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【摘要】当前，我国政府信息公开中存在着侵犯公民隐私权的现象，对此应正确处理公民隐私权与知情权的关系，切实保护公民隐私权。文章认为，政府信息公开应遵循合法公开、按比例区分处理等基本原则，制定和完善法律法规，强化执法人员以人为本的理念和正当程序意识，建立事先程序监督和事后司法审查机制。
【关键词】政府信息公开 知情权 隐私权 利益平衡
政府信息公开中隐私权保护的现状及意义
自20世纪下半叶开始，信息公开化成为一种潮流和趋向，我国政府信息公开虽然起步较晚，但也建立了相应的法律制度。但是就目前情况而言，政府信息公开中的隐私权保护问题不容乐观，并有愈演愈烈的趋势。特别是行政机关对行政违法性信息的公开尤为突出。近年来，在处理行政违法行为时对违法行为人进行张贴告示、游街、公审等示众性处理，这些处理方式都严重侵害了行为人的隐私权。例如，2010年7月广东省东莞市清溪镇三中派出所将抓获涉嫌卖淫的妇女戴着手铐、绳牵、赤脚站街的照片在媒体上公布。该事件在社会上引起高度关注，广大群众对公安机关的做法提出了质疑。
因此，信息公开中的隐私权保护问题值得关注。公民的隐私权和公众的知情权一样，都是民主政治的基础。没有公众的知情权，公众不能监督政府，民主政治不能存在；没有公民的隐私权，公民失去自由，民主政治同样不能存在。如何在政府信息公开中正确协调公民的隐私权与知情权的关系，如何让政府更好地公开、公平、公正地履行行政行为，已成为政府和社会高度关注的问题。
在学理上，隐私权是作为民事主体的自然人所享有的对自己个人秘密和个人私生活进行支配并排除他人干涉的一种人格权。隐私权包括通信秘密权、个人生活秘密权（即公民对于其财产状况、生活经历、个人资料等私人信息享有的禁止他人非法利用的权利）。我国的法律虽然没有明确规定对于个人隐私权进行保护，但还是有一些法律规定和原则涉及这一方面。例如，宪法规定公民享有人格权，公民的尊严、名誉受到法律的保护等。
政府信息公开中的个人隐私权的内容主要表现为：个人隐私的保密权、利用权、知悉权、修改权和救济权。政府信息公开中隐私权具有行政性、专属性、秘密性和处分性等特点，其本质特征是行政性。①一方面，政府信息公开中的隐私权保护制度庇护着人的神圣不可侵犯的尊严，其具体目标包括：承认并保护个人对政府掌握的关于他的记录存在一定的利益，并保护个人的隐私权；控制行政机关处理个人记录的行为；平衡个人得到最大限度隐私权利益，和行政机关要合法执行职务需要保有个人记录的公共利益。②另一方面，在政府行政信息公开中，正确处理公民隐私权与知情权的关系，以法治规范整个行政机关的信息公开行为，使体现现代民主与法治精神的公开、公平、公正原则贯穿在整个行政运作过程中。
政府信息公开中隐私权保护应遵循的基本原则
合法公开原则。这是合法行政原则在政府信息公开制度中的具体体现。合法行政原则，是指行政行为应受法律及一般法律原则的拘束，是现代民主法治国家的基本要求。该原则包括两项子原则：一是法律优位原则，是指行政机关实施行政管理，应依照法律规范的规定进行；禁止行政机关违背现行有效的法律规范。二是法律保留原则，是指行政机关作出行政行为必须要有法律规范的明确授权。法律保留原则要求行政机关采取特定行政措施必须有特定种类的法律规范作为依据；没有特定种类的法律规范作为依据，行政机关不得采取相应的行政措施。所以，政府机关只能在其法定职权范围内为履行其职权公开个人信息。③
比例原则。比例原则要求行政机关在行使权力时要在公民的权利保护和国家、社会公共利益的保护之间寻求一种平衡关系。一方面，在政府信息公开时必须有明确的、合法的和特定的使用目的，不得超出其使用的目的和范围。坚持这一原则主要是防止对个人信息的过度公开，防止对这些公开的个人信息的滥用，它主要是用来对抗公权力的非法使用。另一方面，平衡公民的隐私权利益和行政机关追求的公共利益，使不同的利益得到法律的保护，有利于政府信息公开制度的完善，更好地保护公民的隐私权。政府信息公开对于公民隐私权的侵害和必须受到保护的公共利益之间存在一定的比例关系。对于如何平衡两者之间的矛盾，我国的法律规定并不明确，《政府信息公开条例》第十四条第四款对此有所规定，但是还需进一步明确具体操作细则。
区分处理原则。在一些政府信息中，可能既包含应当公开的政府信息，同时也包含涉及到个人隐私。在此情形之下，一方面我们要实现政府信息公开的目的，充分保障社会公众的知情权，同时我们也必须充分保障公民的隐私权；如果我们可以采用一些区分技术，能够对二者进行区分处理的话，就应该进行区分处理。区分处理指的是行政机关在公开涉及个人隐私的政府信息时，应事先对所有信息进行分析整理逐一归类，然后对有关个人隐私的部分不予公开，其他部分加以公开。④《政府信息公开条例》第二十二条对此有所规定，但在实践中实施效果很差，行政机关对应公开的政府信息，常常借口政府信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私不予公开，或者对不该公开的个人隐私不予区分处理就进行政府信息公开。
政府信息公开中隐私权保护的完善建议
制定并完善保护公民隐私权的法律法规。明确隐私权在法律中的地位。《宪法》第三十九、第四十条规定了公民的住宅、公民的通信自由和通信秘密不受侵犯，但是《宪法》并没有将隐私权作为独立人权进行确认和保护。因此，应在《宪法》中明确隐私权是公民的一项基本的、独立的人身权加以保护，明确隐私权的宪法地位。
制定《隐私权保护法》，确立隐私权保护的“以不公开为原则，以公开为例外”的基本原则，确立个人信息的收集、保管、处理、使用以及公开具体制度。例如，行政机关收集公民个人信息必须符合其法定职权，并且必须有必要收集该公民个人信息；收集掌握公民个人信息应该贯彻自愿原则；收集公民个人信息时负有一定的说明义务⑤；对错误记录和搜集的公民个人信息，行政机关有更正的义务；建立政府信息公开过程中的个人信息审查制度，建立行政的、技术的和物质的不同层次的安全保障措施，平衡公共利益和个人隐私的关系。 强化执法人员以人为本的理念和正当程序意识。向服务型政府转变是当前的一个主流趋势，政府及执法人员要正确地对待人民群众赋予自己的权力，树立以人为本的理念。在人们越来越关注隐私权的趋势下，作为执行机关与人们权利的保护者，政府应切实保护公民的隐私权。
提高行政执法人员的正当程序意识。《政府信息公开条例》第九、第二十二、第二十三条对此已作出详细规定。在行政执法过程中，执法人员要对将要公开的信息进行鉴别和区分，尤其需要注意的是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不得公开，但对于商业秘密和个人隐私必须经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的可以予以公开。只有执法人员在个人隐私权保护问题上有足够的程序意识，隐私权才有安全的空间。要加强执法人员的法律教育，为依法行政奠定必要的法律基础，从而提高整个执法队伍的综合素质，为更好的做好隐私权保护工作打下基础。
建立完善有效的事先程序监督和事后司法审查机制。对于政府而言，他们决定着公开什么，不公开什么，以何种方式公开，向哪些对象公开等，因此，必须对政府的公开行为进行严格的监督。只有在监督下，权力才能得到有效、合情合理与公平的利用，而不会违背权力创立的初衷。必须要明确监督的主体、内容和方式。《政府信息公开条例》第23条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”，但并没有对“公共利益”、“造成重大影响”、“个人隐私”等范畴做出明确规定，使行政机关裁量权得不到应有的限制。
独立的司法审查制度能够对公开行为起到很好的监督作用，既可以防止政府信息公开行政机关及其工作人员的权力滥用，还可以有效地控制个人隐私的非法外泄，对个人隐私权起到切实的保障作用。2011年7月，《最高人民法院关于审理政府信息行政案件若干问题的规定》颁布，该司法解释不仅强化了司法审查对公民知情权的保护，同时也从规范政府信息公开案件界定、举证责任、审理方式和判决方式等方面规定了政府信息公开案件的诉讼规则，是政府信息公开中隐私权保护事后审查制度的很大促进。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生）
【注释】
①胡东：“政府信息公开与公民隐私权的保护”，《黑龙江社会科学》，2008年第4期。
②④王名扬：《美国行政法：下册》，北京：中国法制出版社，2005年，第1060页，第1002页。
③季宏：《行政法基本原理》，北京：知识产权出版社，2008年，第5页。
⑤宋小卫：“略论我国公民的知情权”，《法律科学》，1994年第5期。
责编/韩露（实习）
【关键词】政府信息公开 知情权 隐私权 利益平衡
政府信息公开中隐私权保护的现状及意义
自20世纪下半叶开始，信息公开化成为一种潮流和趋向，我国政府信息公开虽然起步较晚，但也建立了相应的法律制度。但是就目前情况而言，政府信息公开中的隐私权保护问题不容乐观，并有愈演愈烈的趋势。特别是行政机关对行政违法性信息的公开尤为突出。近年来，在处理行政违法行为时对违法行为人进行张贴告示、游街、公审等示众性处理，这些处理方式都严重侵害了行为人的隐私权。例如，2010年7月广东省东莞市清溪镇三中派出所将抓获涉嫌卖淫的妇女戴着手铐、绳牵、赤脚站街的照片在媒体上公布。该事件在社会上引起高度关注，广大群众对公安机关的做法提出了质疑。
因此，信息公开中的隐私权保护问题值得关注。公民的隐私权和公众的知情权一样，都是民主政治的基础。没有公众的知情权，公众不能监督政府，民主政治不能存在；没有公民的隐私权，公民失去自由，民主政治同样不能存在。如何在政府信息公开中正确协调公民的隐私权与知情权的关系，如何让政府更好地公开、公平、公正地履行行政行为，已成为政府和社会高度关注的问题。
在学理上，隐私权是作为民事主体的自然人所享有的对自己个人秘密和个人私生活进行支配并排除他人干涉的一种人格权。隐私权包括通信秘密权、个人生活秘密权（即公民对于其财产状况、生活经历、个人资料等私人信息享有的禁止他人非法利用的权利）。我国的法律虽然没有明确规定对于个人隐私权进行保护，但还是有一些法律规定和原则涉及这一方面。例如，宪法规定公民享有人格权，公民的尊严、名誉受到法律的保护等。
政府信息公开中的个人隐私权的内容主要表现为：个人隐私的保密权、利用权、知悉权、修改权和救济权。政府信息公开中隐私权具有行政性、专属性、秘密性和处分性等特点，其本质特征是行政性。①一方面，政府信息公开中的隐私权保护制度庇护着人的神圣不可侵犯的尊严，其具体目标包括：承认并保护个人对政府掌握的关于他的记录存在一定的利益，并保护个人的隐私权；控制行政机关处理个人记录的行为；平衡个人得到最大限度隐私权利益，和行政机关要合法执行职务需要保有个人记录的公共利益。②另一方面，在政府行政信息公开中，正确处理公民隐私权与知情权的关系，以法治规范整个行政机关的信息公开行为，使体现现代民主与法治精神的公开、公平、公正原则贯穿在整个行政运作过程中。
政府信息公开中隐私权保护应遵循的基本原则
合法公开原则。这是合法行政原则在政府信息公开制度中的具体体现。合法行政原则，是指行政行为应受法律及一般法律原则的拘束，是现代民主法治国家的基本要求。该原则包括两项子原则：一是法律优位原则，是指行政机关实施行政管理，应依照法律规范的规定进行；禁止行政机关违背现行有效的法律规范。二是法律保留原则，是指行政机关作出行政行为必须要有法律规范的明确授权。法律保留原则要求行政机关采取特定行政措施必须有特定种类的法律规范作为依据；没有特定种类的法律规范作为依据，行政机关不得采取相应的行政措施。所以，政府机关只能在其法定职权范围内为履行其职权公开个人信息。③
比例原则。比例原则要求行政机关在行使权力时要在公民的权利保护和国家、社会公共利益的保护之间寻求一种平衡关系。一方面，在政府信息公开时必须有明确的、合法的和特定的使用目的，不得超出其使用的目的和范围。坚持这一原则主要是防止对个人信息的过度公开，防止对这些公开的个人信息的滥用，它主要是用来对抗公权力的非法使用。另一方面，平衡公民的隐私权利益和行政机关追求的公共利益，使不同的利益得到法律的保护，有利于政府信息公开制度的完善，更好地保护公民的隐私权。政府信息公开对于公民隐私权的侵害和必须受到保护的公共利益之间存在一定的比例关系。对于如何平衡两者之间的矛盾，我国的法律规定并不明确，《政府信息公开条例》第十四条第四款对此有所规定，但是还需进一步明确具体操作细则。
区分处理原则。在一些政府信息中，可能既包含应当公开的政府信息，同时也包含涉及到个人隐私。在此情形之下，一方面我们要实现政府信息公开的目的，充分保障社会公众的知情权，同时我们也必须充分保障公民的隐私权；如果我们可以采用一些区分技术，能够对二者进行区分处理的话，就应该进行区分处理。区分处理指的是行政机关在公开涉及个人隐私的政府信息时，应事先对所有信息进行分析整理逐一归类，然后对有关个人隐私的部分不予公开，其他部分加以公开。④《政府信息公开条例》第二十二条对此有所规定，但在实践中实施效果很差，行政机关对应公开的政府信息，常常借口政府信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私不予公开，或者对不该公开的个人隐私不予区分处理就进行政府信息公开。
政府信息公开中隐私权保护的完善建议
制定并完善保护公民隐私权的法律法规。明确隐私权在法律中的地位。《宪法》第三十九、第四十条规定了公民的住宅、公民的通信自由和通信秘密不受侵犯，但是《宪法》并没有将隐私权作为独立人权进行确认和保护。因此，应在《宪法》中明确隐私权是公民的一项基本的、独立的人身权加以保护，明确隐私权的宪法地位。
制定《隐私权保护法》，确立隐私权保护的“以不公开为原则，以公开为例外”的基本原则，确立个人信息的收集、保管、处理、使用以及公开具体制度。例如，行政机关收集公民个人信息必须符合其法定职权，并且必须有必要收集该公民个人信息；收集掌握公民个人信息应该贯彻自愿原则；收集公民个人信息时负有一定的说明义务⑤；对错误记录和搜集的公民个人信息，行政机关有更正的义务；建立政府信息公开过程中的个人信息审查制度，建立行政的、技术的和物质的不同层次的安全保障措施，平衡公共利益和个人隐私的关系。 强化执法人员以人为本的理念和正当程序意识。向服务型政府转变是当前的一个主流趋势，政府及执法人员要正确地对待人民群众赋予自己的权力，树立以人为本的理念。在人们越来越关注隐私权的趋势下，作为执行机关与人们权利的保护者，政府应切实保护公民的隐私权。
提高行政执法人员的正当程序意识。《政府信息公开条例》第九、第二十二、第二十三条对此已作出详细规定。在行政执法过程中，执法人员要对将要公开的信息进行鉴别和区分，尤其需要注意的是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不得公开，但对于商业秘密和个人隐私必须经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的可以予以公开。只有执法人员在个人隐私权保护问题上有足够的程序意识，隐私权才有安全的空间。要加强执法人员的法律教育，为依法行政奠定必要的法律基础，从而提高整个执法队伍的综合素质，为更好的做好隐私权保护工作打下基础。
建立完善有效的事先程序监督和事后司法审查机制。对于政府而言，他们决定着公开什么，不公开什么，以何种方式公开，向哪些对象公开等，因此，必须对政府的公开行为进行严格的监督。只有在监督下，权力才能得到有效、合情合理与公平的利用，而不会违背权力创立的初衷。必须要明确监督的主体、内容和方式。《政府信息公开条例》第23条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”，但并没有对“公共利益”、“造成重大影响”、“个人隐私”等范畴做出明确规定，使行政机关裁量权得不到应有的限制。
独立的司法审查制度能够对公开行为起到很好的监督作用，既可以防止政府信息公开行政机关及其工作人员的权力滥用，还可以有效地控制个人隐私的非法外泄，对个人隐私权起到切实的保障作用。2011年7月，《最高人民法院关于审理政府信息行政案件若干问题的规定》颁布，该司法解释不仅强化了司法审查对公民知情权的保护，同时也从规范政府信息公开案件界定、举证责任、审理方式和判决方式等方面规定了政府信息公开案件的诉讼规则，是政府信息公开中隐私权保护事后审查制度的很大促进。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生）
【注释】
①胡东：“政府信息公开与公民隐私权的保护”，《黑龙江社会科学》，2008年第4期。
②④王名扬：《美国行政法：下册》，北京：中国法制出版社，2005年，第1060页，第1002页。
③季宏：《行政法基本原理》，北京：知识产权出版社，2008年，第5页。
⑤宋小卫：“略论我国公民的知情权”，《法律科学》，1994年第5期。
责编/韩露（实习）