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【摘要】农田水利设施是保证农业经济持续发展的关键。本文分析了了湖南农田水利设施的现状和存在的问题，并在此基础上提出从加强政府财政投入、明确水利建设管理责任等措施来解决问题的建议，以促进农田水利建设的健康发展。
【关键词】湖南 农田水利 基础设施
引言
水利是农业发展的命脉，是基本的民生保障工程，也是农村经济健康发展的根本保证，加强农田水利设施建设，能够有效解决农业发展中自然灾害频发的问题，是保证农业经济持续发展的关键。中国灌溉面积位居世界第二，湖南是中国粮食主产区之一，占全国水稻总产量13%，灌溉对于农业生产和粮食安全保障具有重要的地位。Brown（1998）认为中国至少有70%的粮食生产来源于灌溉，灌溉面积的发展及其供水保证将成为中国粮食安全的主要因素。
2013年夏天，湖南省经历了1951年以来同期最长的无雨干旱期，全省1361万人受灾，308.5万人饮水困难，245.4万人需生活救助；饮水困难大牲畜120.1万头（只）；农作物受灾面积1697千公顷，其中绝收319.4千公顷；直接经济损失110.8亿元。面对此次旱灾，经各级政府和广大群众同心协力抗旱减灾，虽然取得了一定的成绩，但防灾减灾的基础仍然相当薄弱，大旱也暴露出湖南抗旱水源工程不足、水资源调蓄能力较低、农田水利设施投入强度明显不够，保障水平明显偏低的问题。面对农业生产抗灾能力严重削弱的现实，农田水利基本建设刻不容缓，任重道远。
一、全省水利设施建设现状
湖南位于长江中下游，全省土地总面积211913KM2，共有耕地面积379.07万hm2，是我国的一个农业大省，农田水利化基本建设对抵御农田干旱与洪涝灾害、保障粮食持续增产起着关键作用。全省水资蕴藏量1500万KW，目前开发利用10%左右。由于地形、气候等因素的影响，历年水旱灾害频繁。新中国成立以来，经过多次大规模的水利基础设施建设，湖南农田水利基础设施抗御水旱灾害的能力有了明显的提高。全省有水库13321座，总库容量295.28亿m3，有效灌溉面积156.6万hm2，占全省总有效灌溉面积的62%。其中大型水库16座，有效灌溉面积30.1万hm2；中型水库232座，有效灌溉面积53.9万hm2；小型水库13073座，有效灌溉面积81.58万hm2。
一直以来，国家对防洪发电、江河治理、跨流域调水等大型防洪水利建设成绩斐然，可是中小型农田水利基础设施的投资问题一直没有得到应有的重视。据有关统计，在过去三十多年里，国家财政支农资金的60%都用于大江大河的治理和防汛保安的大型工程，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，而这40%用于小型农田水利建设投入微乎其微。湖南省也不例外，有数据表明湖南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，水利设施建设确实很受政府重视，但在水利投资方向上，农田水利设施建设并没得到足够重视，绝大部分资金用在中、小型水库和主干渠道上，对山坪塘和水库清淤的投入很少，灌区渠系破毁损严重，大部分土渠淤塞不通。山丘区抗旱机埠只有50%可以利用，遇到大旱年，远不能保证抗旱需要。同时小型水库、灌区、机埠、泵站和塘坝的安全隐患令人十分担忧。湖区一般蓄洪垸堤安全设施建设滞后，遇到分蓄洪水时启用困难。全省中小型灌区加权平均灌溉水利用率仅为0.407，小水库、小塘坝蓄水能力不到原有蓄水量的60%。历史罕见的极端异常天气频现，使得湖南农村多年积弊的水利矛盾充分暴露。
二、存在的问题
（一）地方政府对水利工作重视不够
由于农业的比较效益低，在大部分农村地区，一些基层政府受不正确的政绩观驱使，热衷于搞形象工程和政绩工程，把资金投入到见效快、经济效益高等建设项目上，严重忽视了投入大见效慢、对GDP贡献不大但事关民生和粮食安全的农田水利设施。长期投入失衡，导致原有水利设施老化、新建水利设施不足，欠账越来越大，最终在在干旱面前无法发挥作用。
（二）农田水利建设人为割裂严重
项目与项目的协调性差，许多水利工程通常需要不同的村镇联合实施，但由于各地资金分散，受狭隘利益的限制和行政区划的阻隔，造成项目的人为割裂，达不到预期的效果。如有个镇要修一条连接几个村的水渠，有一个处于中游的村因受益较少没有同步跟进，最后一公里的问题没有从根本上解决，上一段水渠和下一段水渠没有连通，水渠沦为摆设。更有村民为了自家用水方便，有意挖断灌溉水渠，形成许多“断头渠”和渗漏渠，水资源浪费严重。
（三）建设主体单一
农田水利建设中，政府和村集体组织是主要投资主体，农村居民投资投劳积极性不高，普遍存在等、靠、要等消极思想，建设力量薄弱。上世纪七八十年代，农村聚集了大量劳动力，因为没有别的出路，农户收入来源于土地的精耕细作，对严重影响粮食产量的农田水利设施，农户们也愿意出工出力去建设、去维护。但随着改革开放，现在农村的青壮年都已经外出打工，留守下来的老人和孩子无力应对繁重的土地劳动，在此情况下，水利建设如果跟不上以及从事农业生产的高成本导致农户不愿对土地进行投入，很多地方基本上只能“靠天收”，也增加了农业种植的风险，挫伤了农民种粮的积极性。
（四）建设资金缺乏
一是农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利可能且风险性较大的农村基础设施。二是“一事一议”筹资筹劳机制得不到群众支持，形同虚设。三是村集体经济非常薄弱，无资金投入。四是镇级财力非常有限。只能满足镇、村两级机构正常运转，无多余资金投入农村基础设施建设。
（五）年久失修，损毁严重
税改前，“两工”是维护农业农村基础设施的主要承担者，税改后，“一事一议”机制让筹劳必须经村民会议或村民代表会议表决通過后才能实施，由于单个农户的利益很难统筹一致，群众都不愿筹劳，而行之有效的农村基础设施养护机制未形成，致使一些工程老化、失修、淤积，甚至报废，部分小型水源工程处于瘫痪。如设施老化损毁严重，设备运行困难；灌排土渠年久失修，灌渠系统严重淤塞；水库隐患依然较多，有的甚至一库多险；山塘干涸，堤坝渗漏，难以蓄水；水资源开发利用现状堪忧，工程性缺水、水质性缺水和季节性缺水问题愈显突出。 三、采取的对策
（一）树立农田水利设施建设先行意识
水利基础设施属于公共产品，事关农业增产、农民增收、农村稳定，政府投资责无旁贷。目前，迫切需要政府要加大水利建设总投入，把中小型农田水利建设例入地方政府政绩考核的重要指标。湖南应进一步调整收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，应明确今后每一财政年度要以不低于上年度政府新增财政收入增长的比例增加对农田水利设施建设的投入，并规定市（州）县政府财政预算中用于农田水利设施建设投入的比重，通过政府考核、社会监督等形式确保政府资金的到位率。
（二）突出农田水利建设重点
一是着力加强小型水源工程建设，对山塘、支、斗、农渠进行清淤、防渗和节水改造，加强末节渠系的管护，积极兴修小型蓄水、引水、提水工程，不断完善农田灌排体系，提高灌溉保证率。二是对各灌区的重点渠道、用水困难的渠道实施综合治理，配套建设，强化病害水库的除险加固。三是要大力实施河湖连通工程，合理配置水资源，实现余缺调剂、旱涝同治。
（三）吸纳民间资本，实施项目产权改制，实现综合开发利用
对部分小型水利工程进行产权改制，按照“谁投资、谁所有、谁受益”原则，分项分步实施。对于一些单个农户兴修的小型农田水利项目，可实行项目建设所形成的资产归农户个人所有；对一些受益人口相对分散，产权难以分割的项目，如供水工程、农村水电、灌溉等，通过承包、租赁、股份合作等方式，将所有权与经营权分离，明确由专人负责工程的维护管理工作，并保证工程的维护和使用方向；对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，村集体对其进行监督。
（四）明确水利建设管理责任
明晰水利工程管理主体，解决“是谁的”、“由谁管”的问题。可将水利工程划分为枢纽、干渠、一级支渠、二级支渠、田间渠道。属枢纽、干渠、一级支渠的维修改造，由国家、省、市、县四级财政负担，其建管以县为主负责。属二级支渠、田间渠道的维修改造，作为生产成本，由受益区群众负责，其建管由乡镇负责组织，群众负责实施，政府财政弥补维护、运行、管理经费的缺口，使得工程建好了以后，群众用得起，也能管得好，真正发挥工程的作用。
基金项目：本论文为2011年湖南省社科联委托基金顶目“农村基础设施投资研究——以湖南為例”课题（批准号：1110004C）。
作者简介：李蓉（1965-），女，汉族，湖南祁东人，任职于湖南工学院，研究方向：农村经济。
【关键词】湖南 农田水利 基础设施
引言
水利是农业发展的命脉，是基本的民生保障工程，也是农村经济健康发展的根本保证，加强农田水利设施建设，能够有效解决农业发展中自然灾害频发的问题，是保证农业经济持续发展的关键。中国灌溉面积位居世界第二，湖南是中国粮食主产区之一，占全国水稻总产量13%，灌溉对于农业生产和粮食安全保障具有重要的地位。Brown（1998）认为中国至少有70%的粮食生产来源于灌溉，灌溉面积的发展及其供水保证将成为中国粮食安全的主要因素。
2013年夏天，湖南省经历了1951年以来同期最长的无雨干旱期，全省1361万人受灾，308.5万人饮水困难，245.4万人需生活救助；饮水困难大牲畜120.1万头（只）；农作物受灾面积1697千公顷，其中绝收319.4千公顷；直接经济损失110.8亿元。面对此次旱灾，经各级政府和广大群众同心协力抗旱减灾，虽然取得了一定的成绩，但防灾减灾的基础仍然相当薄弱，大旱也暴露出湖南抗旱水源工程不足、水资源调蓄能力较低、农田水利设施投入强度明显不够，保障水平明显偏低的问题。面对农业生产抗灾能力严重削弱的现实，农田水利基本建设刻不容缓，任重道远。
一、全省水利设施建设现状
湖南位于长江中下游，全省土地总面积211913KM2，共有耕地面积379.07万hm2，是我国的一个农业大省，农田水利化基本建设对抵御农田干旱与洪涝灾害、保障粮食持续增产起着关键作用。全省水资蕴藏量1500万KW，目前开发利用10%左右。由于地形、气候等因素的影响，历年水旱灾害频繁。新中国成立以来，经过多次大规模的水利基础设施建设，湖南农田水利基础设施抗御水旱灾害的能力有了明显的提高。全省有水库13321座，总库容量295.28亿m3，有效灌溉面积156.6万hm2，占全省总有效灌溉面积的62%。其中大型水库16座，有效灌溉面积30.1万hm2；中型水库232座，有效灌溉面积53.9万hm2；小型水库13073座，有效灌溉面积81.58万hm2。
一直以来，国家对防洪发电、江河治理、跨流域调水等大型防洪水利建设成绩斐然，可是中小型农田水利基础设施的投资问题一直没有得到应有的重视。据有关统计，在过去三十多年里，国家财政支农资金的60%都用于大江大河的治理和防汛保安的大型工程，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，而这40%用于小型农田水利建设投入微乎其微。湖南省也不例外，有数据表明湖南的水利设施建设从2007年以来翻了几番，水利设施建设确实很受政府重视，但在水利投资方向上，农田水利设施建设并没得到足够重视，绝大部分资金用在中、小型水库和主干渠道上，对山坪塘和水库清淤的投入很少，灌区渠系破毁损严重，大部分土渠淤塞不通。山丘区抗旱机埠只有50%可以利用，遇到大旱年，远不能保证抗旱需要。同时小型水库、灌区、机埠、泵站和塘坝的安全隐患令人十分担忧。湖区一般蓄洪垸堤安全设施建设滞后，遇到分蓄洪水时启用困难。全省中小型灌区加权平均灌溉水利用率仅为0.407，小水库、小塘坝蓄水能力不到原有蓄水量的60%。历史罕见的极端异常天气频现，使得湖南农村多年积弊的水利矛盾充分暴露。
二、存在的问题
（一）地方政府对水利工作重视不够
由于农业的比较效益低，在大部分农村地区，一些基层政府受不正确的政绩观驱使，热衷于搞形象工程和政绩工程，把资金投入到见效快、经济效益高等建设项目上，严重忽视了投入大见效慢、对GDP贡献不大但事关民生和粮食安全的农田水利设施。长期投入失衡，导致原有水利设施老化、新建水利设施不足，欠账越来越大，最终在在干旱面前无法发挥作用。
（二）农田水利建设人为割裂严重
项目与项目的协调性差，许多水利工程通常需要不同的村镇联合实施，但由于各地资金分散，受狭隘利益的限制和行政区划的阻隔，造成项目的人为割裂，达不到预期的效果。如有个镇要修一条连接几个村的水渠，有一个处于中游的村因受益较少没有同步跟进，最后一公里的问题没有从根本上解决，上一段水渠和下一段水渠没有连通，水渠沦为摆设。更有村民为了自家用水方便，有意挖断灌溉水渠，形成许多“断头渠”和渗漏渠，水资源浪费严重。
（三）建设主体单一
农田水利建设中，政府和村集体组织是主要投资主体，农村居民投资投劳积极性不高，普遍存在等、靠、要等消极思想，建设力量薄弱。上世纪七八十年代，农村聚集了大量劳动力，因为没有别的出路，农户收入来源于土地的精耕细作，对严重影响粮食产量的农田水利设施，农户们也愿意出工出力去建设、去维护。但随着改革开放，现在农村的青壮年都已经外出打工，留守下来的老人和孩子无力应对繁重的土地劳动，在此情况下，水利建设如果跟不上以及从事农业生产的高成本导致农户不愿对土地进行投入，很多地方基本上只能“靠天收”，也增加了农业种植的风险，挫伤了农民种粮的积极性。
（四）建设资金缺乏
一是农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利可能且风险性较大的农村基础设施。二是“一事一议”筹资筹劳机制得不到群众支持，形同虚设。三是村集体经济非常薄弱，无资金投入。四是镇级财力非常有限。只能满足镇、村两级机构正常运转，无多余资金投入农村基础设施建设。
（五）年久失修，损毁严重
税改前，“两工”是维护农业农村基础设施的主要承担者，税改后，“一事一议”机制让筹劳必须经村民会议或村民代表会议表决通過后才能实施，由于单个农户的利益很难统筹一致，群众都不愿筹劳，而行之有效的农村基础设施养护机制未形成，致使一些工程老化、失修、淤积，甚至报废，部分小型水源工程处于瘫痪。如设施老化损毁严重，设备运行困难；灌排土渠年久失修，灌渠系统严重淤塞；水库隐患依然较多，有的甚至一库多险；山塘干涸，堤坝渗漏，难以蓄水；水资源开发利用现状堪忧，工程性缺水、水质性缺水和季节性缺水问题愈显突出。 三、采取的对策
（一）树立农田水利设施建设先行意识
水利基础设施属于公共产品，事关农业增产、农民增收、农村稳定，政府投资责无旁贷。目前，迫切需要政府要加大水利建设总投入，把中小型农田水利建设例入地方政府政绩考核的重要指标。湖南应进一步调整收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，应明确今后每一财政年度要以不低于上年度政府新增财政收入增长的比例增加对农田水利设施建设的投入，并规定市（州）县政府财政预算中用于农田水利设施建设投入的比重，通过政府考核、社会监督等形式确保政府资金的到位率。
（二）突出农田水利建设重点
一是着力加强小型水源工程建设，对山塘、支、斗、农渠进行清淤、防渗和节水改造，加强末节渠系的管护，积极兴修小型蓄水、引水、提水工程，不断完善农田灌排体系，提高灌溉保证率。二是对各灌区的重点渠道、用水困难的渠道实施综合治理，配套建设，强化病害水库的除险加固。三是要大力实施河湖连通工程，合理配置水资源，实现余缺调剂、旱涝同治。
（三）吸纳民间资本，实施项目产权改制，实现综合开发利用
对部分小型水利工程进行产权改制，按照“谁投资、谁所有、谁受益”原则，分项分步实施。对于一些单个农户兴修的小型农田水利项目，可实行项目建设所形成的资产归农户个人所有；对一些受益人口相对分散，产权难以分割的项目，如供水工程、农村水电、灌溉等，通过承包、租赁、股份合作等方式，将所有权与经营权分离，明确由专人负责工程的维护管理工作，并保证工程的维护和使用方向；对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，村集体对其进行监督。
（四）明确水利建设管理责任
明晰水利工程管理主体，解决“是谁的”、“由谁管”的问题。可将水利工程划分为枢纽、干渠、一级支渠、二级支渠、田间渠道。属枢纽、干渠、一级支渠的维修改造，由国家、省、市、县四级财政负担，其建管以县为主负责。属二级支渠、田间渠道的维修改造，作为生产成本，由受益区群众负责，其建管由乡镇负责组织，群众负责实施，政府财政弥补维护、运行、管理经费的缺口，使得工程建好了以后，群众用得起，也能管得好，真正发挥工程的作用。
基金项目：本论文为2011年湖南省社科联委托基金顶目“农村基础设施投资研究——以湖南為例”课题（批准号：1110004C）。
作者简介：李蓉（1965-），女，汉族，湖南祁东人，任职于湖南工学院，研究方向：农村经济。