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[摘要] 本文从政府代建制的概念、意义入手，主要分析了代建制项目管理模式中存在的问题和风险并提出了改善的途径，为代建制在我国的推广实行提供了重要的理论支持。
[关键字] 代建制 代建人 项目管理
近期我国颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，其中提出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”因此，以研究为前导推进代建制实施，具有重要理论价值和实践意义。
1.代建制的提出
代建制指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。
也就是业主不直接管理项目，而是把项目管理的职责交给工程咨询公司或项目管理公司，由专业化、职业化的咨询服务机构代行其职能。
1.1 代建人与业主的法律关系
“代建制”中的“代”字，在法律上可理解为“代行”，而非“代理”。在我国《民法通则》中规定：代理是“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”，在目前，我国大量存在的政府投资管理公司或工程指挥部，与政府在一定意义上是一种代理关系，这些管理部门以政府代理人的身份出现，代表政府管理工程，所产生的管理后果无论好坏均由政府承担，而代建人与业主之间的关系不是代理关系，代建人和业主是签订代建委托合同的平等主体，代建人接受业主委托，在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务；业主按委托合同要求，为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应报酬，代建人接受业主委托后，是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。
1.2 实施代建制的意义
代建制的实施，是我国政府投资管理体制的一项重大改革。其意义在于：
1.2.1 引入政府项目建设管理竞争机制
长期以来，我国政府投资项目由使用单位或政府专门设立的建设管理部门作为项目法人实施业主方的项目管理，无论任何一方，出于获得更多的建设管理费或扩大自身职权范围的目的，都有提高建设规模和建设标准的冲动，不利于投资控制。而代建制以招投标形式，引入多个代建人进行建设管理服务的投标竞争，即引入了业主管理的竞争机制，提高了政府投资项目的建设效率和效益。
1.2.2 可转移政府投资项目建设管理的部分风险
传统建设管理模式，无论使用单位还是政府指定的建设单位，都不具备风险承担能力，所有项目建设风险最终由政府承担，而在代建制中，要求代建人拥有一定的资金实力，并通过适当的信用和担保机制，承担工程实施过程中的部分风险。
1.2.3 可发挥代建人专业化管理的优势
代建人作为专业化的建设管理单位，具备较强的技术、组织和管理能力，并能保证其专业化技能和信息得以有效的积累和持续的发展。代建制作为强调专业化管理的建设模式，有利于保证政府投资项目达到预定的建设目标。
2.目前代建制实施中存在的主要风险和问题
2.1 工程造价管理风险
如代建单位与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应由纳税人获得的工程节余非法据为已有。
2.2 市场价格风险
代建机构有可能在短期内不显著影响工程质量的前提下，采取高报价格材料而实际上使用低价格材料的手段来提高工程预算造价，从而获取工程节余。监理工程师不易落实成本控制。
2.3 专业人员的责任心和信任度
专业人员主要指负责设计的设计师，负责工程造价的造价师，以及负责施工监理的监理工程师等。如监理工程师，我国没有统一的监理法规，监理工程师的行业管理弱化。这些使监理工程师容易丧失独立“执法”的能力，使监理制形同虚设。
2.4 现有项目代建机构的良莠不齐
一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以满足大范围推行代建制的要求。注册资金仅几十万元，却代建着上亿元的政府项目，无形中增加了政府投资项目的潜在风险。
3.代建制项目绩效改善途径
3.1 政府投资项目代建制的内部治理机制
(1)克服委托代理关系的非市场配置。尽量克服在工程项目治理的全过程中，由行政授权形式获得代理权。要通过市场配置资源的方式引入代理人，即要选择具有独立市场主体地位的“工程管理公司”作为代建人，他们以其工程管理专长在市场上通过竞争获得业主方项目管理权。
(2)建立科学的代建人选聘评价机制。代建人是代建制项目治理结构的核心和载体，拥有项目决策执行权，他们的专业水准将严重影响项目的成功与否。在所有者缺乏有效约束代建人行为条件下，对代建人的治理途径应该主要放在建立选聘和评价代建人的组织制度上。只有该前提得以完善，对代建人的收入激励机制才可以发挥作用。
(3)简化公共项目中的委托代理链，优化治理结构。第一，可以建立项目业主与承包商的之间的联系，如采用工程总承包模式将设计与施工等工作统一交由承包商进行管理；或由项目管理承包商提供全过程专业化的项目管理服务，减少项目信息传递，提高项目管理效率。第二，可以建立稳定的、多阶段的、伙伴式的项目委托代理关系，长期稳定的委托代理关系能够使得项目参与各方之间的一次性博弈转变为多次博弈，建立起声誉机制，有利于委托人进行决策。
(4)完善契约管理，优化治理结构。政府作为代建项目的出资人以及使用单位作為最终用户，需要对项目保持一定的控制权，而代建人作为项目业主拥有对项目的全过程的项目管理权。这一切取决于代建管理合同。该合同不仅涉及代建人管理服务的工作范围、工作责任、管理权限、应得报酬、需承担的风险，还要涉及调节出资人、使用人、代建人之间的项目所有权配置，尽可能使项目控制权与项目剩余索取权相对应，给予代建人部分剩余索取权。
3.2 政府投资项目代建制的外部治理机制
项目外部治理机制强调市场机制在建设项目组织中的决定性作用。政府投资项目治理中的各相关行为主体的来源与各市场环境紧密联系，因此外部治理机制包括市场中存在的竞争机制、信誉机制、法律机制等。
3.3政府投资项目代建制的政府监督机制
为了促进代建制或者说项目管理和咨询的发展，使其更好地为政府投资工程的组织实施服务，必须根据具体项目的特点，研究完善针对政府投资项目的宏观监督机制。以下从政府各部门之间只能分权和制衡角度阐述了政府投资项目的计划监督、资金监督、市场监督、审计监督等机制。
4.结束语
代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，在理论上还有许多需要探讨的领域， 其中，对代建人的产生、资质管理、信用管理和代建费用的计取等问题，将是代建制面临的直接问题，而且其配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善，为了解决这些问题，需要在理论分析的基础上，在实践中进一步探讨尝试。
[关键字] 代建制 代建人 项目管理
近期我国颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，其中提出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”因此，以研究为前导推进代建制实施，具有重要理论价值和实践意义。
1.代建制的提出
代建制指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。
也就是业主不直接管理项目，而是把项目管理的职责交给工程咨询公司或项目管理公司，由专业化、职业化的咨询服务机构代行其职能。
1.1 代建人与业主的法律关系
“代建制”中的“代”字，在法律上可理解为“代行”，而非“代理”。在我国《民法通则》中规定：代理是“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”，在目前，我国大量存在的政府投资管理公司或工程指挥部，与政府在一定意义上是一种代理关系，这些管理部门以政府代理人的身份出现，代表政府管理工程，所产生的管理后果无论好坏均由政府承担，而代建人与业主之间的关系不是代理关系，代建人和业主是签订代建委托合同的平等主体，代建人接受业主委托，在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务；业主按委托合同要求，为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应报酬，代建人接受业主委托后，是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。
1.2 实施代建制的意义
代建制的实施，是我国政府投资管理体制的一项重大改革。其意义在于：
1.2.1 引入政府项目建设管理竞争机制
长期以来，我国政府投资项目由使用单位或政府专门设立的建设管理部门作为项目法人实施业主方的项目管理，无论任何一方，出于获得更多的建设管理费或扩大自身职权范围的目的，都有提高建设规模和建设标准的冲动，不利于投资控制。而代建制以招投标形式，引入多个代建人进行建设管理服务的投标竞争，即引入了业主管理的竞争机制，提高了政府投资项目的建设效率和效益。
1.2.2 可转移政府投资项目建设管理的部分风险
传统建设管理模式，无论使用单位还是政府指定的建设单位，都不具备风险承担能力，所有项目建设风险最终由政府承担，而在代建制中，要求代建人拥有一定的资金实力，并通过适当的信用和担保机制，承担工程实施过程中的部分风险。
1.2.3 可发挥代建人专业化管理的优势
代建人作为专业化的建设管理单位，具备较强的技术、组织和管理能力，并能保证其专业化技能和信息得以有效的积累和持续的发展。代建制作为强调专业化管理的建设模式，有利于保证政府投资项目达到预定的建设目标。
2.目前代建制实施中存在的主要风险和问题
2.1 工程造价管理风险
如代建单位与施工、监理、材料供应等单位串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更，将本应由纳税人获得的工程节余非法据为已有。
2.2 市场价格风险
代建机构有可能在短期内不显著影响工程质量的前提下，采取高报价格材料而实际上使用低价格材料的手段来提高工程预算造价，从而获取工程节余。监理工程师不易落实成本控制。
2.3 专业人员的责任心和信任度
专业人员主要指负责设计的设计师，负责工程造价的造价师，以及负责施工监理的监理工程师等。如监理工程师，我国没有统一的监理法规，监理工程师的行业管理弱化。这些使监理工程师容易丧失独立“执法”的能力，使监理制形同虚设。
2.4 现有项目代建机构的良莠不齐
一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以满足大范围推行代建制的要求。注册资金仅几十万元，却代建着上亿元的政府项目，无形中增加了政府投资项目的潜在风险。
3.代建制项目绩效改善途径
3.1 政府投资项目代建制的内部治理机制
(1)克服委托代理关系的非市场配置。尽量克服在工程项目治理的全过程中，由行政授权形式获得代理权。要通过市场配置资源的方式引入代理人，即要选择具有独立市场主体地位的“工程管理公司”作为代建人，他们以其工程管理专长在市场上通过竞争获得业主方项目管理权。
(2)建立科学的代建人选聘评价机制。代建人是代建制项目治理结构的核心和载体，拥有项目决策执行权，他们的专业水准将严重影响项目的成功与否。在所有者缺乏有效约束代建人行为条件下，对代建人的治理途径应该主要放在建立选聘和评价代建人的组织制度上。只有该前提得以完善，对代建人的收入激励机制才可以发挥作用。
(3)简化公共项目中的委托代理链，优化治理结构。第一，可以建立项目业主与承包商的之间的联系，如采用工程总承包模式将设计与施工等工作统一交由承包商进行管理；或由项目管理承包商提供全过程专业化的项目管理服务，减少项目信息传递，提高项目管理效率。第二，可以建立稳定的、多阶段的、伙伴式的项目委托代理关系，长期稳定的委托代理关系能够使得项目参与各方之间的一次性博弈转变为多次博弈，建立起声誉机制，有利于委托人进行决策。
(4)完善契约管理，优化治理结构。政府作为代建项目的出资人以及使用单位作為最终用户，需要对项目保持一定的控制权，而代建人作为项目业主拥有对项目的全过程的项目管理权。这一切取决于代建管理合同。该合同不仅涉及代建人管理服务的工作范围、工作责任、管理权限、应得报酬、需承担的风险，还要涉及调节出资人、使用人、代建人之间的项目所有权配置，尽可能使项目控制权与项目剩余索取权相对应，给予代建人部分剩余索取权。
3.2 政府投资项目代建制的外部治理机制
项目外部治理机制强调市场机制在建设项目组织中的决定性作用。政府投资项目治理中的各相关行为主体的来源与各市场环境紧密联系，因此外部治理机制包括市场中存在的竞争机制、信誉机制、法律机制等。
3.3政府投资项目代建制的政府监督机制
为了促进代建制或者说项目管理和咨询的发展，使其更好地为政府投资工程的组织实施服务，必须根据具体项目的特点，研究完善针对政府投资项目的宏观监督机制。以下从政府各部门之间只能分权和制衡角度阐述了政府投资项目的计划监督、资金监督、市场监督、审计监督等机制。
4.结束语
代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，在理论上还有许多需要探讨的领域， 其中，对代建人的产生、资质管理、信用管理和代建费用的计取等问题，将是代建制面临的直接问题，而且其配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善，为了解决这些问题，需要在理论分析的基础上，在实践中进一步探讨尝试。