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摘要：从中央提出到地方政府实施农民集中居住已有两年。其进展如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题与不足，这些均值得探讨与研究。对南通57名乡镇干部进行了问卷调查。在联系调查结果，综合各方面的意见与建议的基础上，从规划、政策、农民等角度提出措施建议。
关键词：农民；集中居住；问卷调查；乡镇干部
中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0041-02
引言
中国村庄是农民集聚定居的基本形态，是农民生产生活的聚集地，是农村经济社会发展的重要载体[1]。农民目前的居住方式总体上分散有余、集中不足，无序状态普遍存在。由于历史、地理原因，农民往往自选宅基地，造成村庄布局分散，土地粗放利用方式突出。随着经济的发展，一方面村镇建设规模无序扩张，另一方面征地拆迁也使得农民房子重复建设现象明显增加。由此引发的土地浪费农民不满现象非常严重。党中央、国务院提出要引导农民集中居住，把中心村建设作为新农村建设的一项重要内容，是十分正确的。各地政府也纷纷采取不同措施，因地制宜推动农民集中居住建设。
时至2008年，这项巨大的政府推进工程实施效果如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题。据此，2008年6月，笔者就农民集中居住的相关问题，对南通乡镇干部共57名进行了问卷调查。共发放问卷57份，收回有效问卷42份，有效率73.7%。农民集中居住具体实施主体是基层政府。因此，乡镇干部的反应，最能反映现实。
一、农民集中居住相关问题分析
农民集中居住涉及到国家、基层政府和农民三方面的切身利益。因此本次问卷调查主要分成三大部分：现状了解、意愿调查（乡镇干部角度和农民角度）和意见与建议。通过调查，找出存在的问题。
（一）农民集中居住的定位——城镇发展的“附属工程”
毋庸置疑，农民集中居住是一种自上而下的工程。从南通各地的实行情况来看，由于行政力量的推动，在各乡镇农民集中居住均开始实行。从现状调查结果来看，乡镇已规划农民集中居住点的个数共有834个，已启动农民集中居住点共302个，比重为36.2%。从启动集居的原因来看，66.7%的乡镇干部认为上级的要求是启动集中居住最主要的原因，但也有33.3%的乡镇干部认为本地区的集中居住是源于自身发展的需要。但是无论是何原因，各地基层政府并没有把集中居住作为单一工程，强制推行农民集中居住，更多的是在城镇发展过程中，安置拆迁农户。当然，也有为改善自身生活居住条件，而启动农民集中居住，这与各级政府的规定相关。如南通市港闸区规定今后农村村民不再进行新、翻、扩、改建住房，应逐步入住集中居住区。因此，农民集中居住并非采用强制拆迁、强制推行的方式，而是与各地城镇发展密切相连，作为城镇建设的“附属工程”。
（二）农民对集中居住的支持度
从调查结果看，农民支持集中居住的比例相当低，支持比例为10.2%。既然集中居住农民并没有经济损失，为何支持度较低？从调查来看，主要包括以下三点。
1.生活习惯改变难
本地农户住宅均是独门独院，位置紧靠承包地。同时，屋前屋后的自留地可以种植蔬菜，而集中居住点规划位置并不都紧靠农民承包地。对尚未失去承包地的农户而言，不便耕作。尤其对于一些失去承包地农户而言，集中居住后没有自留地，生活不方便。同样，农民对多层、高层的房屋结构也难以适应。
2.基础配套设施不全
由于政策规定，新建住房的农户，必须统一安排至政府规划的集中居住点。往往这样的集中居住点，规模没有形成，共用配套设施不齐全，农民不愿意搬迁。加上生活了几辈的地点，邻里关系、亲属关系等因素，使得农民故土情结重，难以割舍原来的宅基地。
3.房屋产权难以确定
从调查来看，集中居住建房用地以租赁为主，即乡镇、街道办事处向农户租用土地建设农民集中居住区，缺乏合理的用地审批程序。即使在采用征地方式时，也是所谓的“下征上不征”：只按照国家征收集体土地的有关政策进行补偿安置，并不将土地转为国有。而就算将土地按照规定办理农用地转用手续和集体土地征收手续，转为国有土地使用。因集中居住，将集体土地确权国有，不仅不合规定，而且难以给予农民合理的土地产权。
那么，农民这样的不满情绪能否成为阻碍集中居住建设的重要因素，基层政府人员对集中居住又有怎样的看法，调查问卷中也做了相关的设计。
（三）基层干部集中居住意愿
在回答“结合所在地域，您认为现阶段集中居住最重要的因素是什么？”仅有7位乡镇干部选择“农民支持”作为重要因素。这一结果很值得思考，既然乡镇干部认为农民对集中居住支持度很低，为什么“农民支持”没有成为影响集中居住的重要因素。对此，笔者认为集中居住作为一个自上而下的行政工程，在推进中，并没有很好地从农民角度进行思考验证。并且，上级政府将集中居住作为一个任务安排，乡镇基层政府必须执行，几乎村村规划集中居住点，上级还要进行不定期的检查、评比。
那么，在必须执行的情况下，什么才是影响集中居住最重要的因素？15位乡镇干部选择当地经济发展水平作为重要因素，比例为35.7%，其他为土地来源、资金和公用配套设施。经济发展水平意味着两点。一是基层政府的财政力量。在集中居住过程中能够补偿农民，获取建房用地。能够供给基础、公用设施如水、电、垃圾处理等，吸引农户集中居住等。二是当地农民的收入水平。经济发展好的乡镇往往非农产业发达，这将促使农民逐步向非农领域转移，减少对农业、土地的依赖。
基层干部对本地区的集中居住持怎样的态度？调查结果显示：除两位选择不作答此题外，只有26.2%的乡镇干部认为在现阶段集中居住可行；61.9%的乡镇干部认为不可行；7.1%的乡镇干部无所谓实行与否。总体来看，认为不可行的比例还是相当高的。同时，57.7%选择“不具备实行条件”，这些实行条件具体是指土地的获取、资金的来源等基础条件。
二、结论与建议
从农民角度看，生活习惯改变、基础设施不完善、房屋产权确定难等使得农民普遍不支持集中居住；从基层政府看，规划之间的不协调、政策配套的缺位、资金土地等实行条件不具备，使得基层政府难以有效推进集中居住，这些均影响到现阶段集中居住的进程。因此，合理有效的解决上述问题，是十分必须地。结合调查结果，笔者认为应做到以下几点。
（一）切合发展，科学规划与设计
在切合发展的过程中，就必须对集中居住制定合理、科学的规划，充分考虑区域性、合理性、可行性，依托现有的村庄和居区扩展，减少新集中居住点，这样一方面可以充分利用原有的基础设施，减少这方面的投入。另一方面，可以不占或者少占耕地和良田，节约耕地资源。同时，要考虑到农民的耕作习惯，便于农民的生产。
除集中居住规划外，集中居住住房的设计也是关键的因素。做好集中居住建筑设计最重要的一点，就是要广泛听取农民群众的意见，满足农民生活的要求和习惯。在这个基础上，结合地方文化和历史文脉，形成多种竞选方案，让农民参与方案的择选。
（二）政策配套，统筹集中居住
缺乏明确的政策也是目前集中居住遇到的显著问题，这使得基层政府难以展开集中居住工作。当然，由于集中居住自上而下的推行，已有的政策的制定难免与事实情况不符，在没有确实的集中居住问题调查的反馈，也难以形成务实的配套政策。
笔者在综合各乡镇干部的意见，认为应设立一个综合性协调部门，协调相关部委协办。同时，落实好配套政策措施。当然，这些政策必须从实情出发，做到有的放矢。如在某些地方可以将建房与房地产开发结合进行，把房地产开发的利润部分用于集中区的配套设施建设，这样能减轻农民负担。而这些应该有明确政策规定。目前在南通某县市有集中居住办公室，协调各个部门的工作。但集中居住真正的推进主体仍是基层政府。当然，基层政府对当地百姓、当地经济的熟悉会有利于集中居住建设。但如果没有上级的政策配套，工作将会难以展开。
（三）农民意愿——积极引导
首先，针对农民普遍对集中居住认识还不到位，观念还待改变，各地应该加大对集中居住建设的宣传，调动广大农民的积极性。站在农民切身立场，造福后代，营造和谐发展的局面。其次，要制定一系列切实可行的可操作方案。符合农村百姓实际需要，方便、实惠农民是，多听取基层建议。综合土管、规划各部门制定出切实可行的方案。这些方案体现在对集中居住建房用地的获取、集中居住资金的筹集、规划的制定等多方面。让群众对集中居住建设放心。最后，要对失地农户建立合理的补偿方式，兑现已承诺的启动区占用耕地的补偿费用。
（四）建房用地获取方式——区位导向
1.近城区域。因此在推进集中居住建设过程中，可以大胆进行制度创新，突破宅基地农村集体所有限制，取得集中居住建房用地。可以在获取集中居住建房用地过程中，需要采用征地的方式（改变土地所有权性质）获得土地，将村民集中到规划好的集中居住点，改善村民生活条件，减少纠纷，实现政府与农民的共赢。
2.远郊区域。最现实的做法是在国家实行征地拆迁的基础上，集中居住安置农民，代替重新分配农民宅基地。同时，在相对偏远地区，老宅基地只有复垦成农业用地，不可能像近郊区域开发成商业用地。因此通过复垦获取建房用地成为最可行的做法。这样做不仅改造了土地启动指标，还盘活土地资产，减少获取集中居住建房用地占用农地量，节约土地资源。
（五）资金来源渠道——市场基础
农民集中居住建设需要地方政府资金的投入，但区域经济发展的差异性，地方政府财政的实力有限，不可能都由政府财政承担。在目前财力紧张局面难有大的改观的情况下，应该适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，筹集资金，不失为一种好的选择。如在江苏昆山市，将待开发的土地采用竞标拍卖的方式，拍卖给房地产公司，由该公司在集中居住地建设住宅，地方政府用拍卖获取的资金回购部分集中居住住宅，再以成本价出售给集中居住农民。昆山市对集中居住农民原有住宅都进行评估，农民所得补偿完全可以购买新住宅。以此也实现了多方的赢利。
参考文献：
[1]范学恕.正确处理新农村建设中的辩证关系[J].群众，2006，（1）:50-51.
[责任编辑吴高君]
关键词：农民；集中居住；问卷调查；乡镇干部
中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0041-02
引言
中国村庄是农民集聚定居的基本形态，是农民生产生活的聚集地，是农村经济社会发展的重要载体[1]。农民目前的居住方式总体上分散有余、集中不足，无序状态普遍存在。由于历史、地理原因，农民往往自选宅基地，造成村庄布局分散，土地粗放利用方式突出。随着经济的发展，一方面村镇建设规模无序扩张，另一方面征地拆迁也使得农民房子重复建设现象明显增加。由此引发的土地浪费农民不满现象非常严重。党中央、国务院提出要引导农民集中居住，把中心村建设作为新农村建设的一项重要内容，是十分正确的。各地政府也纷纷采取不同措施，因地制宜推动农民集中居住建设。
时至2008年，这项巨大的政府推进工程实施效果如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题。据此，2008年6月，笔者就农民集中居住的相关问题，对南通乡镇干部共57名进行了问卷调查。共发放问卷57份，收回有效问卷42份，有效率73.7%。农民集中居住具体实施主体是基层政府。因此，乡镇干部的反应，最能反映现实。
一、农民集中居住相关问题分析
农民集中居住涉及到国家、基层政府和农民三方面的切身利益。因此本次问卷调查主要分成三大部分：现状了解、意愿调查（乡镇干部角度和农民角度）和意见与建议。通过调查，找出存在的问题。
（一）农民集中居住的定位——城镇发展的“附属工程”
毋庸置疑，农民集中居住是一种自上而下的工程。从南通各地的实行情况来看，由于行政力量的推动，在各乡镇农民集中居住均开始实行。从现状调查结果来看，乡镇已规划农民集中居住点的个数共有834个，已启动农民集中居住点共302个，比重为36.2%。从启动集居的原因来看，66.7%的乡镇干部认为上级的要求是启动集中居住最主要的原因，但也有33.3%的乡镇干部认为本地区的集中居住是源于自身发展的需要。但是无论是何原因，各地基层政府并没有把集中居住作为单一工程，强制推行农民集中居住，更多的是在城镇发展过程中，安置拆迁农户。当然，也有为改善自身生活居住条件，而启动农民集中居住，这与各级政府的规定相关。如南通市港闸区规定今后农村村民不再进行新、翻、扩、改建住房，应逐步入住集中居住区。因此，农民集中居住并非采用强制拆迁、强制推行的方式，而是与各地城镇发展密切相连，作为城镇建设的“附属工程”。
（二）农民对集中居住的支持度
从调查结果看，农民支持集中居住的比例相当低，支持比例为10.2%。既然集中居住农民并没有经济损失，为何支持度较低？从调查来看，主要包括以下三点。
1.生活习惯改变难
本地农户住宅均是独门独院，位置紧靠承包地。同时，屋前屋后的自留地可以种植蔬菜，而集中居住点规划位置并不都紧靠农民承包地。对尚未失去承包地的农户而言，不便耕作。尤其对于一些失去承包地农户而言，集中居住后没有自留地，生活不方便。同样，农民对多层、高层的房屋结构也难以适应。
2.基础配套设施不全
由于政策规定，新建住房的农户，必须统一安排至政府规划的集中居住点。往往这样的集中居住点，规模没有形成，共用配套设施不齐全，农民不愿意搬迁。加上生活了几辈的地点，邻里关系、亲属关系等因素，使得农民故土情结重，难以割舍原来的宅基地。
3.房屋产权难以确定
从调查来看，集中居住建房用地以租赁为主，即乡镇、街道办事处向农户租用土地建设农民集中居住区，缺乏合理的用地审批程序。即使在采用征地方式时，也是所谓的“下征上不征”：只按照国家征收集体土地的有关政策进行补偿安置，并不将土地转为国有。而就算将土地按照规定办理农用地转用手续和集体土地征收手续，转为国有土地使用。因集中居住，将集体土地确权国有，不仅不合规定，而且难以给予农民合理的土地产权。
那么，农民这样的不满情绪能否成为阻碍集中居住建设的重要因素，基层政府人员对集中居住又有怎样的看法，调查问卷中也做了相关的设计。
（三）基层干部集中居住意愿
在回答“结合所在地域，您认为现阶段集中居住最重要的因素是什么？”仅有7位乡镇干部选择“农民支持”作为重要因素。这一结果很值得思考，既然乡镇干部认为农民对集中居住支持度很低，为什么“农民支持”没有成为影响集中居住的重要因素。对此，笔者认为集中居住作为一个自上而下的行政工程，在推进中，并没有很好地从农民角度进行思考验证。并且，上级政府将集中居住作为一个任务安排，乡镇基层政府必须执行，几乎村村规划集中居住点，上级还要进行不定期的检查、评比。
那么，在必须执行的情况下，什么才是影响集中居住最重要的因素？15位乡镇干部选择当地经济发展水平作为重要因素，比例为35.7%，其他为土地来源、资金和公用配套设施。经济发展水平意味着两点。一是基层政府的财政力量。在集中居住过程中能够补偿农民，获取建房用地。能够供给基础、公用设施如水、电、垃圾处理等，吸引农户集中居住等。二是当地农民的收入水平。经济发展好的乡镇往往非农产业发达，这将促使农民逐步向非农领域转移，减少对农业、土地的依赖。
基层干部对本地区的集中居住持怎样的态度？调查结果显示：除两位选择不作答此题外，只有26.2%的乡镇干部认为在现阶段集中居住可行；61.9%的乡镇干部认为不可行；7.1%的乡镇干部无所谓实行与否。总体来看，认为不可行的比例还是相当高的。同时，57.7%选择“不具备实行条件”，这些实行条件具体是指土地的获取、资金的来源等基础条件。
二、结论与建议
从农民角度看，生活习惯改变、基础设施不完善、房屋产权确定难等使得农民普遍不支持集中居住；从基层政府看，规划之间的不协调、政策配套的缺位、资金土地等实行条件不具备，使得基层政府难以有效推进集中居住，这些均影响到现阶段集中居住的进程。因此，合理有效的解决上述问题，是十分必须地。结合调查结果，笔者认为应做到以下几点。
（一）切合发展，科学规划与设计
在切合发展的过程中，就必须对集中居住制定合理、科学的规划，充分考虑区域性、合理性、可行性，依托现有的村庄和居区扩展，减少新集中居住点，这样一方面可以充分利用原有的基础设施，减少这方面的投入。另一方面，可以不占或者少占耕地和良田，节约耕地资源。同时，要考虑到农民的耕作习惯，便于农民的生产。
除集中居住规划外，集中居住住房的设计也是关键的因素。做好集中居住建筑设计最重要的一点，就是要广泛听取农民群众的意见，满足农民生活的要求和习惯。在这个基础上，结合地方文化和历史文脉，形成多种竞选方案，让农民参与方案的择选。
（二）政策配套，统筹集中居住
缺乏明确的政策也是目前集中居住遇到的显著问题，这使得基层政府难以展开集中居住工作。当然，由于集中居住自上而下的推行，已有的政策的制定难免与事实情况不符，在没有确实的集中居住问题调查的反馈，也难以形成务实的配套政策。
笔者在综合各乡镇干部的意见，认为应设立一个综合性协调部门，协调相关部委协办。同时，落实好配套政策措施。当然，这些政策必须从实情出发，做到有的放矢。如在某些地方可以将建房与房地产开发结合进行，把房地产开发的利润部分用于集中区的配套设施建设，这样能减轻农民负担。而这些应该有明确政策规定。目前在南通某县市有集中居住办公室，协调各个部门的工作。但集中居住真正的推进主体仍是基层政府。当然，基层政府对当地百姓、当地经济的熟悉会有利于集中居住建设。但如果没有上级的政策配套，工作将会难以展开。
（三）农民意愿——积极引导
首先，针对农民普遍对集中居住认识还不到位，观念还待改变，各地应该加大对集中居住建设的宣传，调动广大农民的积极性。站在农民切身立场，造福后代，营造和谐发展的局面。其次，要制定一系列切实可行的可操作方案。符合农村百姓实际需要，方便、实惠农民是，多听取基层建议。综合土管、规划各部门制定出切实可行的方案。这些方案体现在对集中居住建房用地的获取、集中居住资金的筹集、规划的制定等多方面。让群众对集中居住建设放心。最后，要对失地农户建立合理的补偿方式，兑现已承诺的启动区占用耕地的补偿费用。
（四）建房用地获取方式——区位导向
1.近城区域。因此在推进集中居住建设过程中，可以大胆进行制度创新，突破宅基地农村集体所有限制，取得集中居住建房用地。可以在获取集中居住建房用地过程中，需要采用征地的方式（改变土地所有权性质）获得土地，将村民集中到规划好的集中居住点，改善村民生活条件，减少纠纷，实现政府与农民的共赢。
2.远郊区域。最现实的做法是在国家实行征地拆迁的基础上，集中居住安置农民，代替重新分配农民宅基地。同时，在相对偏远地区，老宅基地只有复垦成农业用地，不可能像近郊区域开发成商业用地。因此通过复垦获取建房用地成为最可行的做法。这样做不仅改造了土地启动指标，还盘活土地资产，减少获取集中居住建房用地占用农地量，节约土地资源。
（五）资金来源渠道——市场基础
农民集中居住建设需要地方政府资金的投入，但区域经济发展的差异性，地方政府财政的实力有限，不可能都由政府财政承担。在目前财力紧张局面难有大的改观的情况下，应该适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，筹集资金，不失为一种好的选择。如在江苏昆山市，将待开发的土地采用竞标拍卖的方式，拍卖给房地产公司，由该公司在集中居住地建设住宅，地方政府用拍卖获取的资金回购部分集中居住住宅，再以成本价出售给集中居住农民。昆山市对集中居住农民原有住宅都进行评估，农民所得补偿完全可以购买新住宅。以此也实现了多方的赢利。
参考文献：
[1]范学恕.正确处理新农村建设中的辩证关系[J].群众，2006，（1）:50-51.
[责任编辑吴高君]