderón）2006年底推出重拳打击贩毒和有组织犯罪集团以来，墨西哥已经有至少8万人死于暴力。尽管涅托上台之初曾表示要大力改善国内的安全局势，而如今却事与愿违。
与卡尔德龙时期相比，涅托政府公共安全政策最显著的变化是话语的改变，即在媒体上大大减少了对有组织犯罪的报道。“有组织犯罪”和“贩毒”的术语在各大新闻媒体出现得频率越来越低。涅托政府鼓励这种趋势，强调要将国内和国际新闻的注意力集中在经济增长，能源改革和贸易上，而不是暴力、贩毒或有组织犯罪。政府打击有组织犯罪行动信息的缺乏也使得媒体难以继续报道有关的暴力事件。结果公民往往更多地依赖于社会媒体来了解他们社区暴力的信息。但是，这仅仅是一种“暴力认知管理”战略，而不是一种减少暴力的战略。它并未降低暴力事件的发生。有资料表明，涅托总统上台的2013年前11个月里谋杀案死亡人数为19016人，比卡尔德隆政府2012年同期的死亡人数（18161）又有增加。但据2013年11月墨西哥官方统计表明，在涅托第一年任期里，谋杀案件为18454起，比之前卡尔德隆任内的2011年12月至2012年11月的21728起下降了15%。但勒索案件发生了7300起，比去年同期增加了606起，绑架案件发生了1583起，比去年同期的1196起增加了32%。根据墨西哥国家统计局2013年的受害调查显示，过去12个月的结果是，墨西哥人说他们觉得比前几年更加不安全。毒品暴力的黑暗似乎变得更深了。
公共安全的缺失不仅使墨西哥人的人权没有保障，而且破坏了投资环境，导致外资决策信心不足；旅游业萧条；由于人们不敢外出，也降低了国内的消费需求。社会安全问题对政府的改革形象形成了潜在的威胁。据《改革报》2013年12月1日发布的最新民意调查，培尼亚总统的支持率已经由7月的52%降到了44%，低于前两任总统上任一周年时的支持率。
总之，2013年是墨西哥的立法改革年，新政府克服种种阻力，使国会通过了教育、电信、财政、能源、政治等若干方面的改革法案，这是一个不小的成就，为未来的发展打下了良好的基础。但是，社会经济转型是一个长期的任务，各种难题都需要应对，仅仅有新立法是不够的。政府要让民众看到实际的好处，这样可以赢得民众对长期改革的耐心和支持。2013年经济增长出现衰退，公共安全也没有得到明显改善。这两方面的问题在新的一年里应该得到涅托政府的高度重视。同时，新政府应认识到摆在面前的深层难题，要超越各种利益集团，坚持正确的改革方向；要继续协调好各党派之间的关系，团结各方力量支持改革；要处理好对外开放与自主发展之间的关系，重视科学技术的投入，努力摆脱经济结构的依附性。
注释
Mensaje íntegro de Pe?a Nieto por su Primer Informe - El Universal， http：//www.eluniversal.com.mx/.../mensaje-primer-informe-epn-9473.02 de septiembre de 2013.
Primer Informe de Gobierno - Presidencia de la República， http：//www.presidencia.gob.mx/informe/· 02 de septiembre de 2013.
President Pe?a Nieto’s Reforms and What They Mean for Business in Mexico.AMI，may 2013.
Pacto Por Mexico， http：//www.indetec.gob.mx/.../Pacto_Por_Mexico_2012.pdf.
http：//www.toglobalist.org/.../mexican-teachers-protest-against-pena-nietos. October 20， 2013. http：//www.elenemigocomun.net/2013/.../mexico-teachers-neoliberal-refor. September 12， 2013.
http：//www.bostonreview.net/blog/mexican-education-reform-below. September 16， 2013.
http：// www.reuters.com/.../us-mexico-telecoms-slim-idUSBRE99910P. Oct 10， 2013.
http：//www.reuters.com/.../mexico-reforms-idUSL2N0J80OW201311 Nov 23， 2013.
http：//www.france24.com/.../20131031-mexico-senate-passes-fiscal-r... 31 October 2013.
Patricia Rey Mallén，Business Owners Don’t Like Mexico’s Fiscal Reform， www.ibtimes.com/business-owners-dont-mexicos-fiscal-reform.. October 25 2013.
Andrés Rozental， "How Will Mexico’s Tax Reform Affect the Country’s Economy？"， www.brookings.edu/.../18-mexico-tax-reform-affect-country-e... November 18， 2013.
Eduardo Ramos-Gomez， Landmark Reform Opens Up Mexico’s Energy Sector， news.silobreaker.com/landmark-reform-opens-up-mexicos-ene. 8 January 2014
Agence France Presse， 40000 protest Mexico leader on inauguration anniversary. www.newsdaily.com/.../40000-protest-mexico-leader-on-inaug..... Dec 02， 2013.
Andres Oppenheimer： Mexico showed the way in 2013， www.miamiherald.com ? ... ? Columnists ? Andres Oppenheimer， Dec 23， 2013.
James M. Cypher， Raúl Delgado Wise， Mexico’s Economic Dilemma： The Developmental Failure of Neoliberalism， Rowman