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摘 要：行政决策是国家行政机关为了实现其管理目标而进行的抉择活动，本文从行政决策的基本含义入手，通过对我国行政决策的存在问题的阐释以及原因分析，拟对我国行政决策制度的完备提出些许建议，以期对我国科学合理的行政决策制度的构建，做出微末的贡献。
关键词：行政决策 合理程序 行政监督
一、行政决策的概念以及定性分析
（一）行政决策的含义分析
行政决策，又称政府决策，是决策领域的一个子系统。对于行政决策概念的界定，学术界有很多不同的阐述。有学者认为"行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法"⑴；有学者认为"行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动"⑵。
从以上对行政决策定义的分析中可以看出，这些定义的基础是行政学而非法学，若是从法学角度、特别是行政法学方面对行政决策做一定性并作为分析论证的起点，目前比较完备且获得众多呼声的是"行政决策主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。"⑶笔者认为，此定义可以从以下几个方面理解：第一，行政决策主体，既包括享有行政决策决定权的主体，也包括对行政决策的影响主体；第二，行政决策对象，指政府的决策行为能对之施加影响的事、物、人；第三，行政决策的目的是对利益的整合。
（二）行政决策的特征性能把握
行政决策具有一般决策的共性，同时，由于行政权力运行的特殊性，又决定了行政决策的特别之处，行政决策的特征主要有以下三个方面：
第一，职权性。行政决策作为行政权力运行的表现形式，必须是行政决策机关在其职权范围内作出的，其"本质哲学意义，正在于在主观与客观、理论与实践这个矛盾统一体的不断运动、变化和发展过程中主观对客观世界的认识能力以及对于未来世界的驾驭能力"⑷
第二，动态性。由于现代社会行政事务的复杂性以及相互之间的复杂关系，使得行政决策往往包括许多环节，决非是一个简单、瞬间可以完成的行为，而是行政机关的一种动态的活动。美国著名学者安德森从活动的角度，就把决策过程分为五个环节，即问题的形成阶段、政策方案的制定阶段、政策方案的通过阶段、政策方案的实施阶段和政策的评价阶段。⑸
第三，权威性与强制性。行政决策是由依法享有行政决策权的行政决策机关以国家的名义做出的，代表国家的意志和利益，以国家权力为后盾，以国家强制力为保障，具有权威性。权威性决定了行政决策的强制性，行政决策无须争得相对人的同意，相对人必须服从和配合，不得以未经其同意为由拒绝执行，否则，就有可能导致强制执行。
二、我国现阶段行政决策程序制度的缺失和不足
由于我国缺乏行政程序的统一法典，行政决策之程序在法律层面并没有受到统一的规制，决策程序法制尚不健全、不完善。决策民主化虚弱、决策成本高昂、决策失误事件频发、决策资源浪费，甚至还夹杂决策腐败等负面效应，直接暴露了我国行政决策程序的三大主要缺陷：察觉机制不健全、公众参与不充分和专家论证走过场。
（一）行政决策程序察觉机制不健全
控制论的创始人维纳说："信息这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我的调节为外界所了解时而与外界交换来的东西。"⑹信息是科学决策的基础，然而，我国现行信息机构及有关制度还存在信息机构及其人员总量仍显不足、信息收集能力较弱、信息传达缺乏制度规范等缺陷。这些要素之缺乏，觉察机制势必失灵，從而产生信息不对称。在信息不完全的条件下，决策失误是在所难免的。
（二）行政决策程序公民参与不充分
我国的领导决策虽然有"民主集中制"原则，但在实际决策中，由于缺乏具体的可操作性，决策时基本上还是领导一把手独断决策，决策中的"民主化"未能得到真正的贯彻执行。行政决策者在行政决策过程中，往往将个人权力凌驾于行政领导集体之上，用个人意见代替集体智慧，用领导经验代替科学决策，致使民主虚弱，公众参与不充分。从而导致社会团体没有现实可行的参与决策的途径，民众缺乏表达意见的机会--决策中民主参与的缺乏尤其是利益相关群体的空缺也必然导致决策的价值偏向和公平正义的缺失。
（三）行政决策程序专家论证走过场
"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑺。在中国，专家论证和咨询制度遭遇了公众参与不充分的同样尴尬。引入专家咨询和论证制度，原本是为了克服决策者有限理性之缺陷。然而，由于长期决策者的家长制作风，专家咨询与论证并没有起到其应有的作用。
正是由于行政决策存在上述三个方面的问题，致使决策程序缺乏统一权威的制度保障，从而使得决策失误频发，决策成本增高，腐败现象难治⑻等一系列问题展现在国家和社会面前。
三、完善我国行政决策程序制度的思考和建议
行政决策程序是行政决策的关键环节，它对于制约行政权力的滥用，防止决策失误和腐败，保障公民的合法权益以及实现社会公共利益至关重要的作用，然我国现行行政决策程序法制尚不完善，并造成了一系列的负面效应。为减少和消除这些不良影响，针对上述论及的三个方面的主要问题，结合我国行政法制建设的具体实践，笔者提出了完善我国行政决策程序的具体对策。
（一）扩大公民参与，完善听证制度，增加行政决策制定主体的基数
公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein）认为："公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑"。⑼基于公益，社会公众参与公众决策，这是公众的本性，只有公益目标的实现，社会公平的价值目标才能实现。西方国家的行政决策过程通过制度安排释放了公众的这种本性。"为了增进公众对政策结果的接受，为了加强公众对本身就是一种产品的政府行政的参与感和责任，某种促进广泛参与--无论是直接参与还是通过代表的参与的机制可能是行得通的。"⑽正是这种观念的促导，西方国家建立了我们所知晓的社会方案、分区制、达成共识制度和协商决策模式，并且在协商民主复兴的浪潮中，将公民参与的程序性权利推向协商民主本身所蕴含的实质性权利，如公共对决策目标、议题的主动提出等实质性进步。我国行政决策中的公众参与主要以听证会的形式表现，但总体上我国公民参与，尚缺乏一套能使其得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实等。笔者认为，完善公民参与机制大致有三条路径：一是保障公众的程序性权利；二是引入协商民主，保障公众的实体性权利；三是在具体制度层面完善已有的听证制度，切实保障公众程序性权利。 （二）建立完善的专家咨询系统，对行政决策的科学性进行有效地论证
众所周知，行政决策需要综合考虑来自各方面的利益和压力，需要比较复杂的经验和科学的知识，这种要求使决策者本身的知识和能力捉襟见肘，因而需要引入专家参与决策。专家论证在我国行政决策中作出了不可磨灭的贡献，然而，近些年来专家咨询却饱受垢病。专家咨询实际上成为一种"摆设"，"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑾针对我国现阶段的实际，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，实现行政决策专家咨询的程序化、制度化。政府应制定《重大行政决策专家咨询制度》或《行政决策咨询程序条例》等类似的规章制度为专家咨询提供法规和制度依据；第二，以制度保障专家咨询机构的独立性。咨询机构人员只向合同约定的条款负责，不用看一把手的脸色行事，这样就可使咨询人员独立地开展调查研究、论证以及方案的设计等活动；第三，构建多层次、多元化的决策咨询体系，提高专家系统的整体素质。
（三）加强监督，建立三位一体的程序监控模式
我国实行议行合一的体制，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关则是执行机关，人大通过立法监督和制约行政机关的权力运行。当前，我国绝大多数行政机关所作出的行政决策并没有经过人大是审查，就交付执行。针对这种现状，笔者认为，首先，重大行政决策和与公共利益密切相关的公共决策必须接受人大的批准和监督，这是我国建立行政决策程序监控模式的第一步。其次，我国的行政决策程序监控模式应该接受人民群众、社会团体和新闻媒体的监督。最后，司法应有条件地对行政决策权力进行审查。因此，我国理想的行政决策程序监控应该是"三位一体"的模式：作为权力机关的人大对重大行政决策和与公共利益密切相关的决策进行授权批准，司法机关对作为具体行政行为的行政决策享有司法审查权，公众对所有的行政决策行使监督权，使行政决策置于人大、法院和公众的三种监督和制约之中。
结 语
我国现行行政决策程序法制存在很大的缺陷，统一的行政程序法典是其硬伤，公众参与和专家论证或多或少，成为高傲的行政权力的"点缀"，使得行政决策程序法制民主性相当虚弱。为此，本文提出了三条具体对策，即扩大公众参与，健全专家咨询系统，建立程序监控模型，这对于我国完善行政决策程序法制提供了一个思考的方向和一定程度上的启示。然而，毕竟这还很不够，行政决策程序法制之完善还有很多可以论证的视角，还存在很多可供深挖的理论资源，这需要我们在以后的研究中继续深化。
注释：
⑴米哈依.T奥洛维亚努：《国家行政管理学概论》，北京：中国人民人学出版社，1998年版，第107页。
⑵贺善侃，黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社，2001年版，第12页。
⑶袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社，2004年版，第127页。
⑷李忠尚：《现代决策论-软科学与科学决策研究》，中国青年出版社，1995年版，第108页。
⑸【美】詹姆斯·安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第28贞。
⑹王惠岩：《马克思主义认识论和科学决策》，载《社会科学战线》，1997年版，第4期，249页。
⑺王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，238页。
⑻汪永泉、彭忠益：《试论行政领导决策机制缺陷及其应对之策》，载《行政与法》，2006年第3期，32页。
⑼李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版。
⑽【美】斯圖尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2004年版，58页。
⑾王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，243页。
作者简介：李沙沙；性别：男；籍贯：河北保定；生日：1984年8月；毕业院校：中国政法大学；研究方向：宪法学和行政法学；工作地点：北京；工作单位：北京市第二中级人民法院行政庭。
关键词：行政决策 合理程序 行政监督
一、行政决策的概念以及定性分析
（一）行政决策的含义分析
行政决策，又称政府决策，是决策领域的一个子系统。对于行政决策概念的界定，学术界有很多不同的阐述。有学者认为"行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法"⑴；有学者认为"行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动"⑵。
从以上对行政决策定义的分析中可以看出，这些定义的基础是行政学而非法学，若是从法学角度、特别是行政法学方面对行政决策做一定性并作为分析论证的起点，目前比较完备且获得众多呼声的是"行政决策主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。"⑶笔者认为，此定义可以从以下几个方面理解：第一，行政决策主体，既包括享有行政决策决定权的主体，也包括对行政决策的影响主体；第二，行政决策对象，指政府的决策行为能对之施加影响的事、物、人；第三，行政决策的目的是对利益的整合。
（二）行政决策的特征性能把握
行政决策具有一般决策的共性，同时，由于行政权力运行的特殊性，又决定了行政决策的特别之处，行政决策的特征主要有以下三个方面：
第一，职权性。行政决策作为行政权力运行的表现形式，必须是行政决策机关在其职权范围内作出的，其"本质哲学意义，正在于在主观与客观、理论与实践这个矛盾统一体的不断运动、变化和发展过程中主观对客观世界的认识能力以及对于未来世界的驾驭能力"⑷
第二，动态性。由于现代社会行政事务的复杂性以及相互之间的复杂关系，使得行政决策往往包括许多环节，决非是一个简单、瞬间可以完成的行为，而是行政机关的一种动态的活动。美国著名学者安德森从活动的角度，就把决策过程分为五个环节，即问题的形成阶段、政策方案的制定阶段、政策方案的通过阶段、政策方案的实施阶段和政策的评价阶段。⑸
第三，权威性与强制性。行政决策是由依法享有行政决策权的行政决策机关以国家的名义做出的，代表国家的意志和利益，以国家权力为后盾，以国家强制力为保障，具有权威性。权威性决定了行政决策的强制性，行政决策无须争得相对人的同意，相对人必须服从和配合，不得以未经其同意为由拒绝执行，否则，就有可能导致强制执行。
二、我国现阶段行政决策程序制度的缺失和不足
由于我国缺乏行政程序的统一法典，行政决策之程序在法律层面并没有受到统一的规制，决策程序法制尚不健全、不完善。决策民主化虚弱、决策成本高昂、决策失误事件频发、决策资源浪费，甚至还夹杂决策腐败等负面效应，直接暴露了我国行政决策程序的三大主要缺陷：察觉机制不健全、公众参与不充分和专家论证走过场。
（一）行政决策程序察觉机制不健全
控制论的创始人维纳说："信息这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我的调节为外界所了解时而与外界交换来的东西。"⑹信息是科学决策的基础，然而，我国现行信息机构及有关制度还存在信息机构及其人员总量仍显不足、信息收集能力较弱、信息传达缺乏制度规范等缺陷。这些要素之缺乏，觉察机制势必失灵，從而产生信息不对称。在信息不完全的条件下，决策失误是在所难免的。
（二）行政决策程序公民参与不充分
我国的领导决策虽然有"民主集中制"原则，但在实际决策中，由于缺乏具体的可操作性，决策时基本上还是领导一把手独断决策，决策中的"民主化"未能得到真正的贯彻执行。行政决策者在行政决策过程中，往往将个人权力凌驾于行政领导集体之上，用个人意见代替集体智慧，用领导经验代替科学决策，致使民主虚弱，公众参与不充分。从而导致社会团体没有现实可行的参与决策的途径，民众缺乏表达意见的机会--决策中民主参与的缺乏尤其是利益相关群体的空缺也必然导致决策的价值偏向和公平正义的缺失。
（三）行政决策程序专家论证走过场
"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑺。在中国，专家论证和咨询制度遭遇了公众参与不充分的同样尴尬。引入专家咨询和论证制度，原本是为了克服决策者有限理性之缺陷。然而，由于长期决策者的家长制作风，专家咨询与论证并没有起到其应有的作用。
正是由于行政决策存在上述三个方面的问题，致使决策程序缺乏统一权威的制度保障，从而使得决策失误频发，决策成本增高，腐败现象难治⑻等一系列问题展现在国家和社会面前。
三、完善我国行政决策程序制度的思考和建议
行政决策程序是行政决策的关键环节，它对于制约行政权力的滥用，防止决策失误和腐败，保障公民的合法权益以及实现社会公共利益至关重要的作用，然我国现行行政决策程序法制尚不完善，并造成了一系列的负面效应。为减少和消除这些不良影响，针对上述论及的三个方面的主要问题，结合我国行政法制建设的具体实践，笔者提出了完善我国行政决策程序的具体对策。
（一）扩大公民参与，完善听证制度，增加行政决策制定主体的基数
公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein）认为："公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑"。⑼基于公益，社会公众参与公众决策，这是公众的本性，只有公益目标的实现，社会公平的价值目标才能实现。西方国家的行政决策过程通过制度安排释放了公众的这种本性。"为了增进公众对政策结果的接受，为了加强公众对本身就是一种产品的政府行政的参与感和责任，某种促进广泛参与--无论是直接参与还是通过代表的参与的机制可能是行得通的。"⑽正是这种观念的促导，西方国家建立了我们所知晓的社会方案、分区制、达成共识制度和协商决策模式，并且在协商民主复兴的浪潮中，将公民参与的程序性权利推向协商民主本身所蕴含的实质性权利，如公共对决策目标、议题的主动提出等实质性进步。我国行政决策中的公众参与主要以听证会的形式表现，但总体上我国公民参与，尚缺乏一套能使其得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实等。笔者认为，完善公民参与机制大致有三条路径：一是保障公众的程序性权利；二是引入协商民主，保障公众的实体性权利；三是在具体制度层面完善已有的听证制度，切实保障公众程序性权利。 （二）建立完善的专家咨询系统，对行政决策的科学性进行有效地论证
众所周知，行政决策需要综合考虑来自各方面的利益和压力，需要比较复杂的经验和科学的知识，这种要求使决策者本身的知识和能力捉襟见肘，因而需要引入专家参与决策。专家论证在我国行政决策中作出了不可磨灭的贡献，然而，近些年来专家咨询却饱受垢病。专家咨询实际上成为一种"摆设"，"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑾针对我国现阶段的实际，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，实现行政决策专家咨询的程序化、制度化。政府应制定《重大行政决策专家咨询制度》或《行政决策咨询程序条例》等类似的规章制度为专家咨询提供法规和制度依据；第二，以制度保障专家咨询机构的独立性。咨询机构人员只向合同约定的条款负责，不用看一把手的脸色行事，这样就可使咨询人员独立地开展调查研究、论证以及方案的设计等活动；第三，构建多层次、多元化的决策咨询体系，提高专家系统的整体素质。
（三）加强监督，建立三位一体的程序监控模式
我国实行议行合一的体制，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关则是执行机关，人大通过立法监督和制约行政机关的权力运行。当前，我国绝大多数行政机关所作出的行政决策并没有经过人大是审查，就交付执行。针对这种现状，笔者认为，首先，重大行政决策和与公共利益密切相关的公共决策必须接受人大的批准和监督，这是我国建立行政决策程序监控模式的第一步。其次，我国的行政决策程序监控模式应该接受人民群众、社会团体和新闻媒体的监督。最后，司法应有条件地对行政决策权力进行审查。因此，我国理想的行政决策程序监控应该是"三位一体"的模式：作为权力机关的人大对重大行政决策和与公共利益密切相关的决策进行授权批准，司法机关对作为具体行政行为的行政决策享有司法审查权，公众对所有的行政决策行使监督权，使行政决策置于人大、法院和公众的三种监督和制约之中。
结 语
我国现行行政决策程序法制存在很大的缺陷，统一的行政程序法典是其硬伤，公众参与和专家论证或多或少，成为高傲的行政权力的"点缀"，使得行政决策程序法制民主性相当虚弱。为此，本文提出了三条具体对策，即扩大公众参与，健全专家咨询系统，建立程序监控模型，这对于我国完善行政决策程序法制提供了一个思考的方向和一定程度上的启示。然而，毕竟这还很不够，行政决策程序法制之完善还有很多可以论证的视角，还存在很多可供深挖的理论资源，这需要我们在以后的研究中继续深化。
注释：
⑴米哈依.T奥洛维亚努：《国家行政管理学概论》，北京：中国人民人学出版社，1998年版，第107页。
⑵贺善侃，黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社，2001年版，第12页。
⑶袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社，2004年版，第127页。
⑷李忠尚：《现代决策论-软科学与科学决策研究》，中国青年出版社，1995年版，第108页。
⑸【美】詹姆斯·安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第28贞。
⑹王惠岩：《马克思主义认识论和科学决策》，载《社会科学战线》，1997年版，第4期，249页。
⑺王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，238页。
⑻汪永泉、彭忠益：《试论行政领导决策机制缺陷及其应对之策》，载《行政与法》，2006年第3期，32页。
⑼李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版。
⑽【美】斯圖尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2004年版，58页。
⑾王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，243页。
作者简介：李沙沙；性别：男；籍贯：河北保定；生日：1984年8月；毕业院校：中国政法大学；研究方向：宪法学和行政法学；工作地点：北京；工作单位：北京市第二中级人民法院行政庭。