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摘 要：当前，我国正处于社会转型期，伴随着大量社会组织群体的分化和整合，社会组织主体框架结构也发生了相应的变化，而混合型社会组织的出现正是经济社会发展主体结构模式和组织运作方式制度创新的结果。本文对浙江宁波在和谐社会发展中产生的新型混合组织的功能和运作进行了阐述，分析了当前该类组织的发展困境，提出了扶持和规范该类组织发展的思路。
关 键 词：和谐社会；混合型社会组织；制度创新
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）04-0034-07
收稿日期：2012-10-10
作者简介：陆银辉（1980—），女，浙江余姚人，中共浙江省余姚市委党校讲师，硕士，研究方向为公共管理和社会管理。
构建社会主义和谐社会，是党和国家从开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发所提出的一项重大决策，它适应我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。而和谐宁波建设是社会主义和谐社会的一个重要组成部分。中共宁波市委积极致力于建设“经济更加发达、法制更加完备、文化更加繁荣、社会更加安定、生态更加优良、人民生活更加幸福”的和谐宁波。从实践上看，要建设和谐宁波就必须在发挥好社会三大传统组织作用的同时，积极培育好、发展好混合型社会组织。因为，混合型社会组织是一种根据社会需要，整合包括政府在内的社会各种组织力量而构成的一种新型社会组织。从直观上看，这类组织可以被简单地称为“半官半民”、“半政府半市场”的组织。在国内外的许多社会经济活动中，这类组织也起着独特的甚至是不可替代的作用。
一、混合型社会组织的概念阐释和运作特点分析
所谓混合型社会组织，是指在政府部门的强力主导下，为了某一特定的目标，政府与社会的各种主要构成（如产业界、财经界、知识界、新闻媒介、行业协会与社会中介组织等）中的几种或多种同时存在于一个（相对）固定的社会性组织形态中，而且各个组成部分之间的联合运作和共同运转促成了这类组织的有效存在与发展。其功能作用、性质定位、运作方式和活动领域等方面都具有自身的特征，区别于政府组织、营利组织或非营利组织。[1]本文将混合型社会组织的性质定位在政府与以企业为代表的实业界关系的重新建构上，即它体现了公私部门之间的合作伙伴关系，它的蓬勃发展日益受到政府重视，得益于政府对市场机制的破坏程度小、顺应程度大的发展主流。①
而且，混合型社会组织在主体构成、任务目标、结构布局、人员配备、职能机制、运作体制等方面都有一定的特殊性。具体表现为：第一，主体多元复合、职能融合互补。这类组织往往在政府主导或支持下成立，围绕特定的目的、在特定运作机制之下，由党政界、企业界、财经界、知识界和媒体界等联动运行，并且实现了相互之间的职能融合。第二，目标或任务导向多重统一。这类组织既以不追求利润最大化而区别于一般企业组织，又以经济上自主运行、自负盈亏而区别于行政组织，其运作往往是围绕着政府事先确定的具体目标或任务，在实现既定的具体目标的同时，既促进社会效益提高又兼顾经济效益获得，讲求经济运行与社会效益的统一。第三，结构布局网络化。这类组织在结构布局中以网络型设置实现扩散效应，基本上每个组织架构中都有一个核心主体，再由多个层次的运作主体实现层层扩散。第四，资源运作整合化。混合型社会组织在运作机制上能够充分整合各种社会资源，通过灵活机制聚集各种人员组成（专职或兼职），通过各种适当协调机制确保对整体目标达成共识并集体行动、通过合理的制度安排促进参与组织构成的各种社会成分发挥积极性与主动性。除此之外，还有机制灵活等优势。①
虽然混合型社会组织有多种类型，而且还有一定区别，但在总体上都不同程度地具有以上特征。从国内外对社会组织的实证研究来看，根据是否政府主导、是否常设等基本特征，可以把混合型社会组织分为行业促进型、项目推进型、战略合作型与民办公益型等四种类型。总体而言，从混合型社会组织的运作和类型特征看，这类组织以其恰当的组织定位、精准的布局架构、明确的有为与不为、巧妙的策划运筹推动了社会经济生活的发展。
二、和谐宁波建设中混合型社会组织的发展概况
在宁波的社会发展中，最早出现的混合型社会组织雏形是兼有经济开发和行政管理职能的政府派出机构，比如宁波市政府的派出机构，具体为宁波经济技术开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、大榭开发区管理委员会、宁波国家高新技术产业开发区管理委员会、宁波东钱湖旅游度假区管理委员会等。作为市政府的派出机构，其依法行使政府赋予和委托的有关管理权限，同时又承担了新区块的开发、经营职能。近几年来，随着宁波经济社会建设的全面开展和政府机构改革的不断深入，这类组织的数量也在逐步扩增。尤其是进入21世纪后，发展速度加快，出现了不同类型的混合型社会组织。在此根据宁波混合型社会组织是否政府主导、是否常设机构以及其不同功能，将其暂分为四种类型：[2]
行业促进类型。比如：②宁波市和浙江大学战略合作委员会等。2007年9月15日，宁波市和浙江大学战略合作委员会第一次 （扩大）会议在东港喜来登酒店举行。双方决定，“十一五”期间及今后一段时间，市校战略合作的重点主要围绕科技创新和创业合作、教育和人才合作、软件和信息服务等方面开展，从而建立长期、稳定、全面的战略合作关系，促进市校的共同发展③宁波市现代物流业发展领导小组、宁波市都市产业发展领导小组③等，通过把政府、企业、高校、研究机构等行业内的相关主体组织起来，将个体之间分散、零星的合作转化为组织内部经常性、规范化的合作。目前来看政府内的非常设机构较多，但在产业领域发挥推动作用的并不多。
项目推进类型。宁波市政府通过设立具有政府委托的协调管理职能和市场经营职能的专门机构或事业单位，负责对城市整体发展具有重大意义、社会效益显著的项目建设，实现社会效益与经济效益的统一。广义的理解，既包括工程项目建设组织，如宁波交通工程建设集团奉化三高项目部等，也包括产业发展项目组织等。 战略合作类型。如“宁波市工业经济发展研究会”等，通过以合作组织的形式建立党委、政府与作为城市战略资源的知识主体合作的框架与机制，促进党政界与知识界联动，发挥这些知识主体在城市发展战略研讨、知识引领、文化创业、创新推动等方面的独特作用，实现共荣共兴。
民办公益类型。这类组织往往是自下而上、由民间主体设立的承担社会公益职能的组织。如民间博物馆的创办。近年来，浙江宁波民办博物馆发展势头强劲，发展脉络清晰，政府部门采取了积极的扶持政策。从1997年宁波市鄞州区诞生第一家民办宁波服装博物馆以来，形成了先在慈溪、宁海、象山兴起，再到鄞州群体化发展，以及目前余姚、奉化、江北涌动的态势。民办博物馆至今已经发展到30余家，其中企业创办的20余家，收藏家、艺术家以及村镇集体组织创办的10余家。据统计，目前鄞州区在建和筹建的民办博物馆有：宁波服装博物馆、华茂堂美术馆、紫林坊艺术馆、它山石雕博物馆、鄞州明贝堂中医药博物馆、百美甬式家具博物馆、宁波世界厨房文化博物馆等，都是具有当地特色的博物馆。①
三、和谐宁波建设中混合型社会组织的运作实效及困境分析
目前，各种类型的混合型社会组织在推动宁波经济社会和谐进步，在实现政府与市场、民间自治力量互动发展的过程中都发挥着重要的作用。从这类组织的运作实效看：混合型组织是推进政府和市场体制内自我改革的有益探索，混合型组织是服务型政府下推进经济和城市建设所需的创新机制，混合型社会组织是弥补各类组织功能不足、提高组织运行效率、降低组织交易成本的有效手段等。[3]
近年来，宁波混合型社会组织正通过体制、机制创新释放出独特的生命活力，但正因为是新生事物，所以在实际运作中也产生了众多制度摩擦和发展难题。而且不同类型的混合型社会组织表现出的问题既有共性也有很大的差异性。比如政府主导下的混合型社会组织主要困惑在于机构性质和内部协调机制等方面，而民间主导的民办公益类组织的发展难点在政策支持、资金不足等方面。当然也存在一些共性问题，如组织的绩效评估、规范管理等问题。
首先，部分混合型社会组织机构性质不明确。有些组织机构的性质不是很明确，很多运作多年的组织机构一直没有明确的机构性质，由此引发的是该组织在人事管理、人才引进等方面的问题，同时由于机构性质不明，在一定程度上也增加了其协调、管理的难度和成本。以民办博物馆为例，根据已颁布的《博物馆管理办法》第2条第3款规定：“利用或主要利用非国有文物、标本、资料等资产设立的博物馆为非国有博物馆。”这里定义的非国有博物馆也就是民办博物馆或私立博物馆，这类博物馆从投资主体看，不是由国家出资；从隶属关系上看，不属于国家体系和文物系统。随着我国博物馆事业的不断发展，在全国范围内这类非国有博物馆的数量不断增加，正在成为我国博物馆体系中一支不可忽视的力量。2004年，由民革北京市委组织的“北京私立博物馆面临的问题与对策”专题调查后发现，这些民办博物馆在运营过程中或多或少地存在着缺乏专业指导、政策支持和运营资金等各种各样的问题。这些问题直接反映出我国目前的法律、法规对于非国有博物馆的准入和保障机制尚有待健全和完善。
其次，混合型组织主体之间权责不清、互动和协调不够。因为混合型社会组织是多元组织的混合，各组织间势必存在不同的发展规律和组织目标，在运作中也就难免产生不同程度的矛盾，尤其是多元主体合署办公对各自的权责划分、目标协调难度较明显。比如有些组织的相关机构是合署办公、人员互兼的，两者的众多活动都由其共同组织，经费也由其买单，但两者在活动中应该独立的事宜没有完全独立，很多权利和责任还没有划分清晰。此外，其内部主体之间的互动和协调机制也有待健全。在众多混合型主体中，目前还是政府在主导和支撑，政府在决策中所希望实现的公益目标或推广目标与市场的营利目标会出现冲突，所以，项目开展中还需要通过磨合推进合作，通过协调达成统一。比如宁波市会展业促进会、宁波市贸易促进会等。在布展中，政府本着广泛受益原则所举办的成果展会与企业洽谈项目获取利益的参展目的并不完全一致，所以，对政府搭台，企业未必都积极参与。另外，混合型主体在与市场主体合作中很难控制企业。②
第三，混合型社会组织的资金运作机制有待进一步健全。从宁波市东部新城开发建设指挥部、宁波开发区东区开发建设指挥部、宁波市土地开发前期办公室等区块、项目的推进组织来看，作为自我运作的独立主体，其收入主要来源于区域内的土地出让收益，在国家对土地出让收益使用有明确规定的前提下，资金使用的多元与收入的相对单一形成了一定的矛盾；对于宁波服装博物馆、华茂堂美术馆、紫林坊艺术馆等带有社会公益性质的组织来说，缺乏社会资源进入、社会捐赠等方面的政策规定，不利于调动民间个体及民间资本兴办社会公益事业的积极性。例如：在民间博物馆一片兴起的繁荣之下仍隐藏着很多危机，普遍存在经济困难、处境艰难等问题。如：资金来源单一是私人博物馆面临的最大问题。①中国文化遗产研究院文物保护修复培训中心主任詹长法说：“在国外，私人博物馆的资金来源广泛，除了私人资金，还有基金会、慈善捐款和公司的赞助。我国的私人博物馆基本上只能靠举办者的私人资金维持运营。”
第四，一些政府项目的开放度有待进一步提高。由于对混合型社会组织的认识不足以及缺乏必要的社会监督、专家介入等机制，使得一些本可以采取政府购买服务的活动和项目并没有交给混合型社会组织来承担和运作。以民办博物馆为例，一方面，宁波鄞州区出现的民间力量办博物馆的热潮在很大程度上得益于该区民营经济的发展，民营企业的雄厚实力奠定了民办博物馆的经济基础。2007年以来，文物保护和收藏意识的提高使社会上出现了一批收藏家，为民营博物馆的大量兴办创造了极好的条件。另一方面，现在大部分民间博物馆属于仓库性质，谈不上专业，也谈不上对公众有吸引力。詹长法说：“建一个博物馆并不是那么容易的事，不能凭一时冲动，不是拾掇拾掇几个藏品就可以开个博物馆。专业知识、专业技能、专业素质以及业务管理和行政管理都很重要。”此外，缺少宣传也是限制私人博物馆发展的原因之一。② 第五，政府对混合型社会组织的社会绩效评估存在困难。一些混合型社会组织是运用财政经费完成组织使命的，不管是行业推广还是公益文化事业繁荣都是政府在财政投入后希望得到的结果。还有些混合型社会组织虽在运作中提出了“资金自求平衡”，在项目开发中不求营利，也不占用财政资金，然而在实际上很多项目在完成的过程中往往还是需要动用政府公共资源，这就间接增加了行政成本。因此，不管对哪类混合社会组织，政府都有权力也有义务来评估其运作绩效。混合型社会组织的绩效考核制度是组织确认目标达成和规划人力资源的依据，是混合型社会组织工作人员在职培训的指标，更是对其服务对象权益的保障。但就目前来看，对环境改善、文化素质提升、生活品质提高等社会绩效，政府很难进行确切的评估，这将不利于对该类组织形成有效的激励约束机制。因此，要实现将混合型组织的发展纳入到指标化、规范化、科学化、制度化的范畴，以全面的评价体系打破仅以经济效益增长为核心的常规考评框架还存在很大困难。
民办博物馆是保护、研究和展示文化及自然遗产的混合型社会组织创办的。当前存在以下几方面的问题：一是主管部门对民办博物馆、部门及员工综合表现缺乏完善的评定体系，考核工具陈旧、考核目的不明确、考核方法单一，也没有真正对考核结果进行认真客观的分析，更没有真正利用考核过程和考核结果来帮助员工在绩效、行为、能力、责任、服务意识等方面得到切实的完善和提高。二是博物馆组织对员工缺乏科学合理的考核制度。三是缺乏评价激励机制。因此，民办博物馆应引入绩效管理，促进内部管理能力、绩效水平、服务质量及公众社会满意度的提升，这也是深化体制改革的一种有效尝试。
第六，政府和社会对混合型社会组织的监管不力和规范不足。政府和社会对混合型社会组织的管理不合理。例如：当前民办博物馆存在以下问题：一是缺乏行业规范，即便同一性质的民办博物馆在业务工作中也无统一规范和标准。二是缺少沟通渠道及反馈机制，缺乏相应有效的管理方法和技巧。管理上的不合理也影响到该类组织运作效率的提高。在这方面，民办博物馆可借行政主管部门职能转变之际，力争减少直接干预，尽量摆脱作为行政主管部门附属机构的地位，争取更多的自主权和机动权，力求获得人事和财务的自主权，拥有人员配置和资金支配的权力，按照民办博物馆行业的性质和宗旨，确立其相应的管理模式。①此外，政府和社会对混合型社会组织的监管和规范不足，导致了某些混合型社会组织因为是政府与市场的融合，在以市场主体参与竞争的过程中，凌驾于市场之上以获取部门和个人利益。还有一些民办公益组织开展经营活动，一旦有了盈余，则不能坚守非营利性质，以变相分红取代公益事业重新投入。尤其是某些混合型社会组织在获得政府的优厚土地和房产资源后，开始利用该资源加大经营投入而逐步忽视公益付出，随着声誉和利益的提高，公益热情反而下降，违背了政府支持的初衷。
四、和谐宁波建设中对混合型社会组织的优化运作探索
面对混合型社会组织存在的各种问题，只有通过有力的政策扶持以及严格的规范管理才能切实发挥其功能和作用，才能形成社会对该类组织的共识和支持。
第一，明晰各类混合型社会组织的性质定位。在我国，要把混合型组织作为一种有中国特色的新型组织来探索其性质。在目前情况下，应根据各类混合型组织的职能定位以及所从事活动或项目的公益性、目标多重性，将混合型组织明确为自收自支的事业单位或非企业单位。通过比较研究不同类型主体的组织存续性及其生存、发展条件来区分单位性质。如：2000年以来，宁波市先后制订出台了《关于加快文化发展的改革决定》、《关于支持国有文化单位改革试点的若干政策意见》、《关于推进文化产业发展的若干意见》等文件，为文化体制改革提供了扶持和引导政策，鼓励民间资本投资文化产业。一批民间艺术家、收藏家纷纷以“国助民办”的方式，兴建了一批私人博物馆、艺术馆、陈列馆、纪念馆，其中多数填补了国有博物馆的空白。如：宁海十里红妆民俗博物馆就是“国助民办”模式的“杰作”。①
第二，规范部分混合型社会组织的行政职能。一部分混合型社会组织因为具有一定的行政职能，所以，在运作中具有组织权威性，这既确保了对市场规范作用的发挥，也方便了对政府部门间的协调工作。比如宁波市会展业促进会有会展统筹职能，宁波市铁路建设指挥部具有统一规划铁路建设保护铁路开发的职能。然而在现实中，相当一部分混合型社会组织并不具有行政职能，所以，在规制市场的过程中，名不正、言不顺。因此，对于具备条件的社会组织可以赋予一定的行政权力，提高组织权威性。另外，不管是落实职能还是明确性质，都需要通过完善的法律法规的形式来实现政策支持。
第三，完善混合型社会组织的人员管理制度。根据新型社会组织主体多元、人员混合的特点，对人员进行柔性管理，实行双重制度，即在从业人员身份与角色定位上，除设置专业人员外，允许并鼓励其他人员兼职，实现人才流通、资源共享。经有关机关批准，对兼职行政机关人员实行兼职不兼薪，采取通过对项目进行奖励的办法，调动兼职人员的积极性、主动性和创造性。另外，健全从业人员社会化职称评定制度，依据混合型社会组织中的人员构成及工作性质的不同，对从事一般管理职能的非专业人员可参照行政职务管理，对专业人员实行专业技术资格评价制度，即个人申报，单位自主聘任。
第四，优化相关税收政策及投资补偿机制。依据混合型社会组织以社会效益为主，具有公益、事业性的特点，建立相应的补偿机制。在税收政策方面，在国家尚未出台混合型社会组织税收制度的情况下，可以研究制定符合本地新型社会组织发展的税收支持政策和标准，比如对公信力评估中优秀的混合组织制定地方税收减免或返还政策；同时考虑对新办混合组织实行限期免税政策。在投资补偿方面，应充分运用政府公共资源，通过提供场地、异地补偿、财政贴息支持、财政奖励等办法，鼓励民间资本参与项目建设和事业发展。具体如：针对民办公益性混合组织面临的生存困境，宁波市政府出台了以下政策：2009年9月，宁波市鄞州区出台了《关于鼓励促进民办博物馆发展的意见》，具体规定了由个人或民营企业出资筹建、建筑面积在1000平方米以上的博物馆，投资额度在每平方米4000元及以上的，区财政予以每平方米500元的一次性补助；投资额度不足该标准的，区财政予以每平方米300元的一次性补助；最高补助额度不超过400万元。该意见从场馆建设与运作、资金补助、用地保障、人员配备、综合设施与服务配套等方面提出了详尽的扶持措施，这是目前国内第一个出台的规定详尽的民办博物馆扶持政策。② 第五，创设相关项目与事业发展专项资金。设立混合型组织培育和发展资金，用于培育各类“促进特色行业发展、推进项目建设、从事公益事业”的混合型社会组织。特别是对公益性、社会性项目，引导相关部门从其掌握的产业、事业发展资金中拨出一块，建立相应的项目和事业专项资金，并积极吸纳民间资金，委托给混合型社会组织用于专项事业或项目建设，也可用于奖励。例如：针对民办博物馆，应完善相关的财税政策。借鉴国外做法，在加大财政经费保障力度的同时制定适当的财税政策。明确规定对部分文化事业税收给予减免，鼓励社会对文化事业进行捐赠，规定纳税人通过文化行政管理部门或其批准成立的非营利性公益组织进行的捐赠，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除。建议国家出台针对民办博物馆事业的优惠扶植政策，以法律的形式鼓励行业、企业、个人办馆，鼓励对民办博物馆等社会公益事业的捐赠与赞助，并给予税收上的优惠。
第六，加强混合型社会组织运作的规范管理和社会评价。对混合型社会组织所出现的中饱私囊、公款私用等种种违规操作问题，由于主要是发生在经营性领域，所以，发现问题的办法还在于加强审计，比如这类主体在相关房地产项目中的经济问题、变相分红问题等，都需要严格的社会审计来披露问题、规范发展。另外，对混合型组织，政府在政策、土地等方面给予支持的同时，还需要出台配套的约束政策，如权力义务对等的扶持政策，对公益项目验收后的公共采购政策，以合约形式规定的公益付出政策等，只有规范性制度建设到位，才能确保其在运作和发展中实现公益目的。
此外，针对混合型社会组织，一方面，在项目推进或事业建设的过程中，对项目实施过程和结果进行评价。通过包括相关方、业内人士、专家学者在内对其绩效进行的社会化评价，将对混合型社会组织的活动内容和社会效益进行传播和社会承认，加强社会监督，同时，也强化社会导向，引导其他社会组织在追求经济效益的同时注重社会效益，从舆论上、政策上支持有能力的市场主体或个人投身行业、项目建设或社会公益事业。另一方面，探索建立公益性事业的评价体系，在确保政府和民间在不断加大投入的同时，能够发挥鼓励和鞭策的作用，以引导该类主体规范发展。
总之，基于对宁波实践的考察，无论从理论上的组织分析还是从实践上的发展前景看，混合型社会组织都已经体现出其存在的价值，但这类社会组织与其他三类组织一样，也不是万能的，它的出现并不能取代传统三大社会组织的地位和作用。从更多角度看，它只是当前政府推进经济社会重大领域发展的一种载体或方式，是政府与多元主体之间的一种制度化的公私合作伙伴关系，它在运作中需要高度的组织性、策划性、协调性以及上述多方面的条件。目前，国内对这种创新的组织形式或制度方式还没有统一的定论，也没有固定的模式，发展中仍存在着很多不成熟的痕迹和不规范的问题，比如组织性质法律界定问题、组织绩效评估问题、权责边界问题等。这也将是进一步发展中需要深入研究的课题。因此，混合型组织的良好运作和优化发展，对构建和谐宁波具有重要意义。
【参考文献】
[1]李显波.论混合型社会组织[A].浙江省党委校系统“科学发展观与浙江经验”理论研讨会论文集[C]，2007，（07）：127.
[2]盛世豪，王祖强，李显波，常敏等.混合型社会组织：内涵及绩效分析[J]中共浙江省委党校学报，2008，（04）.
[3]常敏.对新型混合社会组织的初步探索——以杭州为例[J].中共浙江省委党校学报，2008，（01）.
（责任编辑：牟春野）
关 键 词：和谐社会；混合型社会组织；制度创新
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）04-0034-07
收稿日期：2012-10-10
作者简介：陆银辉（1980—），女，浙江余姚人，中共浙江省余姚市委党校讲师，硕士，研究方向为公共管理和社会管理。
构建社会主义和谐社会，是党和国家从开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发所提出的一项重大决策，它适应我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。而和谐宁波建设是社会主义和谐社会的一个重要组成部分。中共宁波市委积极致力于建设“经济更加发达、法制更加完备、文化更加繁荣、社会更加安定、生态更加优良、人民生活更加幸福”的和谐宁波。从实践上看，要建设和谐宁波就必须在发挥好社会三大传统组织作用的同时，积极培育好、发展好混合型社会组织。因为，混合型社会组织是一种根据社会需要，整合包括政府在内的社会各种组织力量而构成的一种新型社会组织。从直观上看，这类组织可以被简单地称为“半官半民”、“半政府半市场”的组织。在国内外的许多社会经济活动中，这类组织也起着独特的甚至是不可替代的作用。
一、混合型社会组织的概念阐释和运作特点分析
所谓混合型社会组织，是指在政府部门的强力主导下，为了某一特定的目标，政府与社会的各种主要构成（如产业界、财经界、知识界、新闻媒介、行业协会与社会中介组织等）中的几种或多种同时存在于一个（相对）固定的社会性组织形态中，而且各个组成部分之间的联合运作和共同运转促成了这类组织的有效存在与发展。其功能作用、性质定位、运作方式和活动领域等方面都具有自身的特征，区别于政府组织、营利组织或非营利组织。[1]本文将混合型社会组织的性质定位在政府与以企业为代表的实业界关系的重新建构上，即它体现了公私部门之间的合作伙伴关系，它的蓬勃发展日益受到政府重视，得益于政府对市场机制的破坏程度小、顺应程度大的发展主流。①
而且，混合型社会组织在主体构成、任务目标、结构布局、人员配备、职能机制、运作体制等方面都有一定的特殊性。具体表现为：第一，主体多元复合、职能融合互补。这类组织往往在政府主导或支持下成立，围绕特定的目的、在特定运作机制之下，由党政界、企业界、财经界、知识界和媒体界等联动运行，并且实现了相互之间的职能融合。第二，目标或任务导向多重统一。这类组织既以不追求利润最大化而区别于一般企业组织，又以经济上自主运行、自负盈亏而区别于行政组织，其运作往往是围绕着政府事先确定的具体目标或任务，在实现既定的具体目标的同时，既促进社会效益提高又兼顾经济效益获得，讲求经济运行与社会效益的统一。第三，结构布局网络化。这类组织在结构布局中以网络型设置实现扩散效应，基本上每个组织架构中都有一个核心主体，再由多个层次的运作主体实现层层扩散。第四，资源运作整合化。混合型社会组织在运作机制上能够充分整合各种社会资源，通过灵活机制聚集各种人员组成（专职或兼职），通过各种适当协调机制确保对整体目标达成共识并集体行动、通过合理的制度安排促进参与组织构成的各种社会成分发挥积极性与主动性。除此之外，还有机制灵活等优势。①
虽然混合型社会组织有多种类型，而且还有一定区别，但在总体上都不同程度地具有以上特征。从国内外对社会组织的实证研究来看，根据是否政府主导、是否常设等基本特征，可以把混合型社会组织分为行业促进型、项目推进型、战略合作型与民办公益型等四种类型。总体而言，从混合型社会组织的运作和类型特征看，这类组织以其恰当的组织定位、精准的布局架构、明确的有为与不为、巧妙的策划运筹推动了社会经济生活的发展。
二、和谐宁波建设中混合型社会组织的发展概况
在宁波的社会发展中，最早出现的混合型社会组织雏形是兼有经济开发和行政管理职能的政府派出机构，比如宁波市政府的派出机构，具体为宁波经济技术开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、大榭开发区管理委员会、宁波国家高新技术产业开发区管理委员会、宁波东钱湖旅游度假区管理委员会等。作为市政府的派出机构，其依法行使政府赋予和委托的有关管理权限，同时又承担了新区块的开发、经营职能。近几年来，随着宁波经济社会建设的全面开展和政府机构改革的不断深入，这类组织的数量也在逐步扩增。尤其是进入21世纪后，发展速度加快，出现了不同类型的混合型社会组织。在此根据宁波混合型社会组织是否政府主导、是否常设机构以及其不同功能，将其暂分为四种类型：[2]
行业促进类型。比如：②宁波市和浙江大学战略合作委员会等。2007年9月15日，宁波市和浙江大学战略合作委员会第一次 （扩大）会议在东港喜来登酒店举行。双方决定，“十一五”期间及今后一段时间，市校战略合作的重点主要围绕科技创新和创业合作、教育和人才合作、软件和信息服务等方面开展，从而建立长期、稳定、全面的战略合作关系，促进市校的共同发展③宁波市现代物流业发展领导小组、宁波市都市产业发展领导小组③等，通过把政府、企业、高校、研究机构等行业内的相关主体组织起来，将个体之间分散、零星的合作转化为组织内部经常性、规范化的合作。目前来看政府内的非常设机构较多，但在产业领域发挥推动作用的并不多。
项目推进类型。宁波市政府通过设立具有政府委托的协调管理职能和市场经营职能的专门机构或事业单位，负责对城市整体发展具有重大意义、社会效益显著的项目建设，实现社会效益与经济效益的统一。广义的理解，既包括工程项目建设组织，如宁波交通工程建设集团奉化三高项目部等，也包括产业发展项目组织等。 战略合作类型。如“宁波市工业经济发展研究会”等，通过以合作组织的形式建立党委、政府与作为城市战略资源的知识主体合作的框架与机制，促进党政界与知识界联动，发挥这些知识主体在城市发展战略研讨、知识引领、文化创业、创新推动等方面的独特作用，实现共荣共兴。
民办公益类型。这类组织往往是自下而上、由民间主体设立的承担社会公益职能的组织。如民间博物馆的创办。近年来，浙江宁波民办博物馆发展势头强劲，发展脉络清晰，政府部门采取了积极的扶持政策。从1997年宁波市鄞州区诞生第一家民办宁波服装博物馆以来，形成了先在慈溪、宁海、象山兴起，再到鄞州群体化发展，以及目前余姚、奉化、江北涌动的态势。民办博物馆至今已经发展到30余家，其中企业创办的20余家，收藏家、艺术家以及村镇集体组织创办的10余家。据统计，目前鄞州区在建和筹建的民办博物馆有：宁波服装博物馆、华茂堂美术馆、紫林坊艺术馆、它山石雕博物馆、鄞州明贝堂中医药博物馆、百美甬式家具博物馆、宁波世界厨房文化博物馆等，都是具有当地特色的博物馆。①
三、和谐宁波建设中混合型社会组织的运作实效及困境分析
目前，各种类型的混合型社会组织在推动宁波经济社会和谐进步，在实现政府与市场、民间自治力量互动发展的过程中都发挥着重要的作用。从这类组织的运作实效看：混合型组织是推进政府和市场体制内自我改革的有益探索，混合型组织是服务型政府下推进经济和城市建设所需的创新机制，混合型社会组织是弥补各类组织功能不足、提高组织运行效率、降低组织交易成本的有效手段等。[3]
近年来，宁波混合型社会组织正通过体制、机制创新释放出独特的生命活力，但正因为是新生事物，所以在实际运作中也产生了众多制度摩擦和发展难题。而且不同类型的混合型社会组织表现出的问题既有共性也有很大的差异性。比如政府主导下的混合型社会组织主要困惑在于机构性质和内部协调机制等方面，而民间主导的民办公益类组织的发展难点在政策支持、资金不足等方面。当然也存在一些共性问题，如组织的绩效评估、规范管理等问题。
首先，部分混合型社会组织机构性质不明确。有些组织机构的性质不是很明确，很多运作多年的组织机构一直没有明确的机构性质，由此引发的是该组织在人事管理、人才引进等方面的问题，同时由于机构性质不明，在一定程度上也增加了其协调、管理的难度和成本。以民办博物馆为例，根据已颁布的《博物馆管理办法》第2条第3款规定：“利用或主要利用非国有文物、标本、资料等资产设立的博物馆为非国有博物馆。”这里定义的非国有博物馆也就是民办博物馆或私立博物馆，这类博物馆从投资主体看，不是由国家出资；从隶属关系上看，不属于国家体系和文物系统。随着我国博物馆事业的不断发展，在全国范围内这类非国有博物馆的数量不断增加，正在成为我国博物馆体系中一支不可忽视的力量。2004年，由民革北京市委组织的“北京私立博物馆面临的问题与对策”专题调查后发现，这些民办博物馆在运营过程中或多或少地存在着缺乏专业指导、政策支持和运营资金等各种各样的问题。这些问题直接反映出我国目前的法律、法规对于非国有博物馆的准入和保障机制尚有待健全和完善。
其次，混合型组织主体之间权责不清、互动和协调不够。因为混合型社会组织是多元组织的混合，各组织间势必存在不同的发展规律和组织目标，在运作中也就难免产生不同程度的矛盾，尤其是多元主体合署办公对各自的权责划分、目标协调难度较明显。比如有些组织的相关机构是合署办公、人员互兼的，两者的众多活动都由其共同组织，经费也由其买单，但两者在活动中应该独立的事宜没有完全独立，很多权利和责任还没有划分清晰。此外，其内部主体之间的互动和协调机制也有待健全。在众多混合型主体中，目前还是政府在主导和支撑，政府在决策中所希望实现的公益目标或推广目标与市场的营利目标会出现冲突，所以，项目开展中还需要通过磨合推进合作，通过协调达成统一。比如宁波市会展业促进会、宁波市贸易促进会等。在布展中，政府本着广泛受益原则所举办的成果展会与企业洽谈项目获取利益的参展目的并不完全一致，所以，对政府搭台，企业未必都积极参与。另外，混合型主体在与市场主体合作中很难控制企业。②
第三，混合型社会组织的资金运作机制有待进一步健全。从宁波市东部新城开发建设指挥部、宁波开发区东区开发建设指挥部、宁波市土地开发前期办公室等区块、项目的推进组织来看，作为自我运作的独立主体，其收入主要来源于区域内的土地出让收益，在国家对土地出让收益使用有明确规定的前提下，资金使用的多元与收入的相对单一形成了一定的矛盾；对于宁波服装博物馆、华茂堂美术馆、紫林坊艺术馆等带有社会公益性质的组织来说，缺乏社会资源进入、社会捐赠等方面的政策规定，不利于调动民间个体及民间资本兴办社会公益事业的积极性。例如：在民间博物馆一片兴起的繁荣之下仍隐藏着很多危机，普遍存在经济困难、处境艰难等问题。如：资金来源单一是私人博物馆面临的最大问题。①中国文化遗产研究院文物保护修复培训中心主任詹长法说：“在国外，私人博物馆的资金来源广泛，除了私人资金，还有基金会、慈善捐款和公司的赞助。我国的私人博物馆基本上只能靠举办者的私人资金维持运营。”
第四，一些政府项目的开放度有待进一步提高。由于对混合型社会组织的认识不足以及缺乏必要的社会监督、专家介入等机制，使得一些本可以采取政府购买服务的活动和项目并没有交给混合型社会组织来承担和运作。以民办博物馆为例，一方面，宁波鄞州区出现的民间力量办博物馆的热潮在很大程度上得益于该区民营经济的发展，民营企业的雄厚实力奠定了民办博物馆的经济基础。2007年以来，文物保护和收藏意识的提高使社会上出现了一批收藏家，为民营博物馆的大量兴办创造了极好的条件。另一方面，现在大部分民间博物馆属于仓库性质，谈不上专业，也谈不上对公众有吸引力。詹长法说：“建一个博物馆并不是那么容易的事，不能凭一时冲动，不是拾掇拾掇几个藏品就可以开个博物馆。专业知识、专业技能、专业素质以及业务管理和行政管理都很重要。”此外，缺少宣传也是限制私人博物馆发展的原因之一。② 第五，政府对混合型社会组织的社会绩效评估存在困难。一些混合型社会组织是运用财政经费完成组织使命的，不管是行业推广还是公益文化事业繁荣都是政府在财政投入后希望得到的结果。还有些混合型社会组织虽在运作中提出了“资金自求平衡”，在项目开发中不求营利，也不占用财政资金，然而在实际上很多项目在完成的过程中往往还是需要动用政府公共资源，这就间接增加了行政成本。因此，不管对哪类混合社会组织，政府都有权力也有义务来评估其运作绩效。混合型社会组织的绩效考核制度是组织确认目标达成和规划人力资源的依据，是混合型社会组织工作人员在职培训的指标，更是对其服务对象权益的保障。但就目前来看，对环境改善、文化素质提升、生活品质提高等社会绩效，政府很难进行确切的评估，这将不利于对该类组织形成有效的激励约束机制。因此，要实现将混合型组织的发展纳入到指标化、规范化、科学化、制度化的范畴，以全面的评价体系打破仅以经济效益增长为核心的常规考评框架还存在很大困难。
民办博物馆是保护、研究和展示文化及自然遗产的混合型社会组织创办的。当前存在以下几方面的问题：一是主管部门对民办博物馆、部门及员工综合表现缺乏完善的评定体系，考核工具陈旧、考核目的不明确、考核方法单一，也没有真正对考核结果进行认真客观的分析，更没有真正利用考核过程和考核结果来帮助员工在绩效、行为、能力、责任、服务意识等方面得到切实的完善和提高。二是博物馆组织对员工缺乏科学合理的考核制度。三是缺乏评价激励机制。因此，民办博物馆应引入绩效管理，促进内部管理能力、绩效水平、服务质量及公众社会满意度的提升，这也是深化体制改革的一种有效尝试。
第六，政府和社会对混合型社会组织的监管不力和规范不足。政府和社会对混合型社会组织的管理不合理。例如：当前民办博物馆存在以下问题：一是缺乏行业规范，即便同一性质的民办博物馆在业务工作中也无统一规范和标准。二是缺少沟通渠道及反馈机制，缺乏相应有效的管理方法和技巧。管理上的不合理也影响到该类组织运作效率的提高。在这方面，民办博物馆可借行政主管部门职能转变之际，力争减少直接干预，尽量摆脱作为行政主管部门附属机构的地位，争取更多的自主权和机动权，力求获得人事和财务的自主权，拥有人员配置和资金支配的权力，按照民办博物馆行业的性质和宗旨，确立其相应的管理模式。①此外，政府和社会对混合型社会组织的监管和规范不足，导致了某些混合型社会组织因为是政府与市场的融合，在以市场主体参与竞争的过程中，凌驾于市场之上以获取部门和个人利益。还有一些民办公益组织开展经营活动，一旦有了盈余，则不能坚守非营利性质，以变相分红取代公益事业重新投入。尤其是某些混合型社会组织在获得政府的优厚土地和房产资源后，开始利用该资源加大经营投入而逐步忽视公益付出，随着声誉和利益的提高，公益热情反而下降，违背了政府支持的初衷。
四、和谐宁波建设中对混合型社会组织的优化运作探索
面对混合型社会组织存在的各种问题，只有通过有力的政策扶持以及严格的规范管理才能切实发挥其功能和作用，才能形成社会对该类组织的共识和支持。
第一，明晰各类混合型社会组织的性质定位。在我国，要把混合型组织作为一种有中国特色的新型组织来探索其性质。在目前情况下，应根据各类混合型组织的职能定位以及所从事活动或项目的公益性、目标多重性，将混合型组织明确为自收自支的事业单位或非企业单位。通过比较研究不同类型主体的组织存续性及其生存、发展条件来区分单位性质。如：2000年以来，宁波市先后制订出台了《关于加快文化发展的改革决定》、《关于支持国有文化单位改革试点的若干政策意见》、《关于推进文化产业发展的若干意见》等文件，为文化体制改革提供了扶持和引导政策，鼓励民间资本投资文化产业。一批民间艺术家、收藏家纷纷以“国助民办”的方式，兴建了一批私人博物馆、艺术馆、陈列馆、纪念馆，其中多数填补了国有博物馆的空白。如：宁海十里红妆民俗博物馆就是“国助民办”模式的“杰作”。①
第二，规范部分混合型社会组织的行政职能。一部分混合型社会组织因为具有一定的行政职能，所以，在运作中具有组织权威性，这既确保了对市场规范作用的发挥，也方便了对政府部门间的协调工作。比如宁波市会展业促进会有会展统筹职能，宁波市铁路建设指挥部具有统一规划铁路建设保护铁路开发的职能。然而在现实中，相当一部分混合型社会组织并不具有行政职能，所以，在规制市场的过程中，名不正、言不顺。因此，对于具备条件的社会组织可以赋予一定的行政权力，提高组织权威性。另外，不管是落实职能还是明确性质，都需要通过完善的法律法规的形式来实现政策支持。
第三，完善混合型社会组织的人员管理制度。根据新型社会组织主体多元、人员混合的特点，对人员进行柔性管理，实行双重制度，即在从业人员身份与角色定位上，除设置专业人员外，允许并鼓励其他人员兼职，实现人才流通、资源共享。经有关机关批准，对兼职行政机关人员实行兼职不兼薪，采取通过对项目进行奖励的办法，调动兼职人员的积极性、主动性和创造性。另外，健全从业人员社会化职称评定制度，依据混合型社会组织中的人员构成及工作性质的不同，对从事一般管理职能的非专业人员可参照行政职务管理，对专业人员实行专业技术资格评价制度，即个人申报，单位自主聘任。
第四，优化相关税收政策及投资补偿机制。依据混合型社会组织以社会效益为主，具有公益、事业性的特点，建立相应的补偿机制。在税收政策方面，在国家尚未出台混合型社会组织税收制度的情况下，可以研究制定符合本地新型社会组织发展的税收支持政策和标准，比如对公信力评估中优秀的混合组织制定地方税收减免或返还政策；同时考虑对新办混合组织实行限期免税政策。在投资补偿方面，应充分运用政府公共资源，通过提供场地、异地补偿、财政贴息支持、财政奖励等办法，鼓励民间资本参与项目建设和事业发展。具体如：针对民办公益性混合组织面临的生存困境，宁波市政府出台了以下政策：2009年9月，宁波市鄞州区出台了《关于鼓励促进民办博物馆发展的意见》，具体规定了由个人或民营企业出资筹建、建筑面积在1000平方米以上的博物馆，投资额度在每平方米4000元及以上的，区财政予以每平方米500元的一次性补助；投资额度不足该标准的，区财政予以每平方米300元的一次性补助；最高补助额度不超过400万元。该意见从场馆建设与运作、资金补助、用地保障、人员配备、综合设施与服务配套等方面提出了详尽的扶持措施，这是目前国内第一个出台的规定详尽的民办博物馆扶持政策。② 第五，创设相关项目与事业发展专项资金。设立混合型组织培育和发展资金，用于培育各类“促进特色行业发展、推进项目建设、从事公益事业”的混合型社会组织。特别是对公益性、社会性项目，引导相关部门从其掌握的产业、事业发展资金中拨出一块，建立相应的项目和事业专项资金，并积极吸纳民间资金，委托给混合型社会组织用于专项事业或项目建设，也可用于奖励。例如：针对民办博物馆，应完善相关的财税政策。借鉴国外做法，在加大财政经费保障力度的同时制定适当的财税政策。明确规定对部分文化事业税收给予减免，鼓励社会对文化事业进行捐赠，规定纳税人通过文化行政管理部门或其批准成立的非营利性公益组织进行的捐赠，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除。建议国家出台针对民办博物馆事业的优惠扶植政策，以法律的形式鼓励行业、企业、个人办馆，鼓励对民办博物馆等社会公益事业的捐赠与赞助，并给予税收上的优惠。
第六，加强混合型社会组织运作的规范管理和社会评价。对混合型社会组织所出现的中饱私囊、公款私用等种种违规操作问题，由于主要是发生在经营性领域，所以，发现问题的办法还在于加强审计，比如这类主体在相关房地产项目中的经济问题、变相分红问题等，都需要严格的社会审计来披露问题、规范发展。另外，对混合型组织，政府在政策、土地等方面给予支持的同时，还需要出台配套的约束政策，如权力义务对等的扶持政策，对公益项目验收后的公共采购政策，以合约形式规定的公益付出政策等，只有规范性制度建设到位，才能确保其在运作和发展中实现公益目的。
此外，针对混合型社会组织，一方面，在项目推进或事业建设的过程中，对项目实施过程和结果进行评价。通过包括相关方、业内人士、专家学者在内对其绩效进行的社会化评价，将对混合型社会组织的活动内容和社会效益进行传播和社会承认，加强社会监督，同时，也强化社会导向，引导其他社会组织在追求经济效益的同时注重社会效益，从舆论上、政策上支持有能力的市场主体或个人投身行业、项目建设或社会公益事业。另一方面，探索建立公益性事业的评价体系，在确保政府和民间在不断加大投入的同时，能够发挥鼓励和鞭策的作用，以引导该类主体规范发展。
总之，基于对宁波实践的考察，无论从理论上的组织分析还是从实践上的发展前景看，混合型社会组织都已经体现出其存在的价值，但这类社会组织与其他三类组织一样，也不是万能的，它的出现并不能取代传统三大社会组织的地位和作用。从更多角度看，它只是当前政府推进经济社会重大领域发展的一种载体或方式，是政府与多元主体之间的一种制度化的公私合作伙伴关系，它在运作中需要高度的组织性、策划性、协调性以及上述多方面的条件。目前，国内对这种创新的组织形式或制度方式还没有统一的定论，也没有固定的模式，发展中仍存在着很多不成熟的痕迹和不规范的问题，比如组织性质法律界定问题、组织绩效评估问题、权责边界问题等。这也将是进一步发展中需要深入研究的课题。因此，混合型组织的良好运作和优化发展，对构建和谐宁波具有重要意义。
【参考文献】
[1]李显波.论混合型社会组织[A].浙江省党委校系统“科学发展观与浙江经验”理论研讨会论文集[C]，2007，（07）：127.
[2]盛世豪，王祖强，李显波，常敏等.混合型社会组织：内涵及绩效分析[J]中共浙江省委党校学报，2008，（04）.
[3]常敏.对新型混合社会组织的初步探索——以杭州为例[J].中共浙江省委党校学报，2008，（01）.
（责任编辑：牟春野）