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【摘要】当前随着全国城市化进程的加快，以城市经营为名的各类开发纷涌而上，在看到这种城市繁荣现象的同时，也存在一些问题，笔者想通过对城市经营中存在问题的分析，来寻找解决这种问题的新思路。
【关键词】城市经营；内涵；存在问题；原因；思路
City management question analysis
Wang Qingyuan
【Abstract】Current along with national urbanization advancement speeding up，numerously wells up take the city management as a each kind of development on，while sees this kind of city prosperity phenomenon，also has some problems，the author wants through to have the problem to the city management in the analysis，seeks solves this kind of question new mentality.
【Key words】City management；Connotation；Existence question；Reason；Mentality
【中图分类号】F293
【文献标识码】C
【文章编号】1005-250X(2007)12-0025-02
随着城市化的加快和市场经济机制的建立和完善，城市经营作为改革城市发展机制的重要内容，越来越受到重视，。特别是当前伴随着全国城市化进程的推进，各地兴起一场城市扩展运动，但是，城市化的速度不是越快越好，它应和经济增长，就业岗位增长，城市化用地增长等要素保持一个相对平衡的状况。通过城市经营手段，城市决策者们在实际工作中，积极探索，取得了不少成就，但在实践中也还存在不少问题。
1 城市经营的内涵
城市经营是运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动。城市经营的主体是城市政府，客体是城市资产，城市经营既有政府行为，又有市场行为。
城市经营是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择，是摆脱传统城市建设困境的必由之路。它有利于促进城市建设效率的提高，有利于推动政府职能的转变，保证城市规划实施，使城市建设和城市经济步入良性循环，促进城市可持续发展。实践证明，城市经营是城市建设体制改革的必然选择。
2 城市经营存在的问题
2.1 用土地换资金；通过城市土地的市场化运作，“以地发财”，筹措城市建设资金本无可非议，“以城市经营城市”、“不花国家一分钱”建成的新城区也不乏成功之例。但是，有些地区为了借土地拍卖筹集当前的建设资金，或者不考虑城市土地总体经营、投放计划而一次性投放多宗土地，牺牲本可获得的更高的土地拍卖价格和收入；或者对所拍卖的土地使用性质、开发强度限制盲目放宽到不合理的限度，由此给城市交通、环境等方面带来隐患。
2.2 以土地换“数字”；为了吸引与争夺外商，完成吸引外资的“任务指标”及年度增长率指标，不少地区在土地出让价格等方面恶性竞争，不惜贴本以争取外资，使外商据此在城市间相互压价，渔翁得利。
2.3 低水平“经营”；把“城市经营”的目光集中在卖地上，且经营方式单一，不知道或不想进行“先投入，后升值，再拍卖”的土地经营方式；不知道或不想整体保护古城、传统街区、有价值的历史地带，使其升值，带动城市旅游业和相关产业的发展；不知道将有条件的城市道路、给水厂、污水处理厂等基础设施的部分股份拍卖，将筹集的资金用于新的建设，形成良性循环的城市经营机制。
3 问题产生的原因
3.1 对城市经营认识和观念上存在偏差。在计划经济时代，城市建设是非生产性建设，过于强调城市基础设施的福利性、公益性。长期以来只重视城市建设，忽视城市经营，政府只把自己看作城市建设和投入的主体，而不是城市经营的主体；把城市作为单纯的投入对象，没有当作可供开发利用的巨大资源。城市资产经营没有得到足够重视，城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益没有得到充分发挥。
3.2 城市经营宏观上缺乏政策法规依据。国家产业政策在城市资产经营方面缺乏明确规定。城市资产本身具有一定的特殊性，那些能够经营，那些不能经营，采取什么样的运营机制，如何加速城市资产和收益管理等问题，都需要进一步深入研究。
3.3 城市建设体制改革滞后。在城市经营中政府和市场两大主体的作用不到位，在城市建设管理中政府越位和政府缺位现象并存，市场机制上不完善。城市建设投融资体制改革迟缓，市政公用事业产品和服务价格倒挂，维持日常运营靠财政补贴，扩大再生产靠政府拨款，市政公用设施建的越多，政府背的包袱越重。城建资金使用效益不高，大部分城建资金分散在专业部门，难以发挥整体效益。
3.4 城市经营不结合实际，盲目跟风。从计划经济时代管企业到市场经济时代的抓招商，应该是政府职能转变的一大进步，但为追求招商引资而不按市场规律办事，将招商目标量化落实到地方政府并作为干部政绩考核的依据就有过分之嫌。有些投资环境不太优越的地区为完成招商“数字”，对外商一再降低门槛，以极其低廉的土地吸引投资者。
4 城市经营的思路
4.1 树立城市经营的观念。城市经营是城市政府的重要职责。市场经济条件下，需要对城市建设发展体制进行重新审视，改革计划体制下一些不合时宜的做法，城市政府的主要职责要从原来规划、建设、管理三个环节转变为规划、建设、经营、管理四个环节，把城市经营摆上重要位置。适应经济全球化和加入WTO的要求，城市政府的工作重点要转向营造良好的发展环境，创造城市的品牌，增强吸引力，优化城市的整体效益，而不应把过多的精力放在抓项目，抓产业及抓招商引资上。
4.2 加强法规建设，积极开展城市经营相关政策研究。城市经营涉及的政策和内容非常广泛和复杂，应全面开展城市经营的政策研究，尽快制定城市经营的法律法规，规范城市经营的行为，辟免在城市经营中出现各种各样的违法行为，使城市经营有法可依，有序推进。在城市经营中对一些不宜市场化的特殊“城市资产”，如消防设施、环保设施、福利设施、重要的历史文化遗址、文物，城市标志等，必须由政府直接经营，切忌“一刀切”。
4.3 建立城市资产经营的有效机制。要科学构建城市国有资产经营的体制框架，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则和现代企业制度的要求，建立城市资产管理机构、城市资产经营机构、企业三个层次的管理、运营和监督机制。
4.4 搞好土地资产的经营和管理。建立政府垄断的城市建设用地供应体制，严格控制土地供应总量，实行非饱和适度供应，合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量，控制城市建设总量和房地产开发总量，全面推行城市国有土地有偿使用制度，无论新增建设用地和存量划拨土地，都要通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道，实行以地生财，为城市建设积聚资金。
收稿日期：2007-11-20
【关键词】城市经营；内涵；存在问题；原因；思路
City management question analysis
Wang Qingyuan
【Abstract】Current along with national urbanization advancement speeding up，numerously wells up take the city management as a each kind of development on，while sees this kind of city prosperity phenomenon，also has some problems，the author wants through to have the problem to the city management in the analysis，seeks solves this kind of question new mentality.
【Key words】City management；Connotation；Existence question；Reason；Mentality
【中图分类号】F293
【文献标识码】C
【文章编号】1005-250X(2007)12-0025-02
随着城市化的加快和市场经济机制的建立和完善，城市经营作为改革城市发展机制的重要内容，越来越受到重视，。特别是当前伴随着全国城市化进程的推进，各地兴起一场城市扩展运动，但是，城市化的速度不是越快越好，它应和经济增长，就业岗位增长，城市化用地增长等要素保持一个相对平衡的状况。通过城市经营手段，城市决策者们在实际工作中，积极探索，取得了不少成就，但在实践中也还存在不少问题。
1 城市经营的内涵
城市经营是运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动。城市经营的主体是城市政府，客体是城市资产，城市经营既有政府行为，又有市场行为。
城市经营是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择，是摆脱传统城市建设困境的必由之路。它有利于促进城市建设效率的提高，有利于推动政府职能的转变，保证城市规划实施，使城市建设和城市经济步入良性循环，促进城市可持续发展。实践证明，城市经营是城市建设体制改革的必然选择。
2 城市经营存在的问题
2.1 用土地换资金；通过城市土地的市场化运作，“以地发财”，筹措城市建设资金本无可非议，“以城市经营城市”、“不花国家一分钱”建成的新城区也不乏成功之例。但是，有些地区为了借土地拍卖筹集当前的建设资金，或者不考虑城市土地总体经营、投放计划而一次性投放多宗土地，牺牲本可获得的更高的土地拍卖价格和收入；或者对所拍卖的土地使用性质、开发强度限制盲目放宽到不合理的限度，由此给城市交通、环境等方面带来隐患。
2.2 以土地换“数字”；为了吸引与争夺外商，完成吸引外资的“任务指标”及年度增长率指标，不少地区在土地出让价格等方面恶性竞争，不惜贴本以争取外资，使外商据此在城市间相互压价，渔翁得利。
2.3 低水平“经营”；把“城市经营”的目光集中在卖地上，且经营方式单一，不知道或不想进行“先投入，后升值，再拍卖”的土地经营方式；不知道或不想整体保护古城、传统街区、有价值的历史地带，使其升值，带动城市旅游业和相关产业的发展；不知道将有条件的城市道路、给水厂、污水处理厂等基础设施的部分股份拍卖，将筹集的资金用于新的建设，形成良性循环的城市经营机制。
3 问题产生的原因
3.1 对城市经营认识和观念上存在偏差。在计划经济时代，城市建设是非生产性建设，过于强调城市基础设施的福利性、公益性。长期以来只重视城市建设，忽视城市经营，政府只把自己看作城市建设和投入的主体，而不是城市经营的主体；把城市作为单纯的投入对象，没有当作可供开发利用的巨大资源。城市资产经营没有得到足够重视，城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益没有得到充分发挥。
3.2 城市经营宏观上缺乏政策法规依据。国家产业政策在城市资产经营方面缺乏明确规定。城市资产本身具有一定的特殊性，那些能够经营，那些不能经营，采取什么样的运营机制，如何加速城市资产和收益管理等问题，都需要进一步深入研究。
3.3 城市建设体制改革滞后。在城市经营中政府和市场两大主体的作用不到位，在城市建设管理中政府越位和政府缺位现象并存，市场机制上不完善。城市建设投融资体制改革迟缓，市政公用事业产品和服务价格倒挂，维持日常运营靠财政补贴，扩大再生产靠政府拨款，市政公用设施建的越多，政府背的包袱越重。城建资金使用效益不高，大部分城建资金分散在专业部门，难以发挥整体效益。
3.4 城市经营不结合实际，盲目跟风。从计划经济时代管企业到市场经济时代的抓招商，应该是政府职能转变的一大进步，但为追求招商引资而不按市场规律办事，将招商目标量化落实到地方政府并作为干部政绩考核的依据就有过分之嫌。有些投资环境不太优越的地区为完成招商“数字”，对外商一再降低门槛，以极其低廉的土地吸引投资者。
4 城市经营的思路
4.1 树立城市经营的观念。城市经营是城市政府的重要职责。市场经济条件下，需要对城市建设发展体制进行重新审视，改革计划体制下一些不合时宜的做法，城市政府的主要职责要从原来规划、建设、管理三个环节转变为规划、建设、经营、管理四个环节，把城市经营摆上重要位置。适应经济全球化和加入WTO的要求，城市政府的工作重点要转向营造良好的发展环境，创造城市的品牌，增强吸引力，优化城市的整体效益，而不应把过多的精力放在抓项目，抓产业及抓招商引资上。
4.2 加强法规建设，积极开展城市经营相关政策研究。城市经营涉及的政策和内容非常广泛和复杂，应全面开展城市经营的政策研究，尽快制定城市经营的法律法规，规范城市经营的行为，辟免在城市经营中出现各种各样的违法行为，使城市经营有法可依，有序推进。在城市经营中对一些不宜市场化的特殊“城市资产”，如消防设施、环保设施、福利设施、重要的历史文化遗址、文物，城市标志等，必须由政府直接经营，切忌“一刀切”。
4.3 建立城市资产经营的有效机制。要科学构建城市国有资产经营的体制框架，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的原则和现代企业制度的要求，建立城市资产管理机构、城市资产经营机构、企业三个层次的管理、运营和监督机制。
4.4 搞好土地资产的经营和管理。建立政府垄断的城市建设用地供应体制，严格控制土地供应总量，实行非饱和适度供应，合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量，控制城市建设总量和房地产开发总量，全面推行城市国有土地有偿使用制度，无论新增建设用地和存量划拨土地，都要通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道，实行以地生财，为城市建设积聚资金。
收稿日期：2007-11-20