关于加快嘉峪关市养老服务发展的几点思考

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  “老吾老以及人之老”,加快完善养老服务体系,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是关系全面建成小康社会的一项重要任务。2018年5月,嘉峪关市被民政部、财政部确定为第三批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区,这为嘉峪关加快养老服务发展提供了重要契机,对走出一条中小城市养老服务高质量发展的新路子,建设在全国全省有较高影响力的民生幸福示范市、康养服务新高地具有重要意义。
  一、嘉峪关市养老服务发展现状
  截至2017年末,全市65岁及以上人口2.61万人,占总人口的10.45%,按照联合国“65岁老人占总人口7%即视为进入老龄化社会”的标准,嘉峪关市已进入老龄化社会。近年来,面对人口老龄化的新形势,嘉峪关市认真贯彻中央和省委、省政府的决策部署,主动作为、多措并举,全力推进养老服务持续健康发展,初步建成以家庭为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系,获评全国、全省老龄工作先进市,入选中国养老城市排行榜50强,养老服务工作取得明显成效。
  (一)政策体系逐步健全。市委、市政府高度重视老年人康养服务,积极构筑养老服务保障安全网,出台“十三五”老龄事业发展规划,提出到2020年老龄事业发展基本实现和经济社会发展水平相协调,应对人口老龄化准备更加充分,老年人生活水平总体达到小康的目标任务。印发加快发展养老服务业、居家养老服务标准、养医机构服务评估、经济困难老年人补贴、失能半失能老年人入住养老机构资金补助、全面放开养老服务市场等一系列政策文件,为养老服务发展提供了制度支撑。同时,养老服务资金投入逐年增加,2015年支出2043万元,2016年支出2688万元,2017年支出3011万元,2018年预计支出3300万元,2014年以来累计投入14629万元,养老服务得到有效的资金保障。
  (二)长者福利优厚齐全。建立老年人高龄补贴制度,全市75岁以上老年人每年享受500~10000元的高龄补贴,补助范围和补助标准位列全省第一。为入住养老院的困难家庭失能和半失能老年人补助300元/月·人,为经济困难老年人给予居家养老服务补助100元/月·人,29名城市“三无”老人和51名农村“五保”老人全部由政府供养,供养标准9024元/年人。对失能、亲属照顾有困难且入住养老机构的在册老人,由居家养老服务补贴对接机构养老服务。在全省率先实现60岁以上老年人免费乘坐市内公交车,平均每天免除老人乘车费超过2万元;实行老年人免费参观旅游景区政策,每年免收门票5万多张;70岁及以上老年人、失能、半失能、患病、残疾老年人实行电话和网上预约、上门服务,80岁及以上老年人办理遗嘱公证等给予免费;全面推行老年人意外伤害保险工作,为3万余名老年人补贴办理意外伤害保险。为全市65岁以上老年人建立健康档案,保证一年一次免费体检。
  (三)服务设施比较完善。全市现有各类养老服务机构92家,建成48个标准化社区老年服务活动室、17个农村互助幸福院、48家老年学校、为老服务无障碍设施1500余处,养老床位达到老年人口总数的35%o。城乡社区均成立老年协会并依法登记,其中省级老年协会2家,市级示范老年协会6家。为60岁以上老年人安装“一键通”服务电话,装备老年活动器材10000台(套)、室内锻炼场地9000平方米、棋牌聊天室10000平方米。全市4家二级以上综合医疗机构开通绿色通道,实行挂号、问诊、检查、住院、诊疗“五优先”,为入住老年人提供医疗巡诊、预约就诊、急诊急救等服务,确保入住老年人得到及时医治。
  (四)养老模式多元配套。2012年开展居家养老服务以来,通过政府购买等方式,为具有本地户籍的60岁以上老年人,提供家庭保洁、生活照料、餐饮服务、精神慰藉等养老服务,居家成为最基础的养老方式。构建15分钟养老服务圈,老年人在家门口就可办理相关业务,日间照料中心、农村互助幸福院功能完善,市老年大学、酒钢老年大学和社区老年学校常年开设书法、绘畫、电子琴等课程,社区养老已成为重要依托。建成社会福利院、养老院9家,创新公办民营、异地养老、旅游养老等模式,实现传统养老向现代养老转型,福利养老向中高端养老发展,机构养老成为重要补充。医养结合深入推进,总投资2100万元的全省医养结合示范机构——建设社区卫生服务中心康乐寿医护养老院投入使用,尚不具备设立医疗机构条件的市夕阳红敬老院、松鹤居养老院、康怡园养老公寓等与就近医疗机构结对共建,通过对口支援、健康巡诊等形式实现医养结合。
  二、存在的主要问题
  (一)政策措施不够精细。养老服务行业处于起步阶段,部分政策措施还不精细,协调机制不够健全,养老服务资源较为分散、规模较小、辐射带动能力弱,需加大卫生、医疗、养老、教育等资源的整合,全力构建以家庭为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系,打造一批知名度高的品牌养老服务机构和组织。医养结合工作分属多部门管理,养老机构由民政部门审批和管理,医疗卫生服务机构由卫计部门认定和管理,医保报销由人社部门管理,造成部门衔接不够顺畅,规范化、长效化机制亟待建立。
  (二)服务人员较为紧缺。受思想观念的影响,很多人不愿从事“伺候”人的工作,特别是伺候生病的老年人,现在的独生子女多,年轻人更不愿意从事养老服务工作。建设社区卫生服务中心康乐寿医护养老院共35名护理员,其中在编1人,其余34人均为招聘人员,只有想办法提高其劳动报酬才有可能留住人。以舜辰颐养中心为例,有床位260张,入住110多人,入住率42.3%,其中自费50多人,平均年龄70岁,有三分之二不能自理,仅有护理人员22人。由于养老服务人员待遇低、工作累,流动性大、流失率高,当前护理人员招聘难,男性从业人员比重更低,养老服务停留在较低护理水平,工作队伍亟须进一步加强。
  (三)发展水平还不均衡。政府举办的社会福利院设施条件优、饮食住宿好、活动场地大,走在全省全市养老业发展的前列。近年来,全市民办养老机构开始发展,常见形式为小区内嵌入式养老院,如市夕阳红敬老院有床位53张,入住43人,入住率81.1%;慈晖养老院有床位24张,入住10人,入住率仅41.7%,收纳的多为失能、半失能老人,大多经熟人介绍入住。大部分民办养老机构基础设施简单、活动空间有限,入住率普遍不到50%,服务质量和水平较低,有的处于亏损状态,在运营持续艰难的情况下,极有可能退出。总体来看,全市养老服务行业发展的主要矛盾不是机构数量不足的问题,而是服务质量不高的问题,这也是社会主要矛盾在养老领域的体现。   (四)运营能力有待提升。部分养老机构负责人“自学成才”,缺乏系统化专业化培训,存在机构服务不规范、服务水平低等问题。部分养老机构认识上有偏差,认为入住老人只要吃饱穿暖就行,康复、心理、娱乐等服务不太重要。满足老年人的物质需求虽是养老的基本内容,但养老内涵发生新变化,老年人日趋注重精神养老,希望在“老有所养”的基础上“老有所乐”,这成为提升养老服务水平、塑造养老品牌的新期待。同时,由于居家养老服务中心部分系统老化、维护不及时,一定程度上影响了老年人正常报单和工作人员开展服务,硬件维护上还需加大投入力度。
  三、加快养老服务发展的对策建议
  当前和今后一个时期,全市养老服务健康发展要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,树牢以人民为中心的发展思想,把加快养老服务发展作为改善民生的重要着力点,探索走出一条中小城市养老服务高质量发展的新路子,着力建设在全国全省有较高影响力的民生幸福示范市、康养服务新高地。
  (一)加大统筹协调力度。强化顶层设计和系统推动,成立养老服务工作领导小组,组长由市政府主要领导担任,副组长由分管民政、老龄和卫计工作的副市长担任,成员由民政、卫计、人社、财政等部门负责同志组成。明确划分部门在养老业务上的职责范围,打破主管部门间的壁垒,避免部门间条块分割以及权责交叉重复、养老服务资源浪费,加强日常协同配合。以开展第三批全国居家和社区养老服务改革试点为契机,用好扶持资金、打通政策关卡,研究出台一批实践中亟须解决“卡脖子”的政策措施,如完善政府购买养老服务、老年人照顾服务项目等制度,实现政策衔接有序、扶持精准到位、监督有力有效。提高养老服务发展政策执行力,加大养老机构运营经费投入,督促相关企业落实水电暖气优惠价格,为养老服务发展营造良好环境。
  (二)提高养老服务水平。坚持城乡养老一体发展,充分依托城乡社区各类信息平台,推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭,实现基层医疗卫生机构与居家养老服务机构的有效对接,为高龄、重病、失能、部分失能等行动不便的老年人提供上门巡诊、社区护理等基本服务。深化居家养老、社区养老与社区卫生服务中心联动,推进家庭医生签约服务,为老年人提供连续性的健康管理和医疗服务。加快智慧养老平台建设,促进信息技术、大数据等与养老服务深度融合,推广家庭养老智能终端设备,积极开展助餐、助医、助行等定制服务。丰富养老机构服务项目,完善康复训练、文化娱乐、心理疏导等服务功能。与医疗机构建立长期合作机制,为老年人开展定点义诊巡诊、健康宣教、慢性病管理和康复护理等专业服务。
  (三)加快养老队伍建设。加强与兰大医学院、河西学院医学院等单位合作共建,引入具备专业技能和经验的护理师、营养师和康复师等人才,强化养老服务从业人员的培养储备。发挥本地职业技术院校职能作用,加大养老护理、康复治疗等专业培训力度,为养老服务、医养融合提供基础支撑。加强对专门机构负责人的培训和管理,健全工作人员激励机制,提高从业人员待遇,探索养老服务工作人员享受公益性岗位人员待遇。鼓励卫生专业技术人才、家政服务人员、医院护工、城镇就业困难人员和农村剩余劳动力从事养老服务。健全养老志愿服务长效机制,吸纳辖区在职党员、离退休人员等,开展助老医疗志愿服务活动。实施“黑名单”制度,对个别老人不自尊自爱的行为进行有效监督,依法保护从业者合法权益。
  (四)深入推进医养结合。采取联合共建、发放补贴、政府购买服务等方式,鼓励和引导社会力量参与医养结合服务,依托市场化力量打造医养融合综合体,梳理形成供给侧服务资源清单,匹配相应医疗服务。支持医院经营养老机构,提供专业化医疗服务,配合分级诊疗建立紧密型转诊制度,实现基层医院、康复中心、养老中心、上级医院转诊互通。探索长期照护保险制度,将以医养结合为主的长期照护服务纳入报销范围,解决经济困难老人入驻养老机构的资金难问题。支持养老机构内设医疗机构,推进养老服务与医疗健康服务融合发展。重点培育优质社会组织和养老医疗机构,统筹共享服务阵地、服务人员等资源,形成日间照料与居家养老相结合的社区医疗服务支撑,建设居民家门口的健康养老院。引进持续照料型长者公寓,房地产开发中规划建设养老公寓,将社区卫生服务中心和养老公寓紧密结合,通过定制化的环境、专业的人员、贴身的服务,让养老需求就近得到满足。
  (五)大力发展康养产业。立足本地钢、铝等产业优势,支持中小企业利用新技术、新工艺、新材料,面向市场开发健康养老产品。深化与东部城市合作,利用完善的基础设施、適宜的地理气候、独特的文旅资源、良好生态环境等有利条件,吸引外地企业和健康养老机构来嘉建设康养基地,针对不同人群、不同需求,提供多样化、个性化的健康养老产品及服务。整合盘活南市区在内的优势资源,支持家政、物业等企业参与康养产业,鼓励社会资本对闲置的厂房、培训中心、商业设施等进行改造,用于康体养生、研学旅游等方面的运营服务。坚持康养产业与区域特色相结合,发展有机绿色食品、休闲采摘农业、度假酒店、养老公寓、民宿客栈、康养小镇和特色民俗村,推动康养与生态、文化、健康、医疗等相关产业共同发展。
  (六)营造孝老爱亲环境。孝亲敬老是中华民族的传统美德,宣传表彰养老服务行业发展中涌现出的优秀典型和先进事迹,充分发挥榜样楷模的示范带动作用。引导基层健全居民公约、村规民约,教育督促子女履行赡养义务和承担照料责任。畅通维权渠道,加强老年人消费市场监管,严厉打击针对老年人的骗销行为,维护老年人合法权益。加大对老年人的精神关怀,拓展适合老年人参与的文体娱乐活动,引导老年人参加社区服务和公益活动,不断充实老年人的精神文化生活。建设适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施,创造安全、舒适、便利的生活环境,着力打造老年人幸福生活的美好家园。
  (作者单位:中共嘉峪关市委政策研究室)
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