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针对庞大外来人口的管理，上海在特大城市当中率先走出一步。
7月1日，《上海市居住证管理办法》（下称《管理办法》）正式施行。根据《管理办法》，持有上海市居住证的“新上海人”将迎来积分时代，持证人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。
在城市追求精英化的潮流中，外来人口往往被视为财政和城市形象的负担。
2011年，国务院印发《国家人口发展“十二五”规划》，其中提出要积极稳妥推进户籍管理制度改革，特大城市要合理控制人口规模。同时又提出要创新流动人口服务管理体制机制，“逐步实行暂住人口居住证制度”以及“坚持以输入地政府管理为主”的原则。
简单来说，对于特大城市的人口管理，国家希望达到双重目标，一方面，迫于延揽人才的需要和缓解外来人口子女入学等方面的压力，政府要向外来人口提供更多的公共服务；另一方面，考虑到财政负担和资源承载能力的限制，又不希望因此吸纳过多人口。
这就导致大城市对于外来人口“欲放还收”的态度，上海市的《管理办法》正是这一态度的典型体现。“我们要为已经到上海来的人提供尽可能好的服务和透明的预期。另一个方面，又不会把全国所有的人都引到上海来，这是我们制定政策时候要实现的目标。”上海市相关负责人表示。
据消息人士透露，目前国家层面也正在制定居住证管理办法，并征询了地方的意见，草拟中的国家方案主要有两个指导方针：一是对所有满足条件的常住人口，采取同样的居住证管理方法。二是在待遇设计上，按照权利义务对等的原则，实行梯度化公共服务待遇的挂钩方式。上海市相关负责人表示，上海的《管理办法》正体现了国家的政策方向。
就此看来，作为第一个推出居住证积分制的特大城市，上海的尝试将为国家政策出台提供储备。
但多位专家表示，上海市的积分制虽然比之于过去的条件管理更为开放，但仍有违公平精神。
上海积分制的对象是在上海市工作、居住、参加职工社会保险，并持有《上海市居住证》的非户籍人口，他们需要通过积分才能确定自己所能享受多少公共服务。
按照《管理办法》，居住证总积分标准分值为120分，由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。
在基础指标方面，包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等。
比如，年龄在56周岁到60周岁范围内，可积5分，每减少1岁增加2分；学历越高积分越多，最高的博士研究生学历积分可达110分；取得技能类国家职业资格从五级到一级，积分可由15分升至140分；在上海市工作并缴纳职工社会保险费每满一年可积3分，补缴社保费、社保缴费单位与劳动合同单位不一致的不计算在内。
指标的设计突出对城市的实际贡献，对紧缺专业人才、投资纳税或带动本地就业人士、特定领域或重点区域人员、获得表彰人员等实行加分，其中不仅有投资型、高学历人才，也有普通大学生、一般劳动者。
比如所学专业为上海市紧缺急需专业且就业岗位一致的可积30分，投资者每纳税10万元人民币或每聘用上海市户籍人员10人积10分，缴纳职工社会保险费基数指标最高分值为100分。
同时，实行对特定领域和重点区域的政策倾斜，比如在环卫等特定公共服务领域就业每满一年积4分，在临港区域等一些重点发展的远郊区域工作并居住每满一年积4分。对社会有特别贡献的一般劳动者，工作期间获得的表彰奖励最高积分可达110分。
此外，上海市为应届毕业生提供优惠，与国家现行政策有效衔接，全日制应届高校毕业生可积10分。另外，配偶是上海市户籍人员积分最高可加40分。
加分项之外，也有减分项和一票否决项。对提供虚假身份、学历、就业、职称等方面虚假材料者每次扣减150分。五年内有行政拘留记录的，每条扣减50分。有一般刑事犯罪记录的，每条扣减150分。对有违反国家及上海市计划生育政策规定行为记录或严重刑事犯罪记录的，采取一票否决权，直接取消申请积分的资格。
《管理办法》还规定，积分指标体系和标准分值根据上海市经济社会发展情况可以进行动态调整。
在长期研究户籍制度的经济学家李开发看来，上海《管理办法》中一些积分指标值得推敲。“学历积分设定最高为110分，年轻的比尔·盖茨大学没有毕业就自己创业，如果来上海肯定被拒之门外。”李开发说。
对于配偶作为本市户籍人员可以积40分，李开发认为尤其不妥，“考核的是本人，怎么扯到配偶身上去了？”
“应当承认，学历学位指标、职称指标有参考价值，但是这些指标也有很多缺陷。真正的条件就是有能力有贡献。其他的都是参考，无足轻重。”李开发说。
对外来人员而言，他们最关心的是能够获得哪些公共服务待遇。上海市政府相关负责人表示，通过居住证积分制，实际上形成了外来人口享受公共服务的三个梯度。第一梯度是临时居住证拥有的公共服务，第二梯度是上海市居住证拥有的公共服务，第三梯度是居住证积分达到120分可以享有的公共服务。
第一梯度的对象为在上海市居住三日以上的外来人员，他们需要办理《临时居住证》，可以享受计划生育、基本公共卫生、证照就业等最基本的公共服务。
第二梯度的才能办理居住证，其条件是“合法稳定的住所”以及“合法稳定就业，参加本市职工社会保险满六个月”。他们能享受到的公共服务包括持证人子女可以在上海接受义务教育，并可参加中等职业、高等职业学校的自主招生考试。在社会保险方面，持证人可参加并享受上海社保政策。同时还可以申请公共租赁住房，并在上海市缴存和使用住房公积金。 居住证的持有者方可参与积分，达到120分标准分值者可进入第三梯度，他们比第二梯度的人能够享有更多的公共服务，包括子女可以在上海参加中考、高考，其配偶、子女也可按照有关规定参加上海市社会保险，享受相关待遇。
第三梯度的外来人口享有的待遇接近户籍人口。按照上海市人社局副局长毛大立的解释，两者的待遇差别只存在三个方面，一是父母不能投靠，二是不能享受上海市低保，三是不能申请购买共有产权保障房。
一位参与制定《管理办法》的人士将积分制总结为“权责对等、梯度赋权”。
人口管理改革的方向应该是让更多人进入到公共服务系统当中，所以，新政策能惠及多少人口，是检验政策进步的关键指标。据了解，2012年8月份，上海在四个区做了实测模拟，对6.3万外来人口进行了问卷调查。模拟结果显示，有15万名外来人口，仅靠基础指标就可以达到120分的积分。
因政策尚未开展，确切覆盖人数尚难统计。但是按照积分标准，本科以上大学生很容易获得120分的积分。因为持有大学本科学历和学士学位，将获得90分，而年纪只要小于44周岁，即可获得30分，仅此两项就可获得120分。如果再算上缴纳社保年限等积分，超过120分并不是问题。
另外一个数据或许更为直观，上海市教委相关负责人透露，现在每年非上海户籍的学生在上海参加高考的大概有4000人-5000人。实行积分制以后，预计近期会增加2000人左右。
自2002年6月开始施行的上海居住证制度首先在引进人才中试行，两年后，又在外来人口中扩大施行。
2009年，上海推出新的居住证政策。这项被称为“居住证转户籍”的新政规定，如果满足五个条件，就可以落户上海：持有《居住证》满七年；持证期间参加上海城镇社保满七年；持证期间依法缴纳所得税；被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师以上职业资格，且专业与工种对应；无违反计生政策，治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。
由此，上海的外来人口管理政策开始从以往的“指标限定”转变为“条件管理”，而即将实施的《管理办法》再次在管理模式上做出了改变。“居住证积分制度，是从过去的‘条件管理’，向‘积分管理’的转变。”上海市相关负责人表示。
上述负责人称，外来人员需求越来越多样化，条件管理的方式下，各种条件之间，难以柔性地替代，积分制则可做到这一点，也更容易满足复杂条件背后的多样化需求。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任文辉表示，此前，上海的居住证功能主要是为人才服务，而积分制让普通外来人口也有机会享受公共服务的提升。另外，积分制强化了公平性，也明确了公共服务的供给人群和范围。同时也有利于解决当前突出的异地高考的问题。
“积分制有进步，有更大的普惠性，也有操作性。”文辉认为。但是他也表示，积分制本质上仍带有很强的选拔色彩。
选拔的当然是对上海有用的人。除了高学历、高技能、紧缺专业等这些传统指标，在指标体系中可以看到，年龄也成为一个加分因素，越年轻获得的加分越多。
6月19日，在《管理办法》的发布会上，上海市发改委相关负责人介绍，2012年上海户籍人口中超过60岁的老人有367万，达到总户籍人口的25.7%，相当于4个人当中就有一位是老人，老龄化程度全国最高。人口老龄化带来一系列问题，其中社保问题尤为突出。
2010年，上海城镇职工养老保险基金缺口高达103.54亿元。2011年7月，上海将外来从业人员及郊区从业者全部纳入城镇职工养老保险，当年即将养老基金缺口缩减到35.06亿元。年龄构成更为年轻的外来人口群体，实际上分担了上海老龄化压力。但与此同时，外来人员面临着缴费不满15年不能在上海养老，社会统筹部分无法携带等问题，以致一些人跟企业达成协议，自愿退保。居住证积分制给外来人口一种定居上海的预期，让更多人打消顾虑。记者接触的多位上海外来人员均表示，积分制后会更积极地考虑办理居住证和缴纳社保。
按照政策，并非所有的外来人口都有机会进入上海的“选拔”程序，对于不满足“稳定就业”和“稳定住所”的外来者而言，居住证积分制所带来的一切好处都没有意义——他们无法办理居住证。
中国人民大学经济学院教授陶然介绍，在上海这样的大城市，非正规就业、自我雇佣的人口占外来人口的18%-20%，他们事实上已经居住多年，且举家迁徙，但是一直无法进入城市公共服务体系。
在城市追求精英化的潮流中，这些外来人员往往被视为财政和城市形象的负担。陶然认为，其实通过一些制度安排，可以免除政府的这种负担。
比如，涉及到公共服务的子女入学问题，陶然认为需要由中央来统筹，上海人多，中央可以根据人口比例多分配一些指标。“哪怕让他们在上海参加高考，用一张试卷，给他们单独设一个分数线都可以，也比赶他们回去好。”
“中国正进入经济下行通道，如果还不赶快进行户籍改革、土地制度改革，不光会发生经济危机，还可能会发生社会危机。”陶然认为，上海的积分制本质上还是“掐尖选拔”，“改革的意义有限”。
中国城市发展研究院副院长袁崇法则表示，户籍改革应当在实际居住和就业的背景下来考虑，应该是普惠性的，而不应该设置歧视性的条件，最终变成仅适用特殊群体的政策。
7月1日，《上海市居住证管理办法》（下称《管理办法》）正式施行。根据《管理办法》，持有上海市居住证的“新上海人”将迎来积分时代，持证人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。
2011年，国务院印发《国家人口发展“十二五”规划》，其中提出要积极稳妥推进户籍管理制度改革，特大城市要合理控制人口规模。同时又提出要创新流动人口服务管理体制机制，“逐步实行暂住人口居住证制度”以及“坚持以输入地政府管理为主”的原则。
简单来说，对于特大城市的人口管理，国家希望达到双重目标，一方面，迫于延揽人才的需要和缓解外来人口子女入学等方面的压力，政府要向外来人口提供更多的公共服务；另一方面，考虑到财政负担和资源承载能力的限制，又不希望因此吸纳过多人口。
这就导致大城市对于外来人口“欲放还收”的态度，上海市的《管理办法》正是这一态度的典型体现。“我们要为已经到上海来的人提供尽可能好的服务和透明的预期。另一个方面，又不会把全国所有的人都引到上海来，这是我们制定政策时候要实现的目标。”上海市相关负责人表示。
据消息人士透露，目前国家层面也正在制定居住证管理办法，并征询了地方的意见，草拟中的国家方案主要有两个指导方针：一是对所有满足条件的常住人口，采取同样的居住证管理方法。二是在待遇设计上，按照权利义务对等的原则，实行梯度化公共服务待遇的挂钩方式。上海市相关负责人表示，上海的《管理办法》正体现了国家的政策方向。
就此看来，作为第一个推出居住证积分制的特大城市，上海的尝试将为国家政策出台提供储备。
但多位专家表示，上海市的积分制虽然比之于过去的条件管理更为开放，但仍有违公平精神。
怎么积分
上海积分制的对象是在上海市工作、居住、参加职工社会保险，并持有《上海市居住证》的非户籍人口，他们需要通过积分才能确定自己所能享受多少公共服务。
按照《管理办法》，居住证总积分标准分值为120分，由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。
在基础指标方面，包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等。
比如，年龄在56周岁到60周岁范围内，可积5分，每减少1岁增加2分；学历越高积分越多，最高的博士研究生学历积分可达110分；取得技能类国家职业资格从五级到一级，积分可由15分升至140分；在上海市工作并缴纳职工社会保险费每满一年可积3分，补缴社保费、社保缴费单位与劳动合同单位不一致的不计算在内。
指标的设计突出对城市的实际贡献，对紧缺专业人才、投资纳税或带动本地就业人士、特定领域或重点区域人员、获得表彰人员等实行加分，其中不仅有投资型、高学历人才，也有普通大学生、一般劳动者。
比如所学专业为上海市紧缺急需专业且就业岗位一致的可积30分，投资者每纳税10万元人民币或每聘用上海市户籍人员10人积10分，缴纳职工社会保险费基数指标最高分值为100分。
同时，实行对特定领域和重点区域的政策倾斜，比如在环卫等特定公共服务领域就业每满一年积4分，在临港区域等一些重点发展的远郊区域工作并居住每满一年积4分。对社会有特别贡献的一般劳动者，工作期间获得的表彰奖励最高积分可达110分。
此外，上海市为应届毕业生提供优惠，与国家现行政策有效衔接，全日制应届高校毕业生可积10分。另外，配偶是上海市户籍人员积分最高可加40分。
加分项之外，也有减分项和一票否决项。对提供虚假身份、学历、就业、职称等方面虚假材料者每次扣减150分。五年内有行政拘留记录的，每条扣减50分。有一般刑事犯罪记录的，每条扣减150分。对有违反国家及上海市计划生育政策规定行为记录或严重刑事犯罪记录的，采取一票否决权，直接取消申请积分的资格。
《管理办法》还规定，积分指标体系和标准分值根据上海市经济社会发展情况可以进行动态调整。
在长期研究户籍制度的经济学家李开发看来，上海《管理办法》中一些积分指标值得推敲。“学历积分设定最高为110分，年轻的比尔·盖茨大学没有毕业就自己创业，如果来上海肯定被拒之门外。”李开发说。
对于配偶作为本市户籍人员可以积40分，李开发认为尤其不妥，“考核的是本人，怎么扯到配偶身上去了？”
“应当承认，学历学位指标、职称指标有参考价值，但是这些指标也有很多缺陷。真正的条件就是有能力有贡献。其他的都是参考，无足轻重。”李开发说。
梯度待遇
对外来人员而言，他们最关心的是能够获得哪些公共服务待遇。上海市政府相关负责人表示，通过居住证积分制，实际上形成了外来人口享受公共服务的三个梯度。第一梯度是临时居住证拥有的公共服务，第二梯度是上海市居住证拥有的公共服务，第三梯度是居住证积分达到120分可以享有的公共服务。
第一梯度的对象为在上海市居住三日以上的外来人员，他们需要办理《临时居住证》，可以享受计划生育、基本公共卫生、证照就业等最基本的公共服务。
第二梯度的才能办理居住证，其条件是“合法稳定的住所”以及“合法稳定就业，参加本市职工社会保险满六个月”。他们能享受到的公共服务包括持证人子女可以在上海接受义务教育，并可参加中等职业、高等职业学校的自主招生考试。在社会保险方面，持证人可参加并享受上海社保政策。同时还可以申请公共租赁住房，并在上海市缴存和使用住房公积金。 居住证的持有者方可参与积分，达到120分标准分值者可进入第三梯度，他们比第二梯度的人能够享有更多的公共服务，包括子女可以在上海参加中考、高考，其配偶、子女也可按照有关规定参加上海市社会保险，享受相关待遇。
第三梯度的外来人口享有的待遇接近户籍人口。按照上海市人社局副局长毛大立的解释，两者的待遇差别只存在三个方面，一是父母不能投靠，二是不能享受上海市低保，三是不能申请购买共有产权保障房。
一位参与制定《管理办法》的人士将积分制总结为“权责对等、梯度赋权”。
人口管理改革的方向应该是让更多人进入到公共服务系统当中，所以，新政策能惠及多少人口，是检验政策进步的关键指标。据了解，2012年8月份，上海在四个区做了实测模拟，对6.3万外来人口进行了问卷调查。模拟结果显示，有15万名外来人口，仅靠基础指标就可以达到120分的积分。
因政策尚未开展，确切覆盖人数尚难统计。但是按照积分标准，本科以上大学生很容易获得120分的积分。因为持有大学本科学历和学士学位，将获得90分，而年纪只要小于44周岁，即可获得30分，仅此两项就可获得120分。如果再算上缴纳社保年限等积分，超过120分并不是问题。
另外一个数据或许更为直观，上海市教委相关负责人透露，现在每年非上海户籍的学生在上海参加高考的大概有4000人-5000人。实行积分制以后，预计近期会增加2000人左右。
新的不公？
自2002年6月开始施行的上海居住证制度首先在引进人才中试行，两年后，又在外来人口中扩大施行。
2009年，上海推出新的居住证政策。这项被称为“居住证转户籍”的新政规定，如果满足五个条件，就可以落户上海：持有《居住证》满七年；持证期间参加上海城镇社保满七年；持证期间依法缴纳所得税；被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师以上职业资格，且专业与工种对应；无违反计生政策，治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。
由此，上海的外来人口管理政策开始从以往的“指标限定”转变为“条件管理”，而即将实施的《管理办法》再次在管理模式上做出了改变。“居住证积分制度，是从过去的‘条件管理’，向‘积分管理’的转变。”上海市相关负责人表示。
上述负责人称，外来人员需求越来越多样化，条件管理的方式下，各种条件之间，难以柔性地替代，积分制则可做到这一点，也更容易满足复杂条件背后的多样化需求。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任文辉表示，此前，上海的居住证功能主要是为人才服务，而积分制让普通外来人口也有机会享受公共服务的提升。另外，积分制强化了公平性，也明确了公共服务的供给人群和范围。同时也有利于解决当前突出的异地高考的问题。
“积分制有进步，有更大的普惠性，也有操作性。”文辉认为。但是他也表示，积分制本质上仍带有很强的选拔色彩。
选拔的当然是对上海有用的人。除了高学历、高技能、紧缺专业等这些传统指标，在指标体系中可以看到，年龄也成为一个加分因素，越年轻获得的加分越多。
6月19日，在《管理办法》的发布会上，上海市发改委相关负责人介绍，2012年上海户籍人口中超过60岁的老人有367万，达到总户籍人口的25.7%，相当于4个人当中就有一位是老人，老龄化程度全国最高。人口老龄化带来一系列问题，其中社保问题尤为突出。
2010年，上海城镇职工养老保险基金缺口高达103.54亿元。2011年7月，上海将外来从业人员及郊区从业者全部纳入城镇职工养老保险，当年即将养老基金缺口缩减到35.06亿元。年龄构成更为年轻的外来人口群体，实际上分担了上海老龄化压力。但与此同时，外来人员面临着缴费不满15年不能在上海养老，社会统筹部分无法携带等问题，以致一些人跟企业达成协议，自愿退保。居住证积分制给外来人口一种定居上海的预期，让更多人打消顾虑。记者接触的多位上海外来人员均表示，积分制后会更积极地考虑办理居住证和缴纳社保。
按照政策，并非所有的外来人口都有机会进入上海的“选拔”程序，对于不满足“稳定就业”和“稳定住所”的外来者而言，居住证积分制所带来的一切好处都没有意义——他们无法办理居住证。
中国人民大学经济学院教授陶然介绍，在上海这样的大城市，非正规就业、自我雇佣的人口占外来人口的18%-20%，他们事实上已经居住多年，且举家迁徙，但是一直无法进入城市公共服务体系。
在城市追求精英化的潮流中，这些外来人员往往被视为财政和城市形象的负担。陶然认为，其实通过一些制度安排，可以免除政府的这种负担。
比如，涉及到公共服务的子女入学问题，陶然认为需要由中央来统筹，上海人多，中央可以根据人口比例多分配一些指标。“哪怕让他们在上海参加高考，用一张试卷，给他们单独设一个分数线都可以，也比赶他们回去好。”
“中国正进入经济下行通道，如果还不赶快进行户籍改革、土地制度改革，不光会发生经济危机，还可能会发生社会危机。”陶然认为，上海的积分制本质上还是“掐尖选拔”，“改革的意义有限”。
中国城市发展研究院副院长袁崇法则表示，户籍改革应当在实际居住和就业的背景下来考虑，应该是普惠性的，而不应该设置歧视性的条件，最终变成仅适用特殊群体的政策。