论文部分内容阅读
摘 要 为解决国家发展对基础设施需求与财政能力的缺口问题,BOT模式进入中国并在中国迅速发展,取得了良好的成效。然而,BOT模式是一种较新的利用外资和民营资本建设基础设施的模式,引入中国时间较短,中国政府在大力推动BOT模式发展的过程中,由于缺乏有效地参考和经验,仍然存在一些不容忽视的问题。作为BOT模式中最重要的相关者,政府及其职能部门常常不能准确的界定自己的角色,造成角色的越位、错位、缺位等问题,影响BOT项目的效率。本文就此问题,对BOT模式中政府越位、错位、缺位问题的表现及其产生原因加以研究,并提出相关建议。
关键词 BOT 政府 越位 错位 缺位
中图分类号:F281 文献标识码:A
基础设施是人民日常生存的依赖条件,是城市经济运作的重要依托,是国家发展的基础条件。据专家分析:“GDP增长1%,必须以基础设施增长1%作保证,并应适度超前。为实现国家的和谐发展和国民经济的增长,国家政府一直致力于加大基础设施的建设。然而,政府的财政资金有限,国家发展对基础设施需求与政府财政能力的缺口问题日益明显。另一方面,传统的基础设施建设运营由政府投资经营的模式由于缺乏竞争,往往造成项目资金浪费、建设效率低、工程质量难以保证、服务产品质量差、维护费高等问题。在传统的政府垄断模式难以适应国家的发展的情况下,20世纪80年代开始,利用外资和民营资本兴建基础设施项目的BOT模式在中国迅速发展起来,并在减轻财政压力、提高项目建设运营效率方面显示出可喜的成效,取得了良好的社会经济效益。
BOT是Build(建设)、Operate(经营)和Transfer(移交)三个英文单词的缩写。所谓的BOT模式是指项目所在国政府或其所属机构与项目公司签署协议,把项目建设及经营特许权授予项目公司,项目公司以该特许权协议进行项目的建设,并在项目特许经营期内,利用项目收益偿还贷款及营运支出,获得利润,特许经营期满后,项目以某一价格或无偿转让给东道国政府或其下属机构,多应用于基础设施项目,如铁路、公路、港口、桥梁等工程建设。
一、BOT模式中政府越位、错位、缺位问题
政府既是BOT项目的直接参与方,又是市场的监管方,在BOT模式中占有重要的地位,政府角色的正确定位及其职责与义务的正确履行是BOT项目能够成功的重要条件。然而,由于BOT模式是新兴的投融资模式且引入中国较晚,政府缺乏参考借鉴的经验依据,导致政府及其职能部门对于自身在BOT项目中的角色界定常常判断不清,产生一些越位、错位、缺位现象。
(一)政府角色越位。
所谓的政府角色越位是指政府干预了不该干预的事情。基础设施建设关系到国计民生,一旦出问题将会给社会稳定带来巨大的动荡,政府推动基础设施建设的目的是维护公共利益,而投资者的目的是追求利润最大化,我们不能奢望投资者维护公共利益而不顾自己的利益,因此,在BOT项目整个进行过程中,政府均应当对其进行必要的监管。然而,政府应当把握监管的范围程度的合理性,如果监管过度,将会给投资者带来负担,侵害到投资者的经营自主权。
与成熟的市场经济国家比,我国政府常常干预过多,计划经济时代形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制问题仍然存在,造成政府角色的越位。投资者往往需要花费较长的审批时间前往多个部门通过复杂审批程序,有时还会碰到相关部门之间的意见不一致,甚至出现需不直接相关部门审批的情况,导致审批效率低下,增加了投资成本,造成社会资源的闲置与浪费。
(二)政府角色错位。
政府角色的错位指政府本该扮演的角色没有扮演,而扮演了本不该扮演的角色。在计划经济向市场经济转变的过程中,出现了不适应市场积极的政府角色偏移现象,政府内部各部门之间的职能出现了一定程度上的交叉重叠。在BOT模式中,政府角色错位主要表现在:
1、重政绩轻公共利益。
一些政府为了增加政绩,错误的把“发展经济”简单的理解为GDP的增长,只顾吸引外资,忽视了社会事业的发展,对BOT项目的合理性缺乏关注,弱化公共服务,损害了国家、社会、公众的利益。
2、脱离实际,盲目跟风。
一些政府追求形式主义,不顾当地实际情况,跟风攀比,盲目进行基础设施的建设。不成熟的目的和条件,造成BOT项目合同不规范、协议双方义务不平等、市场运作困难等问题,导致了社会资源分配效率的降低。
3、政府角色缺位。
政府角色缺位指政府没有履行或没有很好的履行自身应当履行的职能。在一个规范、有效的BOT项目中,政府应该兼顾规划者、特许权授予者、管制者、合作参与者、支持推动者和协调者的角色,然而,由于政府的基础设施建设体制没有从根本改变,从而政府的职能没有发生改变,这直接导致了政府角色的缺位。
(1)支持推动者角色的缺位。
基础设施投资规模大、工期长、资本回收期长,比一般商业投资面临更大的风险,政府不仅拥有BOT项目的特许权、管制权、最终所有权,而且掌握着国家的政治、行政、经济资源,并对许多自然资源(如土地、能源等)具有垄断权,因此政府的支持和推动对BOT项目起着至关重要的作用。政府不仅要对BOT项目提供政策支持和制度支持以及资源、能源支持,为投资者提供一个稳定的投资建设环境,还要为投资者提供一定的保证,以减少投资者面临的巨大的商业风险和政治风险,保障投资者在特许经营期内的合法权益。
然而,我国的法律法规还不健全,尚无系统完整的BOT立法,相关法律阶位较低,而且条文内容简陋,只对BOT模式的适用范围、审批权限、风险分担、权利义务、监督管理进行了原则性规定,存在许多立法空白,相互之间还存在矛盾,缺乏实际可操作性,使得BOT项目的实际运作无法可依,缺乏政策指导和法规保障,另一方面,我国法律关于政府是否可以提供担保还有争议,这些都是政府角色缺位的表现。
(2)监管者角色的缺位。
上文提到,政府常常会出现监管者角色越位错位的问题,然而另一方面,一些政府认为,只需要对项目的入口和出口进行监管,只要对项目进行市场准入、价格、产品质量的管制,保证项目的质量、价格和质量就够了。这就造成了政府监管工作不到位,出现监管的疏漏,监管效率低,并对BOT项目本身埋下隐患。
(3)缺乏专门的BOT项目管理机构。
由于BOT模式是一个复杂的系统工程,而我国政府没有一个专门的BOT管理机构,对BOT项目管理体制的总特点是:“各自为政、多头管理”。例如:国家计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件的审批,财政部负责项目前期政府采购资金的资金划拨和标底的审查,建设行政主管部门负责监督实施,审计机关负责项目工程的审计等等,另外,根据涉足行业不同,BOT项目又有电力、水利、交通和建设等行政主管部门进行分块管理。繁琐的管理划分不可避免的带来了BOT项目行政上的延误。
(4)专业人才匮乏。
作为一种先进的融资投资模式,BOT涉及到金融、经济、贸易、技术转让、财务管理、工程招投标、工程技术、工程管理等多方面内容,包括立项、审批、招投标、签订协议、评估、建设、运营、交付等多个环节,需要专门的管理人才,对相关参与者复杂的关系、大量公文和工序进行全程管控。正是现阶段政府BOT专业人才的匮乏使得BOT项目准备时间过长,已谈成项目在价格、投资回报率、监管等关键问题上频频出现失误。
二、政府角色越位、错位、缺位的原因
(一)传统观念的限制。
中国拥有两千多年的封建自然经济历史,与其适应的传统文化思想观念深植入中华民族的思想中,行政权力支配着社会的一切,政府直接控制经济仿佛是顺理成章的事,而BOT模式与传统的政府财政投资、全面掌控基础设施建设的模式完全不同,一旦外资或民营企业进入基础设施建设,必然会侵害到效率相对较低的国企的利益,因此自然会遭到国企的反对。由于国企与政府关系特殊,加之某些地方政府的老旧思想,相关政策相对落后,为外资和民营企业增加了进入壁垒,也对BOT模式的发展造成了一定的阻碍。
(二)政绩考核模式不合理,受功利主义的驱使。
在BOT模式中,政府一般被看作是公共利益的代表,然而,在一定程度上政府也是“经济人”,也拥有自利性。合理的自利性有利于提高工作效率,过度的自利性便会导致政府受到功利主义的驱使。政府政绩的考核是“官考官”的模式,缺乏民众参与,且片面强调数字。这就使得一些政府为了部门利益、个人利益,片面追求政绩,高估自己的能力,盲目的招商引资,随意做出承诺,在 BOT项目建设运营期间不顾经济规律和政府信用,随意改变政策,造成投资者权益的损害。
(三)政府监管缺乏有效地监督。
BOT项目是建立在一揽子合同协议的基础上的,任一当事人的违约,都会给项目带来巨大的风险,尤其是政府的违约,造成的损害更大。在建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中规定:“国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区内的市政公用事业特许经营活动的指导监督工作。”我们可以看到主管部门既是实施者也是监督者,也就是说,政府处于自己管自己的环境中。另一方面,在BOT模式实行过程中,信息不够公开,公民监督权缺乏实现途径,使得民众对政府行为监督无从做起。正是由于政府的监管缺乏有效的约束,使得一些政策法规常常处在变化中,并滋生了一些政府利用其行政垄断权力、计划物资审批权力等进行寻租和腐败的现象,给国家、社会、投资者和公众的利益造成损害。
三、对政府合理定位的建议
(一)加强推动政府职能的转变。
温家宝总理提出市场经济体制条件下政府的四项基本职能:经济调节,市场监管,社会管理,公共服务。应围绕这个中心加强推动政府职能的转变,建立一个与市场经济体制相适应,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。推动政府由“以政府为中心的重管制模式”的管制型政府向“以向公民提供服务为中心的公共服务模式”的服务性政府转变。
具体关于BOT模式的政策选择应集中在建立完善的政策和法律框架;由政策推动转变为制度推动;发挥市场作用,变革基础设施建设体制;变革政府管理方式及管理体制等方面,有效发挥政府在BOT模式中的多角色作用。
(二)改善政绩考核模式。
改变传统的“官考官”“重数字”的政绩考核模式,建立体现科学发展观和构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系,引导政府树立正确的政绩观,将工作重点转向“为市场主体服务”和“创造良好的发展环境”。
(三)建立专门的BOT管制体制,规范审批程序。
BOT项目是一个复杂的系统工程,它的管制不同于一般项目的管制,需要政府的综合考虑。应建立专门的BOT管制体制,进一步缩小行政审批范围,简化和规范行政审批程序。采用“一个窗口制度”,使BOT项目的获取和延续的核准、许可、同意在“一个窗口”实现,这是解决行政延误的最有效办法。
(四)加强培养BOT专业人才。
为适应我国BOT模式的发展,有必要加强综合的BOT专业人才的培养力度,提高政府监管效率。一方面派遣专业人员考察学习国外的BOT项目经验或者请国外专业教授进行培训以增加现有政府管理人员的BOT专业管理技能,另一方面,加强高校相关人才的培养力度,为政府提供高效人才。
(作者单位:河海大学商学院 2007级工程管理专业)
参考文献:
[1]刘建英 张韵杨. 政府对公路BOT融资项目监管问题的研究.交通财会, 2008.04
[2]康绍大 陈金香. 我国政府发展BOT的政策选择.合作经济与科技, 2010.01
关键词 BOT 政府 越位 错位 缺位
中图分类号:F281 文献标识码:A
基础设施是人民日常生存的依赖条件,是城市经济运作的重要依托,是国家发展的基础条件。据专家分析:“GDP增长1%,必须以基础设施增长1%作保证,并应适度超前。为实现国家的和谐发展和国民经济的增长,国家政府一直致力于加大基础设施的建设。然而,政府的财政资金有限,国家发展对基础设施需求与政府财政能力的缺口问题日益明显。另一方面,传统的基础设施建设运营由政府投资经营的模式由于缺乏竞争,往往造成项目资金浪费、建设效率低、工程质量难以保证、服务产品质量差、维护费高等问题。在传统的政府垄断模式难以适应国家的发展的情况下,20世纪80年代开始,利用外资和民营资本兴建基础设施项目的BOT模式在中国迅速发展起来,并在减轻财政压力、提高项目建设运营效率方面显示出可喜的成效,取得了良好的社会经济效益。
BOT是Build(建设)、Operate(经营)和Transfer(移交)三个英文单词的缩写。所谓的BOT模式是指项目所在国政府或其所属机构与项目公司签署协议,把项目建设及经营特许权授予项目公司,项目公司以该特许权协议进行项目的建设,并在项目特许经营期内,利用项目收益偿还贷款及营运支出,获得利润,特许经营期满后,项目以某一价格或无偿转让给东道国政府或其下属机构,多应用于基础设施项目,如铁路、公路、港口、桥梁等工程建设。
一、BOT模式中政府越位、错位、缺位问题
政府既是BOT项目的直接参与方,又是市场的监管方,在BOT模式中占有重要的地位,政府角色的正确定位及其职责与义务的正确履行是BOT项目能够成功的重要条件。然而,由于BOT模式是新兴的投融资模式且引入中国较晚,政府缺乏参考借鉴的经验依据,导致政府及其职能部门对于自身在BOT项目中的角色界定常常判断不清,产生一些越位、错位、缺位现象。
(一)政府角色越位。
所谓的政府角色越位是指政府干预了不该干预的事情。基础设施建设关系到国计民生,一旦出问题将会给社会稳定带来巨大的动荡,政府推动基础设施建设的目的是维护公共利益,而投资者的目的是追求利润最大化,我们不能奢望投资者维护公共利益而不顾自己的利益,因此,在BOT项目整个进行过程中,政府均应当对其进行必要的监管。然而,政府应当把握监管的范围程度的合理性,如果监管过度,将会给投资者带来负担,侵害到投资者的经营自主权。
与成熟的市场经济国家比,我国政府常常干预过多,计划经济时代形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制问题仍然存在,造成政府角色的越位。投资者往往需要花费较长的审批时间前往多个部门通过复杂审批程序,有时还会碰到相关部门之间的意见不一致,甚至出现需不直接相关部门审批的情况,导致审批效率低下,增加了投资成本,造成社会资源的闲置与浪费。
(二)政府角色错位。
政府角色的错位指政府本该扮演的角色没有扮演,而扮演了本不该扮演的角色。在计划经济向市场经济转变的过程中,出现了不适应市场积极的政府角色偏移现象,政府内部各部门之间的职能出现了一定程度上的交叉重叠。在BOT模式中,政府角色错位主要表现在:
1、重政绩轻公共利益。
一些政府为了增加政绩,错误的把“发展经济”简单的理解为GDP的增长,只顾吸引外资,忽视了社会事业的发展,对BOT项目的合理性缺乏关注,弱化公共服务,损害了国家、社会、公众的利益。
2、脱离实际,盲目跟风。
一些政府追求形式主义,不顾当地实际情况,跟风攀比,盲目进行基础设施的建设。不成熟的目的和条件,造成BOT项目合同不规范、协议双方义务不平等、市场运作困难等问题,导致了社会资源分配效率的降低。
3、政府角色缺位。
政府角色缺位指政府没有履行或没有很好的履行自身应当履行的职能。在一个规范、有效的BOT项目中,政府应该兼顾规划者、特许权授予者、管制者、合作参与者、支持推动者和协调者的角色,然而,由于政府的基础设施建设体制没有从根本改变,从而政府的职能没有发生改变,这直接导致了政府角色的缺位。
(1)支持推动者角色的缺位。
基础设施投资规模大、工期长、资本回收期长,比一般商业投资面临更大的风险,政府不仅拥有BOT项目的特许权、管制权、最终所有权,而且掌握着国家的政治、行政、经济资源,并对许多自然资源(如土地、能源等)具有垄断权,因此政府的支持和推动对BOT项目起着至关重要的作用。政府不仅要对BOT项目提供政策支持和制度支持以及资源、能源支持,为投资者提供一个稳定的投资建设环境,还要为投资者提供一定的保证,以减少投资者面临的巨大的商业风险和政治风险,保障投资者在特许经营期内的合法权益。
然而,我国的法律法规还不健全,尚无系统完整的BOT立法,相关法律阶位较低,而且条文内容简陋,只对BOT模式的适用范围、审批权限、风险分担、权利义务、监督管理进行了原则性规定,存在许多立法空白,相互之间还存在矛盾,缺乏实际可操作性,使得BOT项目的实际运作无法可依,缺乏政策指导和法规保障,另一方面,我国法律关于政府是否可以提供担保还有争议,这些都是政府角色缺位的表现。
(2)监管者角色的缺位。
上文提到,政府常常会出现监管者角色越位错位的问题,然而另一方面,一些政府认为,只需要对项目的入口和出口进行监管,只要对项目进行市场准入、价格、产品质量的管制,保证项目的质量、价格和质量就够了。这就造成了政府监管工作不到位,出现监管的疏漏,监管效率低,并对BOT项目本身埋下隐患。
(3)缺乏专门的BOT项目管理机构。
由于BOT模式是一个复杂的系统工程,而我国政府没有一个专门的BOT管理机构,对BOT项目管理体制的总特点是:“各自为政、多头管理”。例如:国家计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件的审批,财政部负责项目前期政府采购资金的资金划拨和标底的审查,建设行政主管部门负责监督实施,审计机关负责项目工程的审计等等,另外,根据涉足行业不同,BOT项目又有电力、水利、交通和建设等行政主管部门进行分块管理。繁琐的管理划分不可避免的带来了BOT项目行政上的延误。
(4)专业人才匮乏。
作为一种先进的融资投资模式,BOT涉及到金融、经济、贸易、技术转让、财务管理、工程招投标、工程技术、工程管理等多方面内容,包括立项、审批、招投标、签订协议、评估、建设、运营、交付等多个环节,需要专门的管理人才,对相关参与者复杂的关系、大量公文和工序进行全程管控。正是现阶段政府BOT专业人才的匮乏使得BOT项目准备时间过长,已谈成项目在价格、投资回报率、监管等关键问题上频频出现失误。
二、政府角色越位、错位、缺位的原因
(一)传统观念的限制。
中国拥有两千多年的封建自然经济历史,与其适应的传统文化思想观念深植入中华民族的思想中,行政权力支配着社会的一切,政府直接控制经济仿佛是顺理成章的事,而BOT模式与传统的政府财政投资、全面掌控基础设施建设的模式完全不同,一旦外资或民营企业进入基础设施建设,必然会侵害到效率相对较低的国企的利益,因此自然会遭到国企的反对。由于国企与政府关系特殊,加之某些地方政府的老旧思想,相关政策相对落后,为外资和民营企业增加了进入壁垒,也对BOT模式的发展造成了一定的阻碍。
(二)政绩考核模式不合理,受功利主义的驱使。
在BOT模式中,政府一般被看作是公共利益的代表,然而,在一定程度上政府也是“经济人”,也拥有自利性。合理的自利性有利于提高工作效率,过度的自利性便会导致政府受到功利主义的驱使。政府政绩的考核是“官考官”的模式,缺乏民众参与,且片面强调数字。这就使得一些政府为了部门利益、个人利益,片面追求政绩,高估自己的能力,盲目的招商引资,随意做出承诺,在 BOT项目建设运营期间不顾经济规律和政府信用,随意改变政策,造成投资者权益的损害。
(三)政府监管缺乏有效地监督。
BOT项目是建立在一揽子合同协议的基础上的,任一当事人的违约,都会给项目带来巨大的风险,尤其是政府的违约,造成的损害更大。在建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中规定:“国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区内的市政公用事业特许经营活动的指导监督工作。”我们可以看到主管部门既是实施者也是监督者,也就是说,政府处于自己管自己的环境中。另一方面,在BOT模式实行过程中,信息不够公开,公民监督权缺乏实现途径,使得民众对政府行为监督无从做起。正是由于政府的监管缺乏有效的约束,使得一些政策法规常常处在变化中,并滋生了一些政府利用其行政垄断权力、计划物资审批权力等进行寻租和腐败的现象,给国家、社会、投资者和公众的利益造成损害。
三、对政府合理定位的建议
(一)加强推动政府职能的转变。
温家宝总理提出市场经济体制条件下政府的四项基本职能:经济调节,市场监管,社会管理,公共服务。应围绕这个中心加强推动政府职能的转变,建立一个与市场经济体制相适应,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。推动政府由“以政府为中心的重管制模式”的管制型政府向“以向公民提供服务为中心的公共服务模式”的服务性政府转变。
具体关于BOT模式的政策选择应集中在建立完善的政策和法律框架;由政策推动转变为制度推动;发挥市场作用,变革基础设施建设体制;变革政府管理方式及管理体制等方面,有效发挥政府在BOT模式中的多角色作用。
(二)改善政绩考核模式。
改变传统的“官考官”“重数字”的政绩考核模式,建立体现科学发展观和构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系,引导政府树立正确的政绩观,将工作重点转向“为市场主体服务”和“创造良好的发展环境”。
(三)建立专门的BOT管制体制,规范审批程序。
BOT项目是一个复杂的系统工程,它的管制不同于一般项目的管制,需要政府的综合考虑。应建立专门的BOT管制体制,进一步缩小行政审批范围,简化和规范行政审批程序。采用“一个窗口制度”,使BOT项目的获取和延续的核准、许可、同意在“一个窗口”实现,这是解决行政延误的最有效办法。
(四)加强培养BOT专业人才。
为适应我国BOT模式的发展,有必要加强综合的BOT专业人才的培养力度,提高政府监管效率。一方面派遣专业人员考察学习国外的BOT项目经验或者请国外专业教授进行培训以增加现有政府管理人员的BOT专业管理技能,另一方面,加强高校相关人才的培养力度,为政府提供高效人才。
(作者单位:河海大学商学院 2007级工程管理专业)
参考文献:
[1]刘建英 张韵杨. 政府对公路BOT融资项目监管问题的研究.交通财会, 2008.04
[2]康绍大 陈金香. 我国政府发展BOT的政策选择.合作经济与科技, 2010.01