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政府职能的实现过程就是政府满足公共需求的过程。在公共需求的传递和满足过程中,公共需求由公众传递给其在议会的代理人——议员,再传递给政府,最后由政府以提供公共产品的形式予以满足。但在这一过程中,由于公众、议员(议会)、政府(官僚)所拥有的利益目标不完全相同,而各方都寻求其自身利益的最大化,在这种多重委托——代理关系下,造成公共需求在传递和满足过程中受到扭曲。其中,同质性公共需求与异质性公共需求在传递和满足过程中所受扭曲程度及影响因素各有不同。