论文部分内容阅读
摘要：文章根据国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作通知》（国土资发〔2010〕162号）精神，结合新形势下土地整治规划的要求，以前期对西安市各区县调研成果为基础，提出了新一轮西安市整治规划需要注重统筹城乡发展，强化市地整治、内涵挖潜，推进旱涝保收高标准基本农田建设等认识和方略。
关键词：土地整治规划；统筹城乡；内涵挖潜；保护耕地
土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用的土地进行整理，对因生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行修复，以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元结构、加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。
土地整治规划作为土地利用总体规划的专项规划，是落实土地利用总体规划目标的重要手段。随着陕西省西安市新一轮土地整治规划的启动，笔者全程参与了前期调研工作。在实地调研中发现，各区县可补充为耕地的后备资源越发稀少，新一轮土地整治的目标任务需向多个视角转变。源于此，结合各区县对土地整治规划实施现状，对新一轮土地整治规划中的几个新热点问题谈些个人想法，以期抛砖引玉，为新一轮土地整治规划编制提供有意义的参考。
一、新形势下的西安市土地整治规划
随着“国家鼓励土地整理”、“大规模实施土地整治”政策的明确，土地整治的范畴已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，内涵也已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。但是，目前西安市土地利用存在着农村土地资源浪费现象突出，近郊建设用地与农业用地矛盾显著，城镇土地无序扩张、低效利用等问题。
西安市新一轮土地整治规划承担着实现全市耕地动态平衡、保障粮食产量等战略落地的重任。经调研，一方面各区县耕地后备资源匮乏，为完成建设用地审批，近年来各区县陆续委托陕西省国土资源厅在省内其他市县补充耕地，实现耕地占补平衡；另一方面，各区县土地批而未征和征而未供的面积较大，土地节约集约利用程度不高。《全国土地整治规划（2011—2015年）》确定“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。西安市如何在资源、人口、空间、经济发展、环境保护等复杂因素的约束下，坚守耕地红线，稳定粮食播种面积，实现国家和区域粮食安全战略的重大目标，这对土地综合整治提出了更高的要求。
二、以推进新农村建设为亮点，统筹城乡，深化土地整治内涵
目前，西安市的城乡发展已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。推进城乡统筹工作不仅仅是中央作出的重大战略部署，也是经济社会发展的必然要求。新形势下，统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战：一是单纯加大政府财政投入力度，不足以从根本上扭转城乡发展失衡问题；二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入；三是城市对农业产出的需求缺乏有效地传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。
造成以上诸多问题的主要原因是城乡要素双向流动的机制没有建立起来，这导致西安市在落实统筹城乡的政策中缺乏必要的载体和抓手。事实上，改革开放以来的我国经济能够得以快速发展，很大程度上就是得益于城市对农村要素的吸纳，突出表现在大量农村劳动力由农村流转至城市从事非农产业。农民工已经成为城市劳动力的重要组成部分，通过农村劳动力与城市资本的分工合作，极大地增加了城市的社会财富、促进了工业化进程。相反，城市资源要素流向农村的机制却严重滞后，尽管政府对农村的支持力度不断加大，但市场化的、利益导向的城乡要素双向流动机制还远未建立起来。新形势下统筹城乡发展战略的实现对当前的土地整治工作也提出了新的要求和挑战：要通过土地整治，进一步打破城乡隔阂，扩展城市资本与农村土地资源自由交换和流转的渠道，要让更多的农村资源得以进入市场，通过城乡之间各种资源的自由交换与合作，提高农民的收入。
随着城乡建设用地增减挂钩试点在西安市的推进，高陵县借助城乡建设用地增减挂钩试点政策开展的统筹城乡发展在东樊村取得成功，“东樊模式”已成远近闻名的统筹城乡发展示范典型。在新一轮规划中，如何深化“东樊模式”内涵，在推动“农民赶超城里人”的基础上引导产业落地，引导转换身份后农民的主要生产内容从农业生产转为非农产业将是新一轮规划的重要内容。
三、以强化市地整治为特色，内涵挖潜，提高土地集约利用水平
西安市主城区建成区面积2000年为187km2，至2010年已增长为395km2，增加了2.11倍。预计到2020年，西安市主城区面积将达到574km2，这种需求给土地征收带来巨大的压力。随着经济的起飞，西安建设国际大都市和西咸一体化发展的需求，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。这意味着不仅建设占用土地的速度会加快，而且建设占用土地的规模也会不断增大。《西安市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定西安未来将实施一系列重大工程项目，新增建设用地总量达423km2，新增建设用地占用耕地的面积为364km2。要实现364km2“占补平衡”目标，压力非常大，也对新一轮规划提出了极高的要求。在思考如何实现“占补平衡”的同时，通过内涵挖潜，提高现有建设用地的节约集约水平，将是另一条重要的途径。
在西安市新一轮土地整治规划中，应强化市地整治并以此为特色、亮点。要规划好西安市城市土地整治工作，需要做好以下几点。（1）构建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產权主体，构建土地产权市场并完善与土地储备制度相配套的机制体制，适当提高增量土地取得成本。（2）创新城市土地整治的主体组织制度，运作模式，结合产业结构调整和环境整治工作，形成立体多维空间开发的市地整治模式。（3）注重5个互动：市地整治与“退二进三”（传统工业结构调整）互动、市地整治与城市商圈改造互动、市地整治与城市交通（快速通道、地铁等）整治互动、市地整治与城市产业集群培育互动、市地整治与副中心建设互动。（4）引进社会资本，设立土地基金，完善和优化市地整治中土地收益分配制度。 四、以高标准基本农田建设为重点，保护耕地，实现总体动态平衡
根据《西安市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《陕西省土地整治规划（2011-2020年）》的任务要求，西安市新一轮规划需要落实补充7.2万亩耕地的目标。由于西安市地形地貌特点，市域南部的秦岭山区约占全市土地总面积的55%，耕地主要分布在北部平原和东部台塬丘陵区，此区域同时也是各类建设用地的集中区。
在新一轮规划中，不应再以补充耕地数量为主，而是更加突出了耕地质量建设和产能提升，让耕地提质“看得见”。规划围绕着提高农业综合生产能力，着力于加强农业基础设施建设，改善农业生产条件和生态环境，以农田平整工程和水利设施配套为重点，进行田水路林村综合整治。按照节约用地、设施配套、路网通达、突出特色的原则，结合城乡统筹规划、新农村建设规划，安排一批旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设项目，采用暗灌、微喷灌、滴灌等节水技术和田间生物工程措施，提高农田空间利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化农区景观的效果和能力。形成3—4个“相对集中、集中连片”的千亿斤粮食主产区。规划的高标准基本农田区域在建成后要实行统一命名、统一设立永久性标示和统一集中监管，充分发挥高标准基本农田建设的示范作用。
五、以一张图工程为契机，创新举措，保障规划切实实施
按照国家统一的土地分类标准，认真做好全市土地利用现状调查、统计和变更调查。加强耕地后备资源的调查、评价和检测，加强土地整治实用技术的开发和推广，在三维空间内对土地资源信息进行定性、定量和定时分析，做到“一张图”的管理模式，向相关职能部门及时提供土地资源的基础信息和规划服务并对土地整治规划的执行情况进行系统监测、追踪与反馈。依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管。
引进现代土地整治的创新方法和先进的技术手段，及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不断增加土地整治的综合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有机肥，种植绿肥，合理轮作，永续利用。在规划实施过程中，本着由点及面、由易入难的原则，逐步开展土地整治，做到规划一片，整理一片，成功一片，示范一片。
强化规划实施经济调节机制。一是要建立激励机制，遵照“谁投资、谁受益”的原则，引导社会资本和个人资本进入土地整治领域；二是要有效聚合相关涉农资金，充分发挥政府的协调作用和杠杆作用，达到“各做一道菜，共办一桌席”的效果。
参考文献：
[1]郧文聚.土地整治规划概论[M].地质出版社，2011.
[2]张军连，李宪文，刘庆等.国外市地整理模式研究[J].中国土地科学，2003，17（01）.
[3]刘志仁.陕西省基本农田区域整治的态势与对策[J].中国农村水利水电，2007（09）.
[4]李滨，曹军.对城乡一体化建设中如何加强土地整治实现土地节约集约利用[J].科技致富向導，2013（08）.
[5]张勇.农村土地整治的环境影响及保护对策[J].国土资源情报，2013（01）.
（作者罗隆诚系陕西华地勘察设计咨询有限公司国土规划部业务主管；房鹏飞系陕西华地勘察设计咨询有限公司国土规划部部长。）
关键词：土地整治规划；统筹城乡；内涵挖潜；保护耕地
土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用的土地进行整理，对因生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行修复，以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元结构、加快推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。
土地整治规划作为土地利用总体规划的专项规划，是落实土地利用总体规划目标的重要手段。随着陕西省西安市新一轮土地整治规划的启动，笔者全程参与了前期调研工作。在实地调研中发现，各区县可补充为耕地的后备资源越发稀少，新一轮土地整治的目标任务需向多个视角转变。源于此，结合各区县对土地整治规划实施现状，对新一轮土地整治规划中的几个新热点问题谈些个人想法，以期抛砖引玉，为新一轮土地整治规划编制提供有意义的参考。
一、新形势下的西安市土地整治规划
随着“国家鼓励土地整理”、“大规模实施土地整治”政策的明确，土地整治的范畴已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，内涵也已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。但是，目前西安市土地利用存在着农村土地资源浪费现象突出，近郊建设用地与农业用地矛盾显著，城镇土地无序扩张、低效利用等问题。
西安市新一轮土地整治规划承担着实现全市耕地动态平衡、保障粮食产量等战略落地的重任。经调研，一方面各区县耕地后备资源匮乏，为完成建设用地审批，近年来各区县陆续委托陕西省国土资源厅在省内其他市县补充耕地，实现耕地占补平衡；另一方面，各区县土地批而未征和征而未供的面积较大，土地节约集约利用程度不高。《全国土地整治规划（2011—2015年）》确定“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。西安市如何在资源、人口、空间、经济发展、环境保护等复杂因素的约束下，坚守耕地红线，稳定粮食播种面积，实现国家和区域粮食安全战略的重大目标，这对土地综合整治提出了更高的要求。
二、以推进新农村建设为亮点，统筹城乡，深化土地整治内涵
目前，西安市的城乡发展已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。推进城乡统筹工作不仅仅是中央作出的重大战略部署，也是经济社会发展的必然要求。新形势下，统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战：一是单纯加大政府财政投入力度，不足以从根本上扭转城乡发展失衡问题；二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入；三是城市对农业产出的需求缺乏有效地传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。
造成以上诸多问题的主要原因是城乡要素双向流动的机制没有建立起来，这导致西安市在落实统筹城乡的政策中缺乏必要的载体和抓手。事实上，改革开放以来的我国经济能够得以快速发展，很大程度上就是得益于城市对农村要素的吸纳，突出表现在大量农村劳动力由农村流转至城市从事非农产业。农民工已经成为城市劳动力的重要组成部分，通过农村劳动力与城市资本的分工合作，极大地增加了城市的社会财富、促进了工业化进程。相反，城市资源要素流向农村的机制却严重滞后，尽管政府对农村的支持力度不断加大，但市场化的、利益导向的城乡要素双向流动机制还远未建立起来。新形势下统筹城乡发展战略的实现对当前的土地整治工作也提出了新的要求和挑战：要通过土地整治，进一步打破城乡隔阂，扩展城市资本与农村土地资源自由交换和流转的渠道，要让更多的农村资源得以进入市场，通过城乡之间各种资源的自由交换与合作，提高农民的收入。
随着城乡建设用地增减挂钩试点在西安市的推进，高陵县借助城乡建设用地增减挂钩试点政策开展的统筹城乡发展在东樊村取得成功，“东樊模式”已成远近闻名的统筹城乡发展示范典型。在新一轮规划中，如何深化“东樊模式”内涵，在推动“农民赶超城里人”的基础上引导产业落地，引导转换身份后农民的主要生产内容从农业生产转为非农产业将是新一轮规划的重要内容。
三、以强化市地整治为特色，内涵挖潜，提高土地集约利用水平
西安市主城区建成区面积2000年为187km2，至2010年已增长为395km2，增加了2.11倍。预计到2020年，西安市主城区面积将达到574km2，这种需求给土地征收带来巨大的压力。随着经济的起飞，西安建设国际大都市和西咸一体化发展的需求，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。这意味着不仅建设占用土地的速度会加快，而且建设占用土地的规模也会不断增大。《西安市土地利用总体规划（2006—2020年）》确定西安未来将实施一系列重大工程项目，新增建设用地总量达423km2，新增建设用地占用耕地的面积为364km2。要实现364km2“占补平衡”目标，压力非常大，也对新一轮规划提出了极高的要求。在思考如何实现“占补平衡”的同时，通过内涵挖潜，提高现有建设用地的节约集约水平，将是另一条重要的途径。
在西安市新一轮土地整治规划中，应强化市地整治并以此为特色、亮点。要规划好西安市城市土地整治工作，需要做好以下几点。（1）构建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產权主体，构建土地产权市场并完善与土地储备制度相配套的机制体制，适当提高增量土地取得成本。（2）创新城市土地整治的主体组织制度，运作模式，结合产业结构调整和环境整治工作，形成立体多维空间开发的市地整治模式。（3）注重5个互动：市地整治与“退二进三”（传统工业结构调整）互动、市地整治与城市商圈改造互动、市地整治与城市交通（快速通道、地铁等）整治互动、市地整治与城市产业集群培育互动、市地整治与副中心建设互动。（4）引进社会资本，设立土地基金，完善和优化市地整治中土地收益分配制度。 四、以高标准基本农田建设为重点，保护耕地，实现总体动态平衡
根据《西安市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《陕西省土地整治规划（2011-2020年）》的任务要求，西安市新一轮规划需要落实补充7.2万亩耕地的目标。由于西安市地形地貌特点，市域南部的秦岭山区约占全市土地总面积的55%，耕地主要分布在北部平原和东部台塬丘陵区，此区域同时也是各类建设用地的集中区。
在新一轮规划中，不应再以补充耕地数量为主，而是更加突出了耕地质量建设和产能提升，让耕地提质“看得见”。规划围绕着提高农业综合生产能力，着力于加强农业基础设施建设，改善农业生产条件和生态环境，以农田平整工程和水利设施配套为重点，进行田水路林村综合整治。按照节约用地、设施配套、路网通达、突出特色的原则，结合城乡统筹规划、新农村建设规划，安排一批旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设项目，采用暗灌、微喷灌、滴灌等节水技术和田间生物工程措施，提高农田空间利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化农区景观的效果和能力。形成3—4个“相对集中、集中连片”的千亿斤粮食主产区。规划的高标准基本农田区域在建成后要实行统一命名、统一设立永久性标示和统一集中监管，充分发挥高标准基本农田建设的示范作用。
五、以一张图工程为契机，创新举措，保障规划切实实施
按照国家统一的土地分类标准，认真做好全市土地利用现状调查、统计和变更调查。加强耕地后备资源的调查、评价和检测，加强土地整治实用技术的开发和推广，在三维空间内对土地资源信息进行定性、定量和定时分析，做到“一张图”的管理模式，向相关职能部门及时提供土地资源的基础信息和规划服务并对土地整治规划的执行情况进行系统监测、追踪与反馈。依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管。
引进现代土地整治的创新方法和先进的技术手段，及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不断增加土地整治的综合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有机肥，种植绿肥，合理轮作，永续利用。在规划实施过程中，本着由点及面、由易入难的原则，逐步开展土地整治，做到规划一片，整理一片，成功一片，示范一片。
强化规划实施经济调节机制。一是要建立激励机制，遵照“谁投资、谁受益”的原则，引导社会资本和个人资本进入土地整治领域；二是要有效聚合相关涉农资金，充分发挥政府的协调作用和杠杆作用，达到“各做一道菜，共办一桌席”的效果。
参考文献：
[1]郧文聚.土地整治规划概论[M].地质出版社，2011.
[2]张军连，李宪文，刘庆等.国外市地整理模式研究[J].中国土地科学，2003，17（01）.
[3]刘志仁.陕西省基本农田区域整治的态势与对策[J].中国农村水利水电，2007（09）.
[4]李滨，曹军.对城乡一体化建设中如何加强土地整治实现土地节约集约利用[J].科技致富向導，2013（08）.
[5]张勇.农村土地整治的环境影响及保护对策[J].国土资源情报，2013（01）.
（作者罗隆诚系陕西华地勘察设计咨询有限公司国土规划部业务主管；房鹏飞系陕西华地勘察设计咨询有限公司国土规划部部长。）