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[摘 要]一套系统、完整的公务员财产申报制度对于预防和防治腐败现象具有重大意义。构建这一制度应从多方面进行考虑，包括如何规定财产申报的主体、财产申报的内容和时间，以及如何解决财产申报制度的程序问题。而在程序问题中最重要的一部分便是财产申报的受理与审查监督机构的设置。
[关键词]公务员财产申报制度；构建；财产申报；公务员
近年来，中央出台和完善了一系列纠正作风问题的制度规定，这些规定使得显性腐败行为有所减少，社会风气极大改善。但是一些隐性、新型行贿受贿方式的悄然兴起，对于反腐败这场持久战提出了新的挑战。查办个别案件解决的只是表面现象，是反腐败治标环节，治本还需要依靠体制机制。公务员财产申报制度是反腐败的重要措施之一。
一、领导的决心是构建制度的前提
领导阶层的决心和行动是公务员财产申报制度得以实施的关键，也是促成《公务员财产申报法》出台的前提。一个好的规章制度，倘若立法者没有实施和进行相关立法的意识和决心，民众再高的呼声也难以使其成文化、法律化。又因为我国部分人官本位的思想以及其他的一些个人思想而反对实行公务员财产申报制度。“因此，领导阶层的立法决心就显得尤为重要，它能促进公务员和公众对于这种制度文化的普遍认可，文化价值的认同构成了制度认同的核心，一种制度设计只有体现出被认可的价值时，人们才会产生现存制度适合于自身的信念。”{1}
二、规定公务员财产申报的主体、内容和时间
公务员财产申报的主体与内容是整个财产申报制度的核心，一个完善的财产申报制度必须明确地、合理地规定财产申报的主体与内容。国内外经验表明，构建一套系统的、完整的公务员财产申报制度，需要各方面的考虑。而清晰、明确的财产申报主体、申报客体以及申报时间则是构建该制度的基本条件之一。
（一）财产申报的主体
从世界各个国家和地区的现有模式来看，在财产申报的主体方面主要涉及到两个问题：一是主体是包括全部公务员还是只包括部分公务员？二是除了公务员以外是否还包括与其有血缘或者姻亲关系的亲属？如果亲属包括在内，立法者如何规定具体的范围？然而，笔者认为，公务员財产申报的主体不应包括相关公务员的亲属，该制度的主体主要是涉及哪些范围的公务员，而其亲属的财产申报应是相关公务员的义务之一，其亲属并不是财产申报的主体。
2010年7月11日，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》），报告主体包括党政机关、人民团体、事业单位中县处级副职以上（含县处级副职）的干部、国有（独资、控股）企业领导班子成员以及副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。笔者认为，相较于2006年中共中央办公厅印发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中的申报主体——以党员干部为主，该财产申报主体的范围有了很大的扩展，具体而言，包括如下几个部分：
1.各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；
2.人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；
3.大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。
4.副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。
在公务员财产申报制度的构建上，我们拟采此范围，主要是基于两大方面的考虑。一方面，由于《关于领导干部报告个人有关事项的规定》已实施了很长时间，能够得到相关公务员的认同，有一定的基础；另一方面，公务员财产申报制度在实施初期，主体范围不宜过大，否则容易导致实施上的困难，使得该制度难以落实。我们应采取循序渐进、逐步推进的办法，促进全社会对财产公开信息的适应，让该制度在我国逐渐成熟的时候再根据情况调整申报主体的范围。
（二）财产申报的内容
“权钱交易”的一方主体需要有“权”，因此，手握公权力且达到一定级别的主体自然应被纳入到申报范围内，另一方面，为了制止腐败官员向家庭其他成员转移非法财产的行为，将其配偶、需抚养的子女和父母的财产予以申报，使之透明化。因此，财产申报的内容主要包括两部分：一部分是公务员自己的财产项目及其说明，另一部分是公务员相关亲属的财产及其说明。我国现行的《规定》中确定的申报范围内容不详实，更接近于收入申报，相比之下，财产申报的范围应要大得多。
具体而言，需申报的内容包括九大类：（1）、工资、奖金、津贴、补贴及福利费；（2）、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；（3）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母接受的、无论以何种名义获得的、与申报人职权相关的单位和个人赠送的现金、有价证券、支付凭证、贵重礼品等单次超过200元的；（4）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母接受与本人职务有关的食、宿、行、娱方面的馈赠、款待、补偿和好处，且单次超过200元的；（5）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母承包经营、承租经营所得；（6）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母单笔在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况；（7）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母的股票、证券、期货等交易收入；（8）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母的单笔在1万元以上的债权债务；（9）、申报人认为需要申报的其他收入。当然，申报人还需对这部分申报的财产的来源、估价方法以及变更情况等做出详细说明，以便审核。
（三）财产申报的时间
我国的现行《规定》只确定了就职申报、在职申报和离职申报，即新任领导干部应当在符合报告条件后30 日内按照本规定报告个人有关事项，在职的领导干部应当于每年1月31日前集中报告一次。领导干部辞去公职的，在提出辞职申请时，应当一并报告个人有关事项。而且，国外经验表明，完整的收入申报制度应该是规范公务员从就职到离职整个过程的财产状况的，因此，就职申报、在职申报和离职申报这三者缺一不可。 就职申报应是公务员在刚担任国家公职人员之职或担任新的职务后在适当时间内（笔者认为以30日为宜）向规定的部门申报自己的财产状况，在职的领导干部仍于每年1月31日前集中报告一次，离职（调离、辞职、降职、停职和卸任）的公务人员应在正式离职前的适当时间内（如25日）申报自己的财产状况。
三、建立独立的受理与审查监督机构
在权力过分集中、缺少制衡机制的形势下，仅依靠领导干部的廉洁、清明，很难真正遏制腐败现象的蔓延。因此，为了保证财产审核的公正有效，审查机关、监督机关应享有独立、专门的审查权、监督权、调查权以及采取一定强制措施的权利。目前，我国《规定》中确定的受理申报机构为本单位相应的组织（人事）部门，这些部门的权威性不够，又缺乏相对独立的监督机构，不利于公务员财产申报制度的有效落实。
从泰国、新加坡、尼日利亚、美国、俄罗斯等国的做法来看，受理与审查机构分专设与兼理两种模式。笔者认为，根据目前的国家机构设置情况，可以具体由现在的国家公务员局负责受理中央省部级公务员的财产申报、登记备案并建立数据库，由国家预防腐败局负责对有关财产申报材料进行审查核实。并在地方设立与两局相应的机构，实行中央垂直领导，来分别受理与审核地方各级公务员的财产申报，原则上各单位一把手由其上一级机关受理并审核其财产申报。{2}
另外，审查与监督公务员财产申报的机关所需经费应是独立的，不能让同级政府进行财政拨款，而是由中央划拨给国家公务员局和国家预防腐败局，再由其按各级财政预算方案将经费划拨下去。只有从经济上独立了，才敢于大胆地、独立地履行其职责，而不怕被政府所牵制。
四、小结
公务员财产申报与公开本身不是目的，官员们的廉洁和社会的廉洁才是最终的目的。笔者建议在我国颁布施行《公务员财产申报法》，建立切实有效的公务员财产申报与公开制度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，以重点领域和关键环节为突破口，加强公务员财产申报制度建设，把反腐败彻底带入公开透明的领域，强化对行政权力运行的监督和制约，为我国的廉政建设提供制度保障和法律保障，从而确保从源头上推进领导干部的廉政建设，推动反腐倡廉取得新成效。
[注释]
{1}袁峰：《中国特色公职人员财产监管机制探析》，《苏州大学学报》，2012年第6期，第55页。
{2}叶晓辉：《初探我国财产申报制度与预防职务犯罪》，《西部法学评论》2008年第1期，第78页。
[参考文献]
[1]江正平、冯洁.腐败的经济学分析与我国财产申报制度的法律完善.[J].甘肃社会科学2010（3）.
[2]许向阳.“陽光法案”应尽快出台——关于建立“公职人员财产申报和公示制度”的思考.[J].中国改革.2005（5）.
[3]王世洲.美国预防行政官吏腐败的基本制度.[J].中外法学.1993（4）.
[4]郇天莹.美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示.[J].中国行政管理.2009（2）.
[作者简介]向华萍，彭芹芹，江明芙，丁新年，华中师范大学法学院学生。
[基金项目]华中师范大学2013年度重点调研课题“我国公务员财产申报制度构建研究”研究成果，负责人：向华萍，项目编号：220-20205130001。
[关键词]公务员财产申报制度；构建；财产申报；公务员
近年来，中央出台和完善了一系列纠正作风问题的制度规定，这些规定使得显性腐败行为有所减少，社会风气极大改善。但是一些隐性、新型行贿受贿方式的悄然兴起，对于反腐败这场持久战提出了新的挑战。查办个别案件解决的只是表面现象，是反腐败治标环节，治本还需要依靠体制机制。公务员财产申报制度是反腐败的重要措施之一。
一、领导的决心是构建制度的前提
领导阶层的决心和行动是公务员财产申报制度得以实施的关键，也是促成《公务员财产申报法》出台的前提。一个好的规章制度，倘若立法者没有实施和进行相关立法的意识和决心，民众再高的呼声也难以使其成文化、法律化。又因为我国部分人官本位的思想以及其他的一些个人思想而反对实行公务员财产申报制度。“因此，领导阶层的立法决心就显得尤为重要，它能促进公务员和公众对于这种制度文化的普遍认可，文化价值的认同构成了制度认同的核心，一种制度设计只有体现出被认可的价值时，人们才会产生现存制度适合于自身的信念。”{1}
二、规定公务员财产申报的主体、内容和时间
公务员财产申报的主体与内容是整个财产申报制度的核心，一个完善的财产申报制度必须明确地、合理地规定财产申报的主体与内容。国内外经验表明，构建一套系统的、完整的公务员财产申报制度，需要各方面的考虑。而清晰、明确的财产申报主体、申报客体以及申报时间则是构建该制度的基本条件之一。
（一）财产申报的主体
从世界各个国家和地区的现有模式来看，在财产申报的主体方面主要涉及到两个问题：一是主体是包括全部公务员还是只包括部分公务员？二是除了公务员以外是否还包括与其有血缘或者姻亲关系的亲属？如果亲属包括在内，立法者如何规定具体的范围？然而，笔者认为，公务员財产申报的主体不应包括相关公务员的亲属，该制度的主体主要是涉及哪些范围的公务员，而其亲属的财产申报应是相关公务员的义务之一，其亲属并不是财产申报的主体。
2010年7月11日，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》），报告主体包括党政机关、人民团体、事业单位中县处级副职以上（含县处级副职）的干部、国有（独资、控股）企业领导班子成员以及副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。笔者认为，相较于2006年中共中央办公厅印发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中的申报主体——以党员干部为主，该财产申报主体的范围有了很大的扩展，具体而言，包括如下几个部分：
1.各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；
2.人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；
3.大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。
4.副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。
在公务员财产申报制度的构建上，我们拟采此范围，主要是基于两大方面的考虑。一方面，由于《关于领导干部报告个人有关事项的规定》已实施了很长时间，能够得到相关公务员的认同，有一定的基础；另一方面，公务员财产申报制度在实施初期，主体范围不宜过大，否则容易导致实施上的困难，使得该制度难以落实。我们应采取循序渐进、逐步推进的办法，促进全社会对财产公开信息的适应，让该制度在我国逐渐成熟的时候再根据情况调整申报主体的范围。
（二）财产申报的内容
“权钱交易”的一方主体需要有“权”，因此，手握公权力且达到一定级别的主体自然应被纳入到申报范围内，另一方面，为了制止腐败官员向家庭其他成员转移非法财产的行为，将其配偶、需抚养的子女和父母的财产予以申报，使之透明化。因此，财产申报的内容主要包括两部分：一部分是公务员自己的财产项目及其说明，另一部分是公务员相关亲属的财产及其说明。我国现行的《规定》中确定的申报范围内容不详实，更接近于收入申报，相比之下，财产申报的范围应要大得多。
具体而言，需申报的内容包括九大类：（1）、工资、奖金、津贴、补贴及福利费；（2）、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；（3）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母接受的、无论以何种名义获得的、与申报人职权相关的单位和个人赠送的现金、有价证券、支付凭证、贵重礼品等单次超过200元的；（4）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母接受与本人职务有关的食、宿、行、娱方面的馈赠、款待、补偿和好处，且单次超过200元的；（5）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母承包经营、承租经营所得；（6）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母单笔在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况；（7）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母的股票、证券、期货等交易收入；（8）、申报人及其配偶、被抚养子女和父母的单笔在1万元以上的债权债务；（9）、申报人认为需要申报的其他收入。当然，申报人还需对这部分申报的财产的来源、估价方法以及变更情况等做出详细说明，以便审核。
（三）财产申报的时间
我国的现行《规定》只确定了就职申报、在职申报和离职申报，即新任领导干部应当在符合报告条件后30 日内按照本规定报告个人有关事项，在职的领导干部应当于每年1月31日前集中报告一次。领导干部辞去公职的，在提出辞职申请时，应当一并报告个人有关事项。而且，国外经验表明，完整的收入申报制度应该是规范公务员从就职到离职整个过程的财产状况的，因此，就职申报、在职申报和离职申报这三者缺一不可。 就职申报应是公务员在刚担任国家公职人员之职或担任新的职务后在适当时间内（笔者认为以30日为宜）向规定的部门申报自己的财产状况，在职的领导干部仍于每年1月31日前集中报告一次，离职（调离、辞职、降职、停职和卸任）的公务人员应在正式离职前的适当时间内（如25日）申报自己的财产状况。
三、建立独立的受理与审查监督机构
在权力过分集中、缺少制衡机制的形势下，仅依靠领导干部的廉洁、清明，很难真正遏制腐败现象的蔓延。因此，为了保证财产审核的公正有效，审查机关、监督机关应享有独立、专门的审查权、监督权、调查权以及采取一定强制措施的权利。目前，我国《规定》中确定的受理申报机构为本单位相应的组织（人事）部门，这些部门的权威性不够，又缺乏相对独立的监督机构，不利于公务员财产申报制度的有效落实。
从泰国、新加坡、尼日利亚、美国、俄罗斯等国的做法来看，受理与审查机构分专设与兼理两种模式。笔者认为，根据目前的国家机构设置情况，可以具体由现在的国家公务员局负责受理中央省部级公务员的财产申报、登记备案并建立数据库，由国家预防腐败局负责对有关财产申报材料进行审查核实。并在地方设立与两局相应的机构，实行中央垂直领导，来分别受理与审核地方各级公务员的财产申报，原则上各单位一把手由其上一级机关受理并审核其财产申报。{2}
另外，审查与监督公务员财产申报的机关所需经费应是独立的，不能让同级政府进行财政拨款，而是由中央划拨给国家公务员局和国家预防腐败局，再由其按各级财政预算方案将经费划拨下去。只有从经济上独立了，才敢于大胆地、独立地履行其职责，而不怕被政府所牵制。
四、小结
公务员财产申报与公开本身不是目的，官员们的廉洁和社会的廉洁才是最终的目的。笔者建议在我国颁布施行《公务员财产申报法》，建立切实有效的公务员财产申报与公开制度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，以重点领域和关键环节为突破口，加强公务员财产申报制度建设，把反腐败彻底带入公开透明的领域，强化对行政权力运行的监督和制约，为我国的廉政建设提供制度保障和法律保障，从而确保从源头上推进领导干部的廉政建设，推动反腐倡廉取得新成效。
[注释]
{1}袁峰：《中国特色公职人员财产监管机制探析》，《苏州大学学报》，2012年第6期，第55页。
{2}叶晓辉：《初探我国财产申报制度与预防职务犯罪》，《西部法学评论》2008年第1期，第78页。
[参考文献]
[1]江正平、冯洁.腐败的经济学分析与我国财产申报制度的法律完善.[J].甘肃社会科学2010（3）.
[2]许向阳.“陽光法案”应尽快出台——关于建立“公职人员财产申报和公示制度”的思考.[J].中国改革.2005（5）.
[3]王世洲.美国预防行政官吏腐败的基本制度.[J].中外法学.1993（4）.
[4]郇天莹.美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示.[J].中国行政管理.2009（2）.
[作者简介]向华萍，彭芹芹，江明芙，丁新年，华中师范大学法学院学生。
[基金项目]华中师范大学2013年度重点调研课题“我国公务员财产申报制度构建研究”研究成果，负责人：向华萍，项目编号：220-20205130001。