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摘 要 欠发达地区农村公共事业发展必须按照统筹城乡经济社会发展的要求,通过改善投入机制、强化动力机制、完善管理机制、健全保障机制、加强监督机制来推进欠发达地区农村公共事业的发展。
关键词欠发达地区；农村公共事业；机制
近年来国家在农村公共事业发展方面采取一系列措施,使农村公共事业得到了较大发展。但是，广大中西部欠发达地区的农村公共事业发展仍然严重不足。因此，大力发展农村公共事业对于提高欠发达地区广大农民的生活质量、实现社会公平、加快社会主义新农村建设的进程十分紧迫和重要。
一、改善投入机制
1. 要加大对农村公共事业发展的财政投入力度
在农村税费体制向城乡统一税制变迁的同时,政府应对农村公共事业发展进行责任调整,承担更多的责任,统筹城乡公共事业的协调发展。各级政府要切实贯彻公共事业发展的重点转向农村的方针,确保国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。要坚持“以工促农,以城带乡”原则,积极调整财政支出结构、固定资产投资结构和信贷投放结构,建立对农村公共事业投入增长的稳定机制,保证欠发达地区农村公共事业建设稳定的资金来源,切实加强农村基础设施建设、加大农村公共服务投入、完善科技推广服务体系、信息服务体系、加大对农村教育、医疗和社会保障、扶贫的支持力度,推动欠发达地区农村公共事业的稳步发展。
2. 要改革公共财政管理体制,规范财政开支,保证有限的资金可以投入去推进农村公共事业的发展
近期可以从这几方面着手：①全面实施以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革。在坚持乡镇财政的预算管理权、资金所权和使用权、财务审批权“三权”不变的前提下,以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统、票据统管”的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管并监督乡镇财政收支,有效地控制乡镇财政支出,缓解财收支的压力。②实行省直管县的财政体制,改革收支划分、制定补助、基数、税收返还、转移支付、财政结算、资金调度、项资金补助、债务偿还、市对县的补助等财政分配关系。③着力优化资金的支出结构,将农村中小学教育经费、医疗和社会保障资金纳入县、市、区财政预算,由县、市、区统一发放教师工资。④减少各种不必要的开支,如精兵减政,精简各类明目繁多的检查评比活动，以缓解财政压力,减轻农民负担。
3. 要积极拓宽投入渠道,使其投入主体向多元化方发展
金融机构、国有企业、民营企业、社会团体、热爱农村公共事业人士、慈善机构等均可以作为投入主体。应广泛宣传、积极倡导和大力支持它们参与其中,拓宽欠发达地区农村公共事业发展投入渠道。要改革农村金融体制,努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系,探索建立多种形式的担保机制,引导金融机构增加对农村公共业发展的信贷投放。要争取发达地区的对口援助、社会人士和慈善机构的捐赠；广泛动员社会各界参与扶贫,积极倡导城市向欠发达地区农村开展捐赠活动。
二、强化动力机制
欠发达地区农村公共事业发展滞后的本原因在于农业是效益低的弱势产业,农村经济落后。落后的农村经济是难以支撑起庞大的农村公共事体系的。因此，必须靠工业化、城镇化、信息化、市场化提供强大的支撑动力。
1. 要立足本地资源优势,大力发展工业,走新型工业化道路
与传统工业化相比，新型工业化主要体现在“科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，人力资源得到充分发挥”。 在我国刚刚进入工业化中期阶段，“三农”问题已经成为了难以承受之痛。我们无法想象现代化的经济、社会成本继续让“三农”承受下去。要通过招商引资兴办工业,抓好工业园区建设等大力发展工业的途径来促进工业化水平的提高,为农村公共业发展提供经济动力和奠定物质基础。
2. 要坚持科教兴农,以科技进步为手段提高农业综合生产能力和农业竞争力
优化农业技术推推广工作,切实提高农民的科技文化水平,真正把科技进步作为加农村经济和社会发展的强大原动力。要围绕农村经济和会事业发展的各个方面,加快农村通讯技术和设施、网络术和设备的建设。大力发展涉及农村的电子商务服务、电政务服务、数字图书馆服务、网络数据库服务、网络信息咨询服务等农村网络信息服务业,积极推动现代信息技术和信息资源在农村经济和社会事业各个领域的应用,不断提高农村基础设施的信息化水平、农业经济管理农村行政管理的农村信息化水平和农村社会服务的信息化水平,通过农村信息化带动农村公共事业的发展。
3．要加快城镇化的进程,逐步改变城乡分割的体制,形成城乡社会经济协调发展的机制
我国农村人口众多，仅仅依靠大中城市的扩张来推进城市化的道路是极其困难的，发展小城镇对于快速提高我国的城市化水平具有极其重要的作用。在实施城镇化战略中，可以通过发挥城市对郊区的辐射、带动作用，把城市中的第二、三产业向郊区转移，将郊区农村变为城镇甚至变为新城区的一部分。通过改善原有小城镇的基础设施，建立和培育市场，壮大其经济实力，吸纳农村劳动力进人城镇就业、居住，纳入城镇社区统筹。通过城镇化促进农村公共事业的发展。
三、完善管理机制
要进一步探索农村公共事业发展与管理的规律,按照农村公共事业运行与管理的要求加强管理。特别是要加强对满足农村公共事业发展需要所提供的农村公共产品的管理。
1. 进一步促进农村公共产品供给机制科学合理
要实行自下而上的需求表达机制，使公共产品的供给真正反映欠发达地区农民的需求与偏好。建立一套能够真正反映农村社区需求与农民偏好的表达机制和农民自主决策机制。进一步改进和完善农村公共产品供给方式。打破政府垄断，引进竞争机制，形成供给市场各方有序竞争与合作的格局，从而提高公共产品的质量和效率。
2. 进一步清晰和落实农村公共产品供给责任
明确中央、地方各级政府、村民及村民自治组织在欠发达地区农村公共产品供给中的责任，明确政府才是供给农村公共产品的主要责任人，而村民委员会只是村民的自治组织，它的主要职能不应是供给公共产品。同时明确一些暂时由村民基层组织来组织、协调、筹集的公共产品的供给，应充分发挥村民自治组织的作用。
3.按轻重缓急，突出农村公共产品供给的重点
由于经济发展水平的不同，各地区对公共产品的需求重点及提供公共产品的能力不尽相同，且政府财力有限，这就要求公共财政在欠发达地区新农村建设中应按不同的优先顺序对公共产品分阶段逐步进行。当前，政府应坚持从农民最迫切需要解决的事情入手，围绕“水、路、电、气”四大重点，统筹推进农村水利、农村道路、安全饮水、电力、广播、通讯等基础设施建设，加大对教育、文化、卫生等公共基础设施的投入。
四、健全保障机制
为促进欠发达地区的社会公平、保证农村公共事业发展的稳定推进,必须健全保障机制。①要大力推进农村新型合作医疗,建立完善农村合作医疗保险制度和救助制度,保障农民“病有所医,治有所偿”。②要建立健全财政保障制度,严格执行“乡财县管”的财政收支制度,确保欠发达地区农村教育、文化、卫生、社会保障等各项社会事业发展所需的经费。③要建立完善的农民教育培训的保障机制,切实提高农民科技文化水平。④要建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度,优先保证农村“五保户”供养、特困户生活救助、农村灾民救助的物资与经费。⑤要积极探索建立农村最低生活保障制度。要鼓励和支持先富个人和先富地区、政府机关、企事业单位、社会团体、慈善机构在农村开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会福利活动,以推动农村公共事业的发展。⑥要在健全和完善相关法规同时,出台专门的促进欠发达地区农村公共事业发展的法规,对欠发达地区农村公共事业的发展、公共资源使用和保护措施做出明确详尽的规定,保障农村公事业发展、运行和管理的依法进行。
五、加强监督机制
公共事业建设项目涉及公众的利益或安全,为防范人为暗箱操作,消除腐败现象,必须加强监管。①要强化国家监督机关的监督职能,依据相关的法律法规,加强对欠发达地区农村公共事业发展、公共资源使用和保护等方面的法律监督。②要实行公开透明的管理机制。实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开,增加公共资源使用的透明度,实行全方位、全过程的科学管理和监督。③加强对农村公共事业发展建设规划和具体环节、建设资金的收支使用状况、建设成果的质量进行有效监督。对建设要监督是否符合规划,对使用要监督公平不公平,对管理要监督严格不严格,对质量要监督合格不合格。④要充分发挥人民群众、社会团体、村民的监督作用,村民还可经选举成立督查组,对农村公共事业建设的全过程进行追踪监督。
参考文献
[1] 郭勇芳.发展农村公共事业的思考[J].中国行政管理.2007.6.
[2] 王为民.中国农村公共事业建设与管理问题探讨[J].当代财经.2006, 11.
[3] 李欣. 构建我国农村公共服务体系的政策建议[J]. 经济研究参考, 2008,.18.
作者简介：
牛 勤男（1957-），籍贯：四川南充，现任中共达州市委党校经济学教研室主任、副教授。
关键词欠发达地区；农村公共事业；机制
近年来国家在农村公共事业发展方面采取一系列措施,使农村公共事业得到了较大发展。但是，广大中西部欠发达地区的农村公共事业发展仍然严重不足。因此，大力发展农村公共事业对于提高欠发达地区广大农民的生活质量、实现社会公平、加快社会主义新农村建设的进程十分紧迫和重要。
一、改善投入机制
1. 要加大对农村公共事业发展的财政投入力度
在农村税费体制向城乡统一税制变迁的同时,政府应对农村公共事业发展进行责任调整,承担更多的责任,统筹城乡公共事业的协调发展。各级政府要切实贯彻公共事业发展的重点转向农村的方针,确保国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。要坚持“以工促农,以城带乡”原则,积极调整财政支出结构、固定资产投资结构和信贷投放结构,建立对农村公共事业投入增长的稳定机制,保证欠发达地区农村公共事业建设稳定的资金来源,切实加强农村基础设施建设、加大农村公共服务投入、完善科技推广服务体系、信息服务体系、加大对农村教育、医疗和社会保障、扶贫的支持力度,推动欠发达地区农村公共事业的稳步发展。
2. 要改革公共财政管理体制,规范财政开支,保证有限的资金可以投入去推进农村公共事业的发展
近期可以从这几方面着手：①全面实施以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革。在坚持乡镇财政的预算管理权、资金所权和使用权、财务审批权“三权”不变的前提下,以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统、票据统管”的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管并监督乡镇财政收支,有效地控制乡镇财政支出,缓解财收支的压力。②实行省直管县的财政体制,改革收支划分、制定补助、基数、税收返还、转移支付、财政结算、资金调度、项资金补助、债务偿还、市对县的补助等财政分配关系。③着力优化资金的支出结构,将农村中小学教育经费、医疗和社会保障资金纳入县、市、区财政预算,由县、市、区统一发放教师工资。④减少各种不必要的开支,如精兵减政,精简各类明目繁多的检查评比活动，以缓解财政压力,减轻农民负担。
3. 要积极拓宽投入渠道,使其投入主体向多元化方发展
金融机构、国有企业、民营企业、社会团体、热爱农村公共事业人士、慈善机构等均可以作为投入主体。应广泛宣传、积极倡导和大力支持它们参与其中,拓宽欠发达地区农村公共事业发展投入渠道。要改革农村金融体制,努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系,探索建立多种形式的担保机制,引导金融机构增加对农村公共业发展的信贷投放。要争取发达地区的对口援助、社会人士和慈善机构的捐赠；广泛动员社会各界参与扶贫,积极倡导城市向欠发达地区农村开展捐赠活动。
二、强化动力机制
欠发达地区农村公共事业发展滞后的本原因在于农业是效益低的弱势产业,农村经济落后。落后的农村经济是难以支撑起庞大的农村公共事体系的。因此，必须靠工业化、城镇化、信息化、市场化提供强大的支撑动力。
1. 要立足本地资源优势,大力发展工业,走新型工业化道路
与传统工业化相比，新型工业化主要体现在“科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，人力资源得到充分发挥”。 在我国刚刚进入工业化中期阶段，“三农”问题已经成为了难以承受之痛。我们无法想象现代化的经济、社会成本继续让“三农”承受下去。要通过招商引资兴办工业,抓好工业园区建设等大力发展工业的途径来促进工业化水平的提高,为农村公共业发展提供经济动力和奠定物质基础。
2. 要坚持科教兴农,以科技进步为手段提高农业综合生产能力和农业竞争力
优化农业技术推推广工作,切实提高农民的科技文化水平,真正把科技进步作为加农村经济和社会发展的强大原动力。要围绕农村经济和会事业发展的各个方面,加快农村通讯技术和设施、网络术和设备的建设。大力发展涉及农村的电子商务服务、电政务服务、数字图书馆服务、网络数据库服务、网络信息咨询服务等农村网络信息服务业,积极推动现代信息技术和信息资源在农村经济和社会事业各个领域的应用,不断提高农村基础设施的信息化水平、农业经济管理农村行政管理的农村信息化水平和农村社会服务的信息化水平,通过农村信息化带动农村公共事业的发展。
3．要加快城镇化的进程,逐步改变城乡分割的体制,形成城乡社会经济协调发展的机制
我国农村人口众多，仅仅依靠大中城市的扩张来推进城市化的道路是极其困难的，发展小城镇对于快速提高我国的城市化水平具有极其重要的作用。在实施城镇化战略中，可以通过发挥城市对郊区的辐射、带动作用，把城市中的第二、三产业向郊区转移，将郊区农村变为城镇甚至变为新城区的一部分。通过改善原有小城镇的基础设施，建立和培育市场，壮大其经济实力，吸纳农村劳动力进人城镇就业、居住，纳入城镇社区统筹。通过城镇化促进农村公共事业的发展。
三、完善管理机制
要进一步探索农村公共事业发展与管理的规律,按照农村公共事业运行与管理的要求加强管理。特别是要加强对满足农村公共事业发展需要所提供的农村公共产品的管理。
1. 进一步促进农村公共产品供给机制科学合理
要实行自下而上的需求表达机制，使公共产品的供给真正反映欠发达地区农民的需求与偏好。建立一套能够真正反映农村社区需求与农民偏好的表达机制和农民自主决策机制。进一步改进和完善农村公共产品供给方式。打破政府垄断，引进竞争机制，形成供给市场各方有序竞争与合作的格局，从而提高公共产品的质量和效率。
2. 进一步清晰和落实农村公共产品供给责任
明确中央、地方各级政府、村民及村民自治组织在欠发达地区农村公共产品供给中的责任，明确政府才是供给农村公共产品的主要责任人，而村民委员会只是村民的自治组织，它的主要职能不应是供给公共产品。同时明确一些暂时由村民基层组织来组织、协调、筹集的公共产品的供给，应充分发挥村民自治组织的作用。
3.按轻重缓急，突出农村公共产品供给的重点
由于经济发展水平的不同，各地区对公共产品的需求重点及提供公共产品的能力不尽相同，且政府财力有限，这就要求公共财政在欠发达地区新农村建设中应按不同的优先顺序对公共产品分阶段逐步进行。当前，政府应坚持从农民最迫切需要解决的事情入手，围绕“水、路、电、气”四大重点，统筹推进农村水利、农村道路、安全饮水、电力、广播、通讯等基础设施建设，加大对教育、文化、卫生等公共基础设施的投入。
四、健全保障机制
为促进欠发达地区的社会公平、保证农村公共事业发展的稳定推进,必须健全保障机制。①要大力推进农村新型合作医疗,建立完善农村合作医疗保险制度和救助制度,保障农民“病有所医,治有所偿”。②要建立健全财政保障制度,严格执行“乡财县管”的财政收支制度,确保欠发达地区农村教育、文化、卫生、社会保障等各项社会事业发展所需的经费。③要建立完善的农民教育培训的保障机制,切实提高农民科技文化水平。④要建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度,优先保证农村“五保户”供养、特困户生活救助、农村灾民救助的物资与经费。⑤要积极探索建立农村最低生活保障制度。要鼓励和支持先富个人和先富地区、政府机关、企事业单位、社会团体、慈善机构在农村开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会福利活动,以推动农村公共事业的发展。⑥要在健全和完善相关法规同时,出台专门的促进欠发达地区农村公共事业发展的法规,对欠发达地区农村公共事业的发展、公共资源使用和保护措施做出明确详尽的规定,保障农村公事业发展、运行和管理的依法进行。
五、加强监督机制
公共事业建设项目涉及公众的利益或安全,为防范人为暗箱操作,消除腐败现象,必须加强监管。①要强化国家监督机关的监督职能,依据相关的法律法规,加强对欠发达地区农村公共事业发展、公共资源使用和保护等方面的法律监督。②要实行公开透明的管理机制。实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开,增加公共资源使用的透明度,实行全方位、全过程的科学管理和监督。③加强对农村公共事业发展建设规划和具体环节、建设资金的收支使用状况、建设成果的质量进行有效监督。对建设要监督是否符合规划,对使用要监督公平不公平,对管理要监督严格不严格,对质量要监督合格不合格。④要充分发挥人民群众、社会团体、村民的监督作用,村民还可经选举成立督查组,对农村公共事业建设的全过程进行追踪监督。
参考文献
[1] 郭勇芳.发展农村公共事业的思考[J].中国行政管理.2007.6.
[2] 王为民.中国农村公共事业建设与管理问题探讨[J].当代财经.2006, 11.
[3] 李欣. 构建我国农村公共服务体系的政策建议[J]. 经济研究参考, 2008,.18.
作者简介：
牛 勤男（1957-），籍贯：四川南充，现任中共达州市委党校经济学教研室主任、副教授。