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[摘要]章程制定主体是指有权制定章程的组织机构或人员。国内民办院校在其章程中都明确规定章程制定主体是学校董事会。但是，国内公立高校章程制定主体是它的举办者——政府，还高等学校自身尚存在争议。本文从法律法规、制定实践和理论依据三个角度分析，认为公立高等学校享有章程制定主体地位，章程是学校意志的体现。
[关键词]公立高等学校；章程；制定主体
章程制定主体是指有权制定章程的组织机构或人员。有研究者认为公立高等学校章程的制定主体是它的举办者——政府，高等学校的章程制定权来源于政府委托，“高等学校章程的制定主体为高等学校的举办者，即公办高等学校主要为政府，民办高等学校为投资举办民办高等学校的社会组织或者个人。”《1》“公立大学章程作为公立大学的‘宪法’，要求其制定主体为举办者或由举办者委托”《2》我们认为，公立高等学校作为自治性的独立的办学实体，依法享有章程制定权，是章程的制定主体，章程是高等学校在法律授权范围内自身意志的体现。
1 相关法律、法规的规定
1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)是最早提出学校需要制定章程的法律，其第二十六条明确规定设立学校及其他教育机构必须有组织机构和章程，第二十八条授予学校按照章程自主管理的权力。但是，没有明确规定学校章程的制定主体。
1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第二十七条规定“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：(一)申办报告；(二)可行性论证材料；(三)章程；(四)审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。”本条中“申请设立高等学校的”一句表述极为不规范、极为模糊，未能明确指出“申请设立高等学校的”是政府机构、个人、团体，还是高等学校自身，高等学校章程的制定主体仍然不明确。第二十九条规定设立高等学校需要由国家、省级教育行政部门或政府审批。国家、省级教育行政部门或政府作为设立高等学校的审批机构，必然是高等学校章程的审核机构，而非高等学校章程的制定机构。
尽管《教育法》和《高等教育法》没有明确规定高等学校是章程的制定主体，但教育部在后来的相关文件中比较明确规定了高等学校是章程的制定主体。1999年5月25日印发的《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》规定：“根据《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”文中虽然没有明确新建高等学校章程的制定主体，但是承认了在《高等教育法》施行前设立的高等学校是章程制定的主体。同年12月2日印发的《教育部关于加强法制建设的意见》则要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”明确指出各级各类学校特别是高等学校是制定、完善学校章程的主体。
2 章程制定实践依据
西欧中世纪大学是现代大学的起源，大学(university)的原意为行会，是教师、学生为了保障自身权利、利益组成的社会团体，大学通过迁移、罢课、停止工作等斗争手段从城市当局那里获得了承认管理自己事务的权利，即保有高度的自治，在行会内他们进而制订规章以管理自己的学习生活和调节内部关系。大学章程是大学这一社会团体规定本组织内部事务的一种共同遵守的文件，内容一般包括本组织的性质、纲领、任务、组织原则和机构、成员权利和义务等。
考察国内近年来的高等学校章程，全部都是高等学校自己制定的，即高等学校实际享有章程制定主体的地位，而且这些章程也得到了政府相关机构的核准，即政府实际承认了高等学校章程制定主体的地位。有些高等学校章程中还明确规定了学校中制定章程的具体机构。如《广东外语外贸大学章程》第三章第六条规定：组织制定、修订学校章程是学校党委履行的职责之一。
3 高等学校作为章程制定主体的理论分析
面对《高等教育法》对章程制定主体规定的模糊性，相关法律文件规定的不一致性，以及高等学校实际享有制定主体地位等问题，有研究者解释为“由公办高等学校制定章程只是由学校代表政府来制定章程，是学校通过章程来体现举办者——政府的意志，而不是说高等学校本身就是章程的制定主体。”我们认为公立高等学校本身就是章程制定的主体，章程是学校意志的体现，并非政府意志的体现。
3.1 章程的性质与公立高等学校章程制定主体地位
学校章程是学校依法制定的关于学校设立和自主管理的正式文件，就学校设立和管理的基本和重大问题做出具体明确的规定，它要解决的是办一所什么样的学校和学校将如何治理的问题。
3.2 高等学校的法人地位与高等学校章程的制定主体地位
1993年2月13日中共中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》首次在政策上明确提出高等学校拥有法人地位：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”
《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册之日起取得法人资格。”首次在法律上明确提出学校(包括高等学校)的“法人资格”。该法第二十六条规定“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一，第二十八条授予学校及其他教育机构“按照章程自主管理”的权力。《高等教育法》第三十条明确规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”再一次确认高等学校法人资格。关于高等学校具体的法人地位有不同的观点，“公法社团”说认为，高等学校作为公法人，“必定具有完全权利能力，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗它的设立人。”
3.3 政府和高等学校的关系与高等学校章程的制定主体地位
《教育法》《高等教育法》要求设立高等学校必须制定和提交章程，并授予学校“依据按照自主管理”的权力，正是尊重教育规律，尊重高等学校办学自主权的体现。如果高等学校连制定章程的权力都没有，还谈什么办学自主权，更谈不上自治权。当然，高等学校制定的章程必须提交政府主管机关审核，以保证其符合国家法律法规和政府的高等教育政策，章程一旦获得核准，高等学校依照章程自主办学，政府即不再干涉学校的具体事务。
高等学校章程是高等学校依法制定的关于学校设立和自主管理的正式文件，就学校设立和管理的基本和重大问题做出具体明确的规定，从法律法规、制定实践和理论依据三个角度分析，都充分证明公立高等学校享有章程制定主体地位，章程是学校意志的体现，高等学校有权力、责任、义务制定出既符合国家法律法规和政府的高等教育政策，又具有特色的章程。
[关键词]公立高等学校；章程；制定主体
章程制定主体是指有权制定章程的组织机构或人员。有研究者认为公立高等学校章程的制定主体是它的举办者——政府，高等学校的章程制定权来源于政府委托，“高等学校章程的制定主体为高等学校的举办者，即公办高等学校主要为政府，民办高等学校为投资举办民办高等学校的社会组织或者个人。”《1》“公立大学章程作为公立大学的‘宪法’，要求其制定主体为举办者或由举办者委托”《2》我们认为，公立高等学校作为自治性的独立的办学实体，依法享有章程制定权，是章程的制定主体，章程是高等学校在法律授权范围内自身意志的体现。
1 相关法律、法规的规定
1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)是最早提出学校需要制定章程的法律，其第二十六条明确规定设立学校及其他教育机构必须有组织机构和章程，第二十八条授予学校按照章程自主管理的权力。但是，没有明确规定学校章程的制定主体。
1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第二十七条规定“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：(一)申办报告；(二)可行性论证材料；(三)章程；(四)审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。”本条中“申请设立高等学校的”一句表述极为不规范、极为模糊，未能明确指出“申请设立高等学校的”是政府机构、个人、团体，还是高等学校自身，高等学校章程的制定主体仍然不明确。第二十九条规定设立高等学校需要由国家、省级教育行政部门或政府审批。国家、省级教育行政部门或政府作为设立高等学校的审批机构，必然是高等学校章程的审核机构，而非高等学校章程的制定机构。
尽管《教育法》和《高等教育法》没有明确规定高等学校是章程的制定主体，但教育部在后来的相关文件中比较明确规定了高等学校是章程的制定主体。1999年5月25日印发的《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》规定：“根据《高等教育法》第二十七条和第二十八条的规定，今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”文中虽然没有明确新建高等学校章程的制定主体，但是承认了在《高等教育法》施行前设立的高等学校是章程制定的主体。同年12月2日印发的《教育部关于加强法制建设的意见》则要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”明确指出各级各类学校特别是高等学校是制定、完善学校章程的主体。
2 章程制定实践依据
西欧中世纪大学是现代大学的起源，大学(university)的原意为行会，是教师、学生为了保障自身权利、利益组成的社会团体，大学通过迁移、罢课、停止工作等斗争手段从城市当局那里获得了承认管理自己事务的权利，即保有高度的自治，在行会内他们进而制订规章以管理自己的学习生活和调节内部关系。大学章程是大学这一社会团体规定本组织内部事务的一种共同遵守的文件，内容一般包括本组织的性质、纲领、任务、组织原则和机构、成员权利和义务等。
考察国内近年来的高等学校章程，全部都是高等学校自己制定的，即高等学校实际享有章程制定主体的地位，而且这些章程也得到了政府相关机构的核准，即政府实际承认了高等学校章程制定主体的地位。有些高等学校章程中还明确规定了学校中制定章程的具体机构。如《广东外语外贸大学章程》第三章第六条规定：组织制定、修订学校章程是学校党委履行的职责之一。
3 高等学校作为章程制定主体的理论分析
面对《高等教育法》对章程制定主体规定的模糊性，相关法律文件规定的不一致性，以及高等学校实际享有制定主体地位等问题，有研究者解释为“由公办高等学校制定章程只是由学校代表政府来制定章程，是学校通过章程来体现举办者——政府的意志，而不是说高等学校本身就是章程的制定主体。”我们认为公立高等学校本身就是章程制定的主体，章程是学校意志的体现，并非政府意志的体现。
3.1 章程的性质与公立高等学校章程制定主体地位
学校章程是学校依法制定的关于学校设立和自主管理的正式文件，就学校设立和管理的基本和重大问题做出具体明确的规定，它要解决的是办一所什么样的学校和学校将如何治理的问题。
3.2 高等学校的法人地位与高等学校章程的制定主体地位
1993年2月13日中共中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》首次在政策上明确提出高等学校拥有法人地位：“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”
《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册之日起取得法人资格。”首次在法律上明确提出学校(包括高等学校)的“法人资格”。该法第二十六条规定“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一，第二十八条授予学校及其他教育机构“按照章程自主管理”的权力。《高等教育法》第三十条明确规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”再一次确认高等学校法人资格。关于高等学校具体的法人地位有不同的观点，“公法社团”说认为，高等学校作为公法人，“必定具有完全权利能力，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗它的设立人。”
3.3 政府和高等学校的关系与高等学校章程的制定主体地位
《教育法》《高等教育法》要求设立高等学校必须制定和提交章程，并授予学校“依据按照自主管理”的权力，正是尊重教育规律，尊重高等学校办学自主权的体现。如果高等学校连制定章程的权力都没有，还谈什么办学自主权，更谈不上自治权。当然，高等学校制定的章程必须提交政府主管机关审核，以保证其符合国家法律法规和政府的高等教育政策，章程一旦获得核准，高等学校依照章程自主办学，政府即不再干涉学校的具体事务。
高等学校章程是高等学校依法制定的关于学校设立和自主管理的正式文件，就学校设立和管理的基本和重大问题做出具体明确的规定，从法律法规、制定实践和理论依据三个角度分析，都充分证明公立高等学校享有章程制定主体地位，章程是学校意志的体现，高等学校有权力、责任、义务制定出既符合国家法律法规和政府的高等教育政策，又具有特色的章程。