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从2010年试点开始，以膜下滴灌技术为主要建设内容的高效节水灌溉项目在吉林省通榆县已经实施四年了，累计建设面积已达31万亩。四年来，在省委、省政府的正确领导下，在省水利厅、财政厅的正确指导和大力支持下，经过全县上下的共同努力，项目建设取得了显著成效，与传统种植方式相比体现出垧均增粮超万斤、节水70%、改革传统耕作方式、减轻农民的劳动强度、降低生产成本、化解了田间管理难题、增加了作物生长的有效积温和提高了先进农业技术的普及利用率等八大优势，极大地解放了农业生产力，强力推进了农业生产向集约化、规模化的发展进程。
一、自然情况
通榆县位于吉林省西部，面积8496平方公里，辖16个乡镇，6个国营畜牧林场，现有耕地450万亩。全县总人口为37.4万人，其中农村人口24.83万人。多年平均降水量380毫米，近10年来平均降水在200毫米左右徘徊，年蒸发量1870毫米，干旱是主要气候特征。全县人均占有水资源量仅1070立方米，已接近重度缺水地区。因干旱频发，流经我县的两条季节性河流连续十年断流，工商业经营、农业生产、群众生活用水全部靠地下水，水资源的短缺日益严重，不仅制约农业，同时也使全县国民经济的发展缓慢。节约水资源、发展节水农业、建设节水型社会已是通榆县迫在眉睫之事。
二、项目建设成果和工作措施
（一）成效显著。
2012年通榆县春季实施膜下滴灌工程建设面积为10.3万亩（其中新建6.7万亩，持续生产3.6万亩），项目共有636个单元，涉及18个乡镇场、143个行政村、5876个农户。由于我们事前制定了有效的政策措施，安排了相关服务保障，在作物生长的关键期（7月29日至9月8日），连续近40天没有有效降雨的情况下，传统方式种植的农作物减产幅度达50%，而膜下滴灌项目区却全面丰收，增产幅度平均在100%以上。其中，向海乡创业村农民刘贵和开通镇裕民村农民王刚种植的7公顷玉米，公顷产量达到3万斤，创下了通榆县农民玉米单产的最高纪录，增产幅度为300%，项目区5500公顷玉米增产六千万斤。
（二）工作措施。
1.县委、县政府高度重视是根本。2010年项目试点伊始，县委、县政府高度重视，在2011年召开的县党代会、人代会换届报告中明确提出：“实施高效节水灌溉项目不仅仅是节水增效的问题，而是通过这项技术的推广实现农村土地的规模化运营，进而把农民组织起来，实现农村土地经营管理的第二次革命”。2012年县委、县政府主要领导亲自组织召开五次专题会议，分阶段安排、总结、督导工作，采取明确“节水增粮行动”的工作主导地位、落实责任人、召开现场会、启动工程进度督查机制、召开年度表彰大会等有力措施，为工程建设的顺利实施奠定了坚强的基础。
2.立足实际，探索建立了一整套的建管机制。
一是坚持广泛布点、多地示范的工作方针。县水利局不做表面文章，不搞形象工程，从试验阶段至今，在全县所辖的80%的乡镇和行政村布点示范，让群众在本村本屯自家地边看到项目的建设成果，用身边的事教育身边人，达到了教育面广、农民接受快、技术掌握准的效果，使宣传教育有说服力。
二是坚持群众申报“四优先”、工程设计“四不准”的原则。“四优先”即是：积极性高的优先，自筹资金到位的优先，有水源井和机电配套的优先，规模化经营的优先。“四不准”即是：单元规模低于150亩的不准设计，盐碱瘠薄地不准设计，非基本农田不准设计，沙丘跑风地不准设计。使项目高起点规划，高标准起步。
三是充分发挥基层服务体系在“节水增粮行动”中的主体作用。目前，我县的水利基层服务体系是由县水管中心站（也称抗旱服务队）及其派出机构（乡镇水利工作站）构成，全县共有17个乡镇水利工作站，有84名水管员。乡镇水利工作站在项目建设工程管理中发挥了巨大作用：从农民申请项目的初审到统一申报，再参与配合设计部门的现场勘测，选择建设地点；从组织施工、物资运输管理、材料发放、回收，到工程建设进度的推进及质量的监管；从节水增粮行动政策宣传落实，到工程的后期维护管理等环节，做到全程参与，全程配合，确保每个环节有协议、有承诺、有合同、有目标。通过三年的工程建设实践与培训，全县乡镇水管员都成为了水利工程建设的行家里手，能够熟练掌握工程施工、管道安装、维修、打垄覆膜、田间管理等多项技术，并且常年深入田间地头传授技术，宣传落实政策，服务于群众，为膜下滴灌技术在我县的推广运用，起到了不可替代的作用。
四是探索实施“三种模式”的多元化管理。针对不同的群众基础和干部的组织能力，在乡镇水管站统一指挥协调调度以及全过程监管指导的前提下，区别情况，在建设初期以单元工程确定责任人管理为主要模式的基础上，两年间探索出农民专业合作组织管理和村级经济组织管理两种管理模式。其特点是实施相对集中的规模化运营，即对所有项目地块实施整体规划，统一组织配合施工，统一组织播种，统一组织田间管理，分别承担投入费用。目前，已培育出万亩以上的规模化村4个、农民经济合作组织1个，两项合计占全县推广总面积的六分之一。
3.高密度、大面积、多层次的技术培训为节水增粮行动的成功奠定了基础。从项目试点至今，每年春播前，水利部门牵头，农业、农机部门配合组成专家组，深入乡镇村屯、田间地头进行专题培训办班，将滴灌设备的安装使用技术到农业良种良法实际运用面对面、手把手讲解。2012年全年组织专题培训班26场，召开现场会16个，项目区培训农民7800人次。2013年组织专题培训班70场，现场会19个，培训农民超过万人以上，基本做到了户均2个明白人。工程施工和田间管理期间，企业派出大批技术员（按4000亩一个技术员配备）深入到田间地头，现场进行设备安装、调试、使用、指导，确保了工程建设的顺利实施和工程效益的发挥。
4.探索建立了较完善的工程运行管理机制，保障了工程长期发挥效益。一是我们在2012年制定出台了《通榆县节水增粮行动项目运行管理办法》，把项目从申报、设计、实施、管理到长效运行的每一个环节和参建单位责任进行了严格规范，使项目建设有章可循。同时，对于国家投资建设工程的主要设备、水源井工程、输水管道工程等，都进行了产权划分。所有由国家投资建设的设备及设施，产权全部归国家所有，由乡镇水利工作站备案建立档案、签订合同，由农户管理和使用，即农民只有使用权，不拥有所有权。二是为了保障工程施工运行，确保具体环节，实行定人定岗，明确工作，落实责任，专门制定多项措施和办法，我县水管中心站（抗旱服务队）分别与单元地块责任人签订了《年度节水增粮行动承诺书》、《年度节水增粮行动合同书》、《地埋式工程管网排水协议书》。制定了《剩余物资回收办法》、《领导包保典型地块》、《致膜下滴灌农户一封信》等。农民合作组织、村级组织都能够积极配合参与工程建设与管护，对出现的问题，村里或合作社能解决的，决不找当地乡（镇）政府，乡（镇）水利工作站能解决的，决不找上级水利部门。参建企业能及时解决工程建设运行中出现的问题，保证农民能够正常使用并长期发挥效益。 三、问题及建议
（一）延长项目时间。
“节水增粮”行动项目实施的时间是2011—2015年，在兼顾已建成工程的面积恢复及管理工作的情况下，到2015年我们至少每年还要实施45万亩。就我县农业基础和农民素质的现实状况看，这样的建设速度和管理任务，客观上会由于基础设施不配套，特别是电力不配套加上水源工程的不配套导致工程应用成本过高而使工程闲置。主观上：一是对农民群众的培训教育面不达标和农民对技术的掌握参差不齐，而使工程不能全部发挥高效益而产生负面影响。二是基层水利服务体系不完善、不健全导致技术指导和服务不到位，挫伤农民积极性。基础设施不配套，进一步提高农民素质，基层水利服务能力不强问题随着工程建设的推进将会更加突出显现。存在问题与快速推进将会使矛盾更加突出。本着建一块、成一块、巩固一块全面发挥工程效益循序渐进不打乱仗的原则，在既定目标不变的前提下，建议将工程建设计划调整到2018年完成，就我县而言，每年的建设面积应控制在20万亩以内，这样更切合实际。
（二）强化政策与设施配套。
1.从国家层面加大电力配套投资降低农民生产成本。这是“节水增粮”行动工程项目能否长效运行的最大因素，也是农民群众最期盼、最迫切的要求。三年的工程建设把历年建设积累的农田灌溉电网全部利用上了，再往下实施项目，电网能否进农田就成了制约项目建设的首要因素，这个问题地方政府无法解决，需要国家出台政策。如果这个难题解决了，生产成本可下降四分之三左右，管理程序也会更加简化，节水增粮行动最大的难题也就得到了破解，项目实施及工程持续利用将会“天堑变通途”。
2.加大地下水和地表水利用的工程配套投资，从根本上节约水资源。一是在地下水使用方面，我县现有大井5000眼，推广膜下滴灌技术以来，我县已利用3500眼，其余大井因其控制面积达不到设计标准或布局不合理导致闲置，也就是说项目实施已无现有井可利用。如果新建水源井国家不投资，农民自己又承担不起，势必会影响农民申报项目的积极性，更不能有效控制水源井的合理科学布局，造成工程及水资源的浪费，建议国家出一块资金，农民筹一块资金的办法来解决。二是在地表水使用方面，近两年来，我们陆续实施了引霍入向、洪水资源化、河湖连通等工程，地表水缺乏、地下水补给困难的状况得以大大改善。建议适当采用工程措施利用地表水作为灌溉水源，从而达到节约水资源，合理利用地表水的目的。
3.国家对工程的持续利用在现阶段实施补贴制度。即按照建成工程的使用面积进行核实后补贴，不先发放地膜、滴灌带等物资，而是先应用后补贴。
（三）健全、完善基层水利服务管理体系。
水利基层服务体系的健全与完善，是支撑工程建设长效运行的关键，也是三分建七分管道理的真正体现。当前我县承载工程运行管理任务的是县乡两级基层水利服务组织，面对“节水增粮”行动的快速普及要求，基层水利服务体系建设的服务能力不强、服务手段落后、保障作用明显滞后等问题直接影响和制约项目发展和运行。建议：一是科学设置基层服务机构，合理确定基层服务机构人员编制。根据管辖面积、人口、水利设施数量、水利管理任务等因素，因地制宜确定增加乡镇基层服务体系机构人员编制。二是增加基层水利服务机构的办公经费。基层服务体系不仅承担着“节水增粮行动”项目建设管理任务，还担负着农村水利建设管理、农村饮水安全、防汛抗旱等多项工作任务，要有一定的基础设施和服务条件作支撑，需要配备办公场所、办公设备、库房、交通工具等必要的基础设施和办公装备，保证建设和管理的同步。
（四）区别政策重点扶持贫困地区。
国家应对项目的巩固和持续生产方面给予一定的政策、资金支持。我县对“节水增粮行动”项目的认识程度是空前的，把节水增粮行动项目的推广视为农村土地的一场革命，而且采取了许多超常规的措施、办法，甚至是在财政状况十分艰难的情况下，每亩补贴100元，动员农民每亩拿50元，两项合计今年超千万元用于工程的持续利用生产。三年来，我县累计实施“节水增粮行动”项目面积31万亩，今年正常使用面积27.3万亩，持续生产利用率在全省来说已经很高了，但是还有3.7万亩工程弃用了，究其原因，除了农民对膜下滴灌技术认识、掌握困难外，更主要的是缺少持续生产的资金所造成的。贫困地区因为财力十分困难，无法给予支持，建议国家区别政策，加大贫困地区投入，在适当放缓推进速度同时，拿出一部分资金用于持续利用生产，从而调动农民积极性，使工程建一处利用一处，工程长期发挥效益。
（作者单位：吉林省通榆县水利局）
责任编辑：洪峰
一、自然情况
通榆县位于吉林省西部，面积8496平方公里，辖16个乡镇，6个国营畜牧林场，现有耕地450万亩。全县总人口为37.4万人，其中农村人口24.83万人。多年平均降水量380毫米，近10年来平均降水在200毫米左右徘徊，年蒸发量1870毫米，干旱是主要气候特征。全县人均占有水资源量仅1070立方米，已接近重度缺水地区。因干旱频发，流经我县的两条季节性河流连续十年断流，工商业经营、农业生产、群众生活用水全部靠地下水，水资源的短缺日益严重，不仅制约农业，同时也使全县国民经济的发展缓慢。节约水资源、发展节水农业、建设节水型社会已是通榆县迫在眉睫之事。
二、项目建设成果和工作措施
（一）成效显著。
2012年通榆县春季实施膜下滴灌工程建设面积为10.3万亩（其中新建6.7万亩，持续生产3.6万亩），项目共有636个单元，涉及18个乡镇场、143个行政村、5876个农户。由于我们事前制定了有效的政策措施，安排了相关服务保障，在作物生长的关键期（7月29日至9月8日），连续近40天没有有效降雨的情况下，传统方式种植的农作物减产幅度达50%，而膜下滴灌项目区却全面丰收，增产幅度平均在100%以上。其中，向海乡创业村农民刘贵和开通镇裕民村农民王刚种植的7公顷玉米，公顷产量达到3万斤，创下了通榆县农民玉米单产的最高纪录，增产幅度为300%，项目区5500公顷玉米增产六千万斤。
（二）工作措施。
1.县委、县政府高度重视是根本。2010年项目试点伊始，县委、县政府高度重视，在2011年召开的县党代会、人代会换届报告中明确提出：“实施高效节水灌溉项目不仅仅是节水增效的问题，而是通过这项技术的推广实现农村土地的规模化运营，进而把农民组织起来，实现农村土地经营管理的第二次革命”。2012年县委、县政府主要领导亲自组织召开五次专题会议，分阶段安排、总结、督导工作，采取明确“节水增粮行动”的工作主导地位、落实责任人、召开现场会、启动工程进度督查机制、召开年度表彰大会等有力措施，为工程建设的顺利实施奠定了坚强的基础。
2.立足实际，探索建立了一整套的建管机制。
一是坚持广泛布点、多地示范的工作方针。县水利局不做表面文章，不搞形象工程，从试验阶段至今，在全县所辖的80%的乡镇和行政村布点示范，让群众在本村本屯自家地边看到项目的建设成果，用身边的事教育身边人，达到了教育面广、农民接受快、技术掌握准的效果，使宣传教育有说服力。
二是坚持群众申报“四优先”、工程设计“四不准”的原则。“四优先”即是：积极性高的优先，自筹资金到位的优先，有水源井和机电配套的优先，规模化经营的优先。“四不准”即是：单元规模低于150亩的不准设计，盐碱瘠薄地不准设计，非基本农田不准设计，沙丘跑风地不准设计。使项目高起点规划，高标准起步。
三是充分发挥基层服务体系在“节水增粮行动”中的主体作用。目前，我县的水利基层服务体系是由县水管中心站（也称抗旱服务队）及其派出机构（乡镇水利工作站）构成，全县共有17个乡镇水利工作站，有84名水管员。乡镇水利工作站在项目建设工程管理中发挥了巨大作用：从农民申请项目的初审到统一申报，再参与配合设计部门的现场勘测，选择建设地点；从组织施工、物资运输管理、材料发放、回收，到工程建设进度的推进及质量的监管；从节水增粮行动政策宣传落实，到工程的后期维护管理等环节，做到全程参与，全程配合，确保每个环节有协议、有承诺、有合同、有目标。通过三年的工程建设实践与培训，全县乡镇水管员都成为了水利工程建设的行家里手，能够熟练掌握工程施工、管道安装、维修、打垄覆膜、田间管理等多项技术，并且常年深入田间地头传授技术，宣传落实政策，服务于群众，为膜下滴灌技术在我县的推广运用，起到了不可替代的作用。
四是探索实施“三种模式”的多元化管理。针对不同的群众基础和干部的组织能力，在乡镇水管站统一指挥协调调度以及全过程监管指导的前提下，区别情况，在建设初期以单元工程确定责任人管理为主要模式的基础上，两年间探索出农民专业合作组织管理和村级经济组织管理两种管理模式。其特点是实施相对集中的规模化运营，即对所有项目地块实施整体规划，统一组织配合施工，统一组织播种，统一组织田间管理，分别承担投入费用。目前，已培育出万亩以上的规模化村4个、农民经济合作组织1个，两项合计占全县推广总面积的六分之一。
3.高密度、大面积、多层次的技术培训为节水增粮行动的成功奠定了基础。从项目试点至今，每年春播前，水利部门牵头，农业、农机部门配合组成专家组，深入乡镇村屯、田间地头进行专题培训办班，将滴灌设备的安装使用技术到农业良种良法实际运用面对面、手把手讲解。2012年全年组织专题培训班26场，召开现场会16个，项目区培训农民7800人次。2013年组织专题培训班70场，现场会19个，培训农民超过万人以上，基本做到了户均2个明白人。工程施工和田间管理期间，企业派出大批技术员（按4000亩一个技术员配备）深入到田间地头，现场进行设备安装、调试、使用、指导，确保了工程建设的顺利实施和工程效益的发挥。
4.探索建立了较完善的工程运行管理机制，保障了工程长期发挥效益。一是我们在2012年制定出台了《通榆县节水增粮行动项目运行管理办法》，把项目从申报、设计、实施、管理到长效运行的每一个环节和参建单位责任进行了严格规范，使项目建设有章可循。同时，对于国家投资建设工程的主要设备、水源井工程、输水管道工程等，都进行了产权划分。所有由国家投资建设的设备及设施，产权全部归国家所有，由乡镇水利工作站备案建立档案、签订合同，由农户管理和使用，即农民只有使用权，不拥有所有权。二是为了保障工程施工运行，确保具体环节，实行定人定岗，明确工作，落实责任，专门制定多项措施和办法，我县水管中心站（抗旱服务队）分别与单元地块责任人签订了《年度节水增粮行动承诺书》、《年度节水增粮行动合同书》、《地埋式工程管网排水协议书》。制定了《剩余物资回收办法》、《领导包保典型地块》、《致膜下滴灌农户一封信》等。农民合作组织、村级组织都能够积极配合参与工程建设与管护，对出现的问题，村里或合作社能解决的，决不找当地乡（镇）政府，乡（镇）水利工作站能解决的，决不找上级水利部门。参建企业能及时解决工程建设运行中出现的问题，保证农民能够正常使用并长期发挥效益。 三、问题及建议
（一）延长项目时间。
“节水增粮”行动项目实施的时间是2011—2015年，在兼顾已建成工程的面积恢复及管理工作的情况下，到2015年我们至少每年还要实施45万亩。就我县农业基础和农民素质的现实状况看，这样的建设速度和管理任务，客观上会由于基础设施不配套，特别是电力不配套加上水源工程的不配套导致工程应用成本过高而使工程闲置。主观上：一是对农民群众的培训教育面不达标和农民对技术的掌握参差不齐，而使工程不能全部发挥高效益而产生负面影响。二是基层水利服务体系不完善、不健全导致技术指导和服务不到位，挫伤农民积极性。基础设施不配套，进一步提高农民素质，基层水利服务能力不强问题随着工程建设的推进将会更加突出显现。存在问题与快速推进将会使矛盾更加突出。本着建一块、成一块、巩固一块全面发挥工程效益循序渐进不打乱仗的原则，在既定目标不变的前提下，建议将工程建设计划调整到2018年完成，就我县而言，每年的建设面积应控制在20万亩以内，这样更切合实际。
（二）强化政策与设施配套。
1.从国家层面加大电力配套投资降低农民生产成本。这是“节水增粮”行动工程项目能否长效运行的最大因素，也是农民群众最期盼、最迫切的要求。三年的工程建设把历年建设积累的农田灌溉电网全部利用上了，再往下实施项目，电网能否进农田就成了制约项目建设的首要因素，这个问题地方政府无法解决，需要国家出台政策。如果这个难题解决了，生产成本可下降四分之三左右，管理程序也会更加简化，节水增粮行动最大的难题也就得到了破解，项目实施及工程持续利用将会“天堑变通途”。
2.加大地下水和地表水利用的工程配套投资，从根本上节约水资源。一是在地下水使用方面，我县现有大井5000眼，推广膜下滴灌技术以来，我县已利用3500眼，其余大井因其控制面积达不到设计标准或布局不合理导致闲置，也就是说项目实施已无现有井可利用。如果新建水源井国家不投资，农民自己又承担不起，势必会影响农民申报项目的积极性，更不能有效控制水源井的合理科学布局，造成工程及水资源的浪费，建议国家出一块资金，农民筹一块资金的办法来解决。二是在地表水使用方面，近两年来，我们陆续实施了引霍入向、洪水资源化、河湖连通等工程，地表水缺乏、地下水补给困难的状况得以大大改善。建议适当采用工程措施利用地表水作为灌溉水源，从而达到节约水资源，合理利用地表水的目的。
3.国家对工程的持续利用在现阶段实施补贴制度。即按照建成工程的使用面积进行核实后补贴，不先发放地膜、滴灌带等物资，而是先应用后补贴。
（三）健全、完善基层水利服务管理体系。
水利基层服务体系的健全与完善，是支撑工程建设长效运行的关键，也是三分建七分管道理的真正体现。当前我县承载工程运行管理任务的是县乡两级基层水利服务组织，面对“节水增粮”行动的快速普及要求，基层水利服务体系建设的服务能力不强、服务手段落后、保障作用明显滞后等问题直接影响和制约项目发展和运行。建议：一是科学设置基层服务机构，合理确定基层服务机构人员编制。根据管辖面积、人口、水利设施数量、水利管理任务等因素，因地制宜确定增加乡镇基层服务体系机构人员编制。二是增加基层水利服务机构的办公经费。基层服务体系不仅承担着“节水增粮行动”项目建设管理任务，还担负着农村水利建设管理、农村饮水安全、防汛抗旱等多项工作任务，要有一定的基础设施和服务条件作支撑，需要配备办公场所、办公设备、库房、交通工具等必要的基础设施和办公装备，保证建设和管理的同步。
（四）区别政策重点扶持贫困地区。
国家应对项目的巩固和持续生产方面给予一定的政策、资金支持。我县对“节水增粮行动”项目的认识程度是空前的，把节水增粮行动项目的推广视为农村土地的一场革命，而且采取了许多超常规的措施、办法，甚至是在财政状况十分艰难的情况下，每亩补贴100元，动员农民每亩拿50元，两项合计今年超千万元用于工程的持续利用生产。三年来，我县累计实施“节水增粮行动”项目面积31万亩，今年正常使用面积27.3万亩，持续生产利用率在全省来说已经很高了，但是还有3.7万亩工程弃用了，究其原因，除了农民对膜下滴灌技术认识、掌握困难外，更主要的是缺少持续生产的资金所造成的。贫困地区因为财力十分困难，无法给予支持，建议国家区别政策，加大贫困地区投入，在适当放缓推进速度同时，拿出一部分资金用于持续利用生产，从而调动农民积极性，使工程建一处利用一处，工程长期发挥效益。
（作者单位：吉林省通榆县水利局）
责任编辑：洪峰