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当前，除一些可能要推迟到从明年用书开始按照四部委文件精神规范管理教辅的省份外，已经执行教辅新政的省份的评审及选用工作接近尾声。一个突出的问题更加尖锐地摆在教辅出版与发行机构面前，这就是——按照国家政策规定，教育行政部门推荐的教辅到底应该由谁来发行?
先看政府明文规定。从去年开始的新一轮教辅规范行动中，一共出台了三个国家级重要文件，即2011年8月16日下发的《新闻出版总署关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》(新出政发(2011)12号)，2012年2月8日下发的《教育部、新闻出版总署、国家发展改革委、国务院纠风办关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》(教基二[2012]1号)，2012年4月19日下发的《国家发展改革委、新闻出版总署、教育部关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》(发改价格[2012]975号)。
显然，这三个文件分别是侧重从出版与发行、评议与选用、定价与收费等三个方面作出的规定。
关于发行行为，主要由新出政发[2011]12号文件来规定：“中小学教辅材料必须由新闻出版行政主管部门根据有关规定批准的发行企业发行，任何部门、单位和个人未经批准一律不得从事中小学教辅材料的发行活动。……从事中小学教辅材料发行业务的企业必须从依法设立的出版发行单位进货，并依法签订供销合同。……严禁出版发行单位委托不具有发行资质的部门、单位和个人代理发行销售中小学教辅材料”。从这个文件来看，意思是发行企业以外的任何部门、单位和个人不得发行教辅；而只要是经过批准的发行企业，都可以发行教辅。
教基二[2012]1号文件对教辅的发行主体资质未做任何规定。
发改价格[2012]975号文件有这么一段话：“承担各省评议公告教辅材料发行的单位，应具备中小学教材发行资质。各省评议公告的教辅材料发行费用标准不得高于35％。”在这文件里，有了比新闻出版总署文件更加严格的关于评议公告类教辅的发行资质的规定。
不难看出，新出政发[2011]12号与发改价格[2012]975号这两个文件在教辅发行资质问题上还是有很大不一致的。前者规定，只要是经过批准的发行企业，都可以发行教辅。后者却把教辅中的评议公告类的发行主体单独提出来，对其发行资质做了严格的限制，即“应具备中小学教材发行资质”。前者从宽，后者从严。
那么到底该按照哪一个来执行呢?本人认为，按照发改价格[2012]975号文件执行未必好，按照新出政发[2011]12号文件执行不能算错。政府文件相冲突的后果应该由制定部门来承担，而不是相关企业。再则，从常理来看，教辅是教辅，教材是教材(在有的语境中，教辅与教科书才是一组相对概念，而教材则包含了教辅和教科书，这是广义的教材含义。此种另当别论)，一直以来其各自的发行资质无论是政策层面还是实践层面都区别得非常清楚，为什么明明是教辅却要按照教材的资质来要求渠道商呢?况且，一般来说，做好纯市场类教辅(即非评议公告类教辅)的发行工作往往比做好评议公告类教辅的发行工作要求更高，因为其品种更丰富、市场更分散、配送更麻烦、调剂更频繁、收款更困难，那么我们还有什么理由对更简单的发行工作的主体限制在一个似乎要求更高的狭小范围呢?这个理由显然是难以成立的。
如果我们退后一步，姑且按照从严的路子继续往下深究，那么问题又出来了：何谓“中小学教材发行资质”呢?
为了解答这个问题，本人查遍了能够见到的相关文件和资料，遗憾地发现，迄今为止政府主管部门还没有给出一个明确的说法或具体的认定。但是，综合下述文件，却足以帮助我们解决这个问题：新闻出版总署和中华人民共和国商务部于2011年3月25日公布的《出版物市场管理规定》，国务院于2001年6月4日转发体改办、国家计委、教育部、新闻出版总署的《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》，国家发展改革委、新闻出版总署、教育部于2005年6月22日公布的《中小学教材发行招标投标试点实施办法》。
《出版物市场管理规定》(以下简称“《规定》”)第二十九条：“中学小学教科书发行单位应当具有适应教科书发行业务需要的资金、组织机构和人员等条件，并取得新闻出版总署批准的教科书发行资质。……其他任何单位或者个人不得从事中学小学教科书的发行业务。”这里有一个重要信息，即教科书发行资质是由新闻出版总署负责批准的。《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》(以下简称“《意见》”)第四条第二款也指出：“教材出版发行机构的资质由新闻出版总署确认。”并且该款还写道：“本着保证质量、公平竞争、降低成本的原则，引入新华书店以外的发行机构参与教材的发行。”而前面说过，迄今为止政府主管部门还没有给出一个具体的认定，即没有一一明确到全国哪些单位具有教材发行资质。那么再看《中小学教材发行招标投标试点实施办法》(以下简称“《办法》”)。《办法》第十七条：“投标人是全部试点省、自治区、直辖市范围内响应中小学教材发行招标、参加投标竞争的主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人。”第十八条：“投标人应当具备下列资质条件：(一)在试点省、自治区、直辖市范围内注册，主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人……”众所周知，图书等出版物发行，包括总发行、批发、零售以及出租、展销等活动。只有其中总发行资质的审批权在新闻出版总署，其他发行资质审批权均在省或省以下新闻出版管理部门。
从上述三个文件可以看出，教材发行资质就是取得总发行权资格，或者说教材发行资质的核心要素是取得总发行权资格。
那么，到目前为止，我国哪些单位具有出版物总发行权资质呢?主要包括了这几类：所有出版社(他们对于本社出版物具有总发行权)；各省级发行集团(省新华书店)，各省级邮政局；以民营企业为主体的含少量新华书店和邮政局以外国有企业的发行单位(这类单位2012年在新闻出版总署年检的数据为39家)。也就是说，在有与上述文件规定不一致的新的政策出台之前，这些单位均具有教材发行资质，均可以开展评议公告类教辅的发行业务。 现在有些发行单位在各种媒体上宣传，以及向各级教育行政部门灌输，认为只有在2005年前后在教材发行招投标试点竞标时中标的单位才有资格发行评议公告类教辅，因为他们是中标单位。其实这种观点是不能成立的。第一，这次教辅新政的所有政府文件都没有规定评议公告类教辅的发行权需要通过竞标来取得；第二，《办法》和与《办法》同时公布的《中小学教材发行招标投标试点实施方案》(以下简称“《方案》”)均规定，中标人所取得的教材发行权为期两年，2005年前后所有中标期限均早已过期；第三，我国中小学教材发行招投标已于2008年全部停止实行。
有的单位又宣传说，本省范围内只有自己一家具有教材发行资质，本省的全部评议公告类教辅均只能由他一家来发行。其实这也是错误的。总发行权资质系由新闻出版总署批准，在全国范围内均为有效。而且这一点从《办法》和《方案》关于招标对象的范围、投标人的最低数量等规定中也可以得到证明：“中小学教材发行招标面向全部试点省、自治区、直辖市范围内符合资质的发行单位”，“投标人少于三个，招标人应当重新招标。”请注意“全部”二字，由于这个《办法》和《方案》是在招投标试点期间制定的，所以说是“全部试点省、自治区、直辖市范围内”；照此逻辑，如果招投标在全国推行，就不仅是“全部”，而一定是“全国”二字了。而且诚如某些单位所言，我国大多数省份具有总发行权的企业仅限于新华书店和邮政局两家，而规定一个省份的投标单位必须不能少于三家，否则就要重新招标，那么第三家、第四家……第N家从哪里来，当然是从外省(市、区)来，从全国范围来。其实，可否跨区域开展业务这既是一个专业问题，又是一个基本常识。好比江苏的建筑公司到湖北修楼房，湖北的建筑公司到四川架桥梁，四川的建筑公司到海南铺公路……我们都已司空见惯；只要你具有相应的资质。就有参与的机会。不仅如此，也许是鉴于具有总发行权的单位起点各异、实力悬殊，为了鼓励新华书店以外的总发行权单位积极参与教材发行，《意见》甚至写道：“教材的出版发行由符合教材出版发行资质的出版发行机构(或出版发行联营机构)，在价格主管部门制定的价格范围内，在保证“课前到书，人手一册”的前提下，通过竞标进行。”其中括号内“或出版发行联营机构”寥寥数字，表达了政府部门打破行业垄断、重塑市场主体的迫切愿望，实事求是的科学态度，以及对相对弱势力量的人文关怀。这一表述告诉我们，有资质但又相对弱势、尤其难以企及外地业务的发行单位，不仅可以大胆走出去，而且还可以联合自己注册地以外的同行，以联营的形式参与当地教材或者评议公告类教辅的发行。
一个出版单位在某地区获得评议公告的教辅到底由谁来发行，其实是出版者与发行者两家之间的事情，是上下游两家相互选择的结果。出版商可以在全国范围内选择具有资质的、信誉良好的、满足自己要求的发行商；具有资质的发行商完全可以而且应该抓住这次教辅新政的宝贵机遇，到全国范围内力所能及的区域去承揽评议公告类教辅的发行业务，在比团队、比管理、比服务、比质量、比速度等全面的竞争中提升自己的实力，从而实现企业的新跨越。我想，这也正是政府主管部门所倡导和企盼的。
先看政府明文规定。从去年开始的新一轮教辅规范行动中，一共出台了三个国家级重要文件，即2011年8月16日下发的《新闻出版总署关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》(新出政发(2011)12号)，2012年2月8日下发的《教育部、新闻出版总署、国家发展改革委、国务院纠风办关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》(教基二[2012]1号)，2012年4月19日下发的《国家发展改革委、新闻出版总署、教育部关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》(发改价格[2012]975号)。
显然，这三个文件分别是侧重从出版与发行、评议与选用、定价与收费等三个方面作出的规定。
关于发行行为，主要由新出政发[2011]12号文件来规定：“中小学教辅材料必须由新闻出版行政主管部门根据有关规定批准的发行企业发行，任何部门、单位和个人未经批准一律不得从事中小学教辅材料的发行活动。……从事中小学教辅材料发行业务的企业必须从依法设立的出版发行单位进货，并依法签订供销合同。……严禁出版发行单位委托不具有发行资质的部门、单位和个人代理发行销售中小学教辅材料”。从这个文件来看，意思是发行企业以外的任何部门、单位和个人不得发行教辅；而只要是经过批准的发行企业，都可以发行教辅。
教基二[2012]1号文件对教辅的发行主体资质未做任何规定。
发改价格[2012]975号文件有这么一段话：“承担各省评议公告教辅材料发行的单位，应具备中小学教材发行资质。各省评议公告的教辅材料发行费用标准不得高于35％。”在这文件里，有了比新闻出版总署文件更加严格的关于评议公告类教辅的发行资质的规定。
不难看出，新出政发[2011]12号与发改价格[2012]975号这两个文件在教辅发行资质问题上还是有很大不一致的。前者规定，只要是经过批准的发行企业，都可以发行教辅。后者却把教辅中的评议公告类的发行主体单独提出来，对其发行资质做了严格的限制，即“应具备中小学教材发行资质”。前者从宽，后者从严。
那么到底该按照哪一个来执行呢?本人认为，按照发改价格[2012]975号文件执行未必好，按照新出政发[2011]12号文件执行不能算错。政府文件相冲突的后果应该由制定部门来承担，而不是相关企业。再则，从常理来看，教辅是教辅，教材是教材(在有的语境中，教辅与教科书才是一组相对概念，而教材则包含了教辅和教科书，这是广义的教材含义。此种另当别论)，一直以来其各自的发行资质无论是政策层面还是实践层面都区别得非常清楚，为什么明明是教辅却要按照教材的资质来要求渠道商呢?况且，一般来说，做好纯市场类教辅(即非评议公告类教辅)的发行工作往往比做好评议公告类教辅的发行工作要求更高，因为其品种更丰富、市场更分散、配送更麻烦、调剂更频繁、收款更困难，那么我们还有什么理由对更简单的发行工作的主体限制在一个似乎要求更高的狭小范围呢?这个理由显然是难以成立的。
如果我们退后一步，姑且按照从严的路子继续往下深究，那么问题又出来了：何谓“中小学教材发行资质”呢?
为了解答这个问题，本人查遍了能够见到的相关文件和资料，遗憾地发现，迄今为止政府主管部门还没有给出一个明确的说法或具体的认定。但是，综合下述文件，却足以帮助我们解决这个问题：新闻出版总署和中华人民共和国商务部于2011年3月25日公布的《出版物市场管理规定》，国务院于2001年6月4日转发体改办、国家计委、教育部、新闻出版总署的《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》，国家发展改革委、新闻出版总署、教育部于2005年6月22日公布的《中小学教材发行招标投标试点实施办法》。
《出版物市场管理规定》(以下简称“《规定》”)第二十九条：“中学小学教科书发行单位应当具有适应教科书发行业务需要的资金、组织机构和人员等条件，并取得新闻出版总署批准的教科书发行资质。……其他任何单位或者个人不得从事中学小学教科书的发行业务。”这里有一个重要信息，即教科书发行资质是由新闻出版总署负责批准的。《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》(以下简称“《意见》”)第四条第二款也指出：“教材出版发行机构的资质由新闻出版总署确认。”并且该款还写道：“本着保证质量、公平竞争、降低成本的原则，引入新华书店以外的发行机构参与教材的发行。”而前面说过，迄今为止政府主管部门还没有给出一个具体的认定，即没有一一明确到全国哪些单位具有教材发行资质。那么再看《中小学教材发行招标投标试点实施办法》(以下简称“《办法》”)。《办法》第十七条：“投标人是全部试点省、自治区、直辖市范围内响应中小学教材发行招标、参加投标竞争的主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人。”第十八条：“投标人应当具备下列资质条件：(一)在试点省、自治区、直辖市范围内注册，主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人……”众所周知，图书等出版物发行，包括总发行、批发、零售以及出租、展销等活动。只有其中总发行资质的审批权在新闻出版总署，其他发行资质审批权均在省或省以下新闻出版管理部门。
从上述三个文件可以看出，教材发行资质就是取得总发行权资格，或者说教材发行资质的核心要素是取得总发行权资格。
那么，到目前为止，我国哪些单位具有出版物总发行权资质呢?主要包括了这几类：所有出版社(他们对于本社出版物具有总发行权)；各省级发行集团(省新华书店)，各省级邮政局；以民营企业为主体的含少量新华书店和邮政局以外国有企业的发行单位(这类单位2012年在新闻出版总署年检的数据为39家)。也就是说，在有与上述文件规定不一致的新的政策出台之前，这些单位均具有教材发行资质，均可以开展评议公告类教辅的发行业务。 现在有些发行单位在各种媒体上宣传，以及向各级教育行政部门灌输，认为只有在2005年前后在教材发行招投标试点竞标时中标的单位才有资格发行评议公告类教辅，因为他们是中标单位。其实这种观点是不能成立的。第一，这次教辅新政的所有政府文件都没有规定评议公告类教辅的发行权需要通过竞标来取得；第二，《办法》和与《办法》同时公布的《中小学教材发行招标投标试点实施方案》(以下简称“《方案》”)均规定，中标人所取得的教材发行权为期两年，2005年前后所有中标期限均早已过期；第三，我国中小学教材发行招投标已于2008年全部停止实行。
有的单位又宣传说，本省范围内只有自己一家具有教材发行资质，本省的全部评议公告类教辅均只能由他一家来发行。其实这也是错误的。总发行权资质系由新闻出版总署批准，在全国范围内均为有效。而且这一点从《办法》和《方案》关于招标对象的范围、投标人的最低数量等规定中也可以得到证明：“中小学教材发行招标面向全部试点省、自治区、直辖市范围内符合资质的发行单位”，“投标人少于三个，招标人应当重新招标。”请注意“全部”二字，由于这个《办法》和《方案》是在招投标试点期间制定的，所以说是“全部试点省、自治区、直辖市范围内”；照此逻辑，如果招投标在全国推行，就不仅是“全部”，而一定是“全国”二字了。而且诚如某些单位所言，我国大多数省份具有总发行权的企业仅限于新华书店和邮政局两家，而规定一个省份的投标单位必须不能少于三家，否则就要重新招标，那么第三家、第四家……第N家从哪里来，当然是从外省(市、区)来，从全国范围来。其实，可否跨区域开展业务这既是一个专业问题，又是一个基本常识。好比江苏的建筑公司到湖北修楼房，湖北的建筑公司到四川架桥梁，四川的建筑公司到海南铺公路……我们都已司空见惯；只要你具有相应的资质。就有参与的机会。不仅如此，也许是鉴于具有总发行权的单位起点各异、实力悬殊，为了鼓励新华书店以外的总发行权单位积极参与教材发行，《意见》甚至写道：“教材的出版发行由符合教材出版发行资质的出版发行机构(或出版发行联营机构)，在价格主管部门制定的价格范围内，在保证“课前到书，人手一册”的前提下，通过竞标进行。”其中括号内“或出版发行联营机构”寥寥数字，表达了政府部门打破行业垄断、重塑市场主体的迫切愿望，实事求是的科学态度，以及对相对弱势力量的人文关怀。这一表述告诉我们，有资质但又相对弱势、尤其难以企及外地业务的发行单位，不仅可以大胆走出去，而且还可以联合自己注册地以外的同行，以联营的形式参与当地教材或者评议公告类教辅的发行。
一个出版单位在某地区获得评议公告的教辅到底由谁来发行，其实是出版者与发行者两家之间的事情，是上下游两家相互选择的结果。出版商可以在全国范围内选择具有资质的、信誉良好的、满足自己要求的发行商；具有资质的发行商完全可以而且应该抓住这次教辅新政的宝贵机遇，到全国范围内力所能及的区域去承揽评议公告类教辅的发行业务，在比团队、比管理、比服务、比质量、比速度等全面的竞争中提升自己的实力，从而实现企业的新跨越。我想，这也正是政府主管部门所倡导和企盼的。