论文部分内容阅读
[摘 要]美国是最早确立环境公益诉讼的国家，该制度自然成为各国研习的对象。我国《环保法》的修改，公益诉讼条款仍是修改重点。文章在考察美国公民诉讼的基础上，结合我国实际情况，提出设立我国环境公益诉讼的思路。
[关键词]公民诉讼；公益诉讼；环保法修改
一、美国环境公民诉讼之主要内容考察
（一）公民诉讼的原告
综合美国有关法律16款公民诉讼条文，可将其提炼为同一格式，即任何人或任何公民有权对任何人违反环境法的行为提起诉讼。原告的表述分为任何人和任何公民。除《清洁水法》规定为任何公民外，其余15部法律均为任何人。例如美国《清洁空气法》规定？譹？訛，人包括个人、公司、合伙、社团、州政府、市政府、市、镇等政府当局、州委员会、州政府机构、任何州法律实体和美国联邦政府的任何机构。《清洁水法》规定？譺？訛，公民是指，利益正在或即将遭受不利影响的一人或多人。任何人与任何公民内涵相同，仅为对原告的不同表述而已。
公民诉讼的原告范围极广，涵盖了公共与私人领域中任何具有独立法律地位的实体。有学者认为，除极少数环境法外，联邦环境法在原告资格问题上，立法层面几乎没有任何限制。关于原告范围与可诉事项是否存在某种利益关系或其他事项，立法也未作规定。？譻？訛司法实践中，大部分公民诉讼是由环保团体提起的，团体只有在证明其成员的环境利益遭到损害后才可起诉。正如有的学者所言，团体以保护公益利益的名义是不够的，他必须提出自己成员在美学、自然保护、经济、娱乐等方面的利益受到直接或间接的损害，才能获得起诉权。？譼？訛
（二）公民诉讼的被告
根据上述同一格式，公民诉讼的被告是任何人，被告任何人的范围等同于原告之范围，可分为两种类型。
第一，一般违法者。包括私人、企业、联邦政府以及美国《宪法》第11条修正案规定的其他联邦政府机构部门。可对该类主体违反法定或行政机关核定的污染防治义务提起诉讼，并要求违法者遵守管理机构制定的限制性规定。第二，特殊违法者。即环保署署长，但只可对其未能依法履行某个非自由裁量行为或职责的情况提起诉讼。
（三）公民诉讼的限制要件
公民诉讼的目的在于满足公益，考虑到法院负担过重等因素，美国在建立该制度之初也加入许多限制要件，由于篇幅限制，笔者仅选取两个典型要件加以分析。
第一，只可对行政机关的非自由裁量行为起诉。大多条款？譽？訛有该规定，署长未依法履行某项行为或职责时，且该行为或职责是非自由裁量的，那么任何人可对其起诉。但有人认为，法院认为行政机关不作为或有滥用行政自由裁量权行为时，可对其进行公民诉讼。？譾？訛笔者认为，对署长未能依法履行一般行政自由裁量行为或职责的应提起行政诉讼；而对署长滥用行政自由裁量行为或职责且对环境公共利益将要或已经造成损害时，可对其提起公民诉讼，因为公民诉讼的意义在于维护环境公共利益。
第二，只可对行政机关疏于执法的情况起诉。大多条款？譿？訛中有如下规定，署长或者政府已经并正在勤勉采取执法行为的，任何人不得起诉，但其获得介入该执法行为的权利。该条目的为公民诉讼的作用是补充而非替代政府等的执法行为。由行政机关代替公民等主体对被告进行纠错可以有效地节省司法资源，同时原告的介入权可对此过程进行监督。
（四）公民诉讼的费用承担
公民诉讼费用承担采用适当模式。为鼓励民众提起公民诉讼等，条款中都作出了倾向保护原告的特殊规定。例如，《清洁空气法》第304条第4款规定，法院在作出最后判决时，认为其裁定是适当的，可将诉讼费用判决由占优势或主要优势的当事人承担。这一规定预示着诉讼费用很大可能为被告所担负。
二、我国环境公益诉讼之规定
2012年我国通过了《民事诉讼法》修改决定，新法自2013年1月1日起开始施行。该法增加第55条？讀？訛，这条既为民诉法的修改亮点，又为我国环境公益诉讼的建立奠定了基础。同年，全国人大常委会对环保法修正草案进行了一次审议，于同年6月形成了二审稿，二审稿第48条？讁？訛对环境公益诉讼的主体和范围作出了规定。
首先，环境公益诉讼主体。主体仅为环保联合会一种，可分为中华环保联合会和省级设立的环保联合会两类，其性质均为中央或省级环保部门主管的由热心环保公益事业的人士、企业和事业单位自愿组成的非营利性社会团体。
其次，环境公益诉讼范围。可对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为起诉。从文义解释看，提起公益诉讼的前提是行为须有损害公共利益的要件。如加害人行为仅损害私益，受害人则可依《侵权法》提起侵权之诉，主张损害赔偿等。
三、美国环境公民诉讼对我国环境公益诉讼之启示
（一）原告资格适度放开
1.个人的原告资格。公民诉讼条款均授予个人的原告资格，有人认为应删减个人起诉的资格，理由在于实践中多为团体提出公民诉讼，个人起诉略少，为提升公民诉讼效用价值应删减。反观公益诉讼之机能，最重要的为弥补事后法所缺失的预防功能，而个人恰是能启动预防功能的主体，所以将个人纳入我国环境公益诉讼的主体中有必要性。既保障个人行使管理社会公共事务的权利，又可有效地实现环境公益诉讼预防功能。
2.有关组织的原告资格。有关组织的起诉资格一直是环保法修改的争议焦点。新民事诉讼法对有关组织未加以限制，二审稿中有关组织仅为环保联合会一家。此规定引起轩然大波，环保法的修改进入三审。有关负责人在汇报时强调，环境公益诉讼是新制度，宜积极稳妥地推进确定环境公益诉讼主体范围，也要考虑诉讼主体的专业能力等因素，防止滥诉。建议修改为：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。？輥？輮？訛由此，有关组织拟将由五个要件组成，即依法在国务院民政部门登记、业务范围是专门从事环保公益活动、设立年限为5年、信誉良好以及全国性的社会组织。相关研讨会指出，当前中国符合上述条件的组织共13家，即中国环境科学学会和中华环保联合会等，其中只有中华环保联合会有过公益诉讼的实践。该项修订，看似比二审稿放宽，实则“换汤不换药”。？輥？輯？訛 美国为防止团体滥诉对其作了限制，起诉后由法院判断其是否适格。该做法与我国传统的法官不可造法的理念有异，但仍有一定的借鉴意义。我们可从数量和质量两方面界定有关组织的范围，前者旨在保障提起诉讼原告的“量”，保障该制度运作的可能性。试想相关制度确立后仅较少或没有主体来运作，这有悖于立法目的。为保障“量”，建议取消依法在国务院民政部门登记这一要件。如果行政机关在审批环保组织之初就想到自己将来可能成为这些组织的诉诸对象，试问作为理性人有多少环保组织可以顺利成立呢？另一方面“质”，保障该制度运行的有效性。组织的业务范围和章程等是从事环保且信誉良好的；设立应满5年或以上；其成员中应有3个以上是环保专业人士以及3个以上法律工作者。
3.法定机关的原告资格。除审判机关外，法定机关应包括检察机关（检察院）和环境监管机关（以环保部门为首）。
检察院能否提起诉讼，理论界争议较大。反对的理由有，在我国《宪法》未对检察机关职责修改的情况下，其作为环境公益诉讼的原告有悖于法定职责。？輥？輰？訛从美国制定法看，大多允许检察机关介入诉讼。虽然美国与我国的检察院分别隶属于行政机关和检察机关中，其职能不同，但将检察院纳入我国公益诉讼的主体有一定的可能与意义。
首先，理论的可能。近年，我国多地发生检察院起诉的环境案件，最终判决均以检察院胜诉而告终。尔后，多地出台了有关检察院提起环境公益诉讼的书面文件，例如2009年贵阳市人大常委会制定的《促进生态文明建设条例》？輥？輱？訛。以上实践创新对在环保法中添设检察院为公益诉讼原告有极大的参考价值。
其次，现实的意义。检察院提起的环境公益诉讼与普通民事诉讼性质相同，在环境公益诉讼中检察院为普通原告。有人认为我国检察院的性质为监督机关，这与环境公益诉讼中的原告身份相悖。其实不然，其一，检察院作为原告之身份提起民事诉讼在我国早有践行（后于1982年废除），检察院提起诉讼有利于无人问津的公益损害赔偿的实现。其二，可由上级检察院作为监督者来监督作为原告的下级检察院。需强调的是，检察院应作为提起公益诉讼的最后主体，其诉讼范围是法定期限内无人起诉且不起诉将可能造成环境受到更大损害的情况。
关于环境监管部门能否提起公益诉讼也颇有争议。反对者认为，环保局作为法定的环保行政主管部门，拥有行政权力来预防和控制“对环境本身的损害”，因而没有必要赋予其提起环境公益诉讼的权力。环保局径直向法院提起环境公益诉讼，这相当于逃避直接行使环境行政权力的职责。？輥？輲？訛
其实不然，美国环保署作为公民诉讼原告的经验值得我们借鉴，并且我们拥有自身的本土资源。首先，我国一些单项环境法规已作出相应规定。例如，《海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。其次，多地进行了科学的探索实验，拥有环境监管部门诉污染者的实战经验以及地方性文件。例如，2010年昆明市环保局诉三农农牧、羊甫联合牧业案，该案最终原告胜诉，两被告被判立即停止对环境的侵害并赔偿损失。最后，环境监管部门提起公益诉讼符合其职能要求。无论是现行环保法还是正在修改的草案，都赋予了环保行政主管部门对全国环保工作进行统一监督管理的权力，而有权提起诉讼是监管权力的应有之意。
综上，建议将县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门纳入诉讼原告行列。
（二）被告范围的选择
公民诉讼规定任何人可对环保署署长的非自由裁量行为提起诉讼，而我国并未对能否向环保部部长提起公益诉讼作出明确规定。近年来我国不乏有个人或团体状告环保部的案件发生，但均以原告非直接利害关系人而拒绝受理。
2014年石家庄市民因空气污染状告环保局，这是我国因大气污染发生“民告官”的首案。从选择立案法院及诉讼请求看，该案为行政诉讼？輥？輳？訛。深思本案，在我国抽象行政行为是绝对排除在行政诉讼外的，只能连同具体行政行为对其进行司法审查。也就是说，对于抽象行政行为，例如某开发利用规划，公民等是不得对其进行单独审查、更不能提起环境公益诉讼的，但这类行为对环境的侵害更为深远。
诚然，从我国建立环境公益诉讼的背景出发，该类抽象行政行为可否划分至可诉的领域内呢？笔者认为可以进行尝试。首先，从社会契约理论看，公民将管理环境的权利让渡给环保部门，环保部门是公共管理的托管人与公民为契约关系。因此在管理环境的视域下，公民与环保部门为平等关系，这为该类案件的可诉性提供了理论基础。其次，可以弥补抽象行政行为给环境带来影响而诉诸无门的现象，个人、团体或检察院对环保部门进行公益诉讼一能直接保护环境公共利益，二能间接地监督行政机关行为。
（三）诉讼费用的承担
我国多地已建立环境法庭，但让人遗憾的是许多环境法庭无案可审。费孝通先生在《乡土中国》中分析国人是厌诉的，但随着社会的转型、环境问题的严重，这一传统被逐渐打破，环境受害者逐渐寻求司法救济，但由于监测、化验、鉴定等实际费用的高昂，受害者在诉讼上又显得力不从心。美国运用的是“适当模式”，我国大可采用这种模式以求公益诉讼的正常运作。可以在环保法中添设如下内容：判决公益诉讼成立的，人民法院可以判决实际诉讼费用由被告承担。
注释
？譹？訛《美国清洁空气法》第304条第5款。
？譺？訛《美国清洁水法》第505条第7款。
？譻？訛陈冬：《美国环境公民诉讼管窥》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第127页。
？譼？訛吕忠梅、吴勇：《环境公益实现之诉讼制度构想》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第32-33页。
？譽？訛《美国清洁空气法》第304条第1款第2项、《美国清洁水法》第505条第1款第2项、《美国安全饮用水法》第300条第1款第2项、《美国深水港口法》第16条第1款第2项、《美国有毒物质控制法》第20条第1款第2项、《美国固体废弃物处理法》第7002条第1款第2项、《美国超级基金法》第310条第1款第2项、《美国噪声控制法》第12条第1款第2项、《美国濒危物种法》第11条第7款第1项、《美国能源政策和保护法》第335条第1款第3项、《美国发电厂和工业燃料使用法》第725条第1款、《美国露天采矿控制和复原法》第520条第1款第2项。 ？譾？訛关丽：《环境民事公益诉讼研究》，中国政法大学2011年博士学位论文，第41页。
？譿？訛《美国清洁空气法》第304条第2款第2项、《美国清洁水法》第505条第2款第1项、《美国安全饮用水法》第300条第2款第1项、《美国深水港口法》第16条第2款第1项、《美国有毒物质控制法》第20条第2款第1项、《美国固体废弃物处理法》第7002条第2款第1项、《美国超级基金法》第310条第4款第2项、《美国噪声控制法》第12条第2款第1项、《美国海洋倾废法》第105条第7款第2项、《美国濒危物种法》第11条第7款第2项、《美国能源政策和保护法》第335条第2款第2项、《美国边缘大陆架法》第23条第1款第2项。
？讀？訛对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
？讁？訛第四十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。
？輥？輮？訛环保法三审稿困惑：环境公益诉讼主体反收窄，《中国经济导报》2013年10月29日，第B06版。
？輥？輯？訛专家再呼放开环境公益诉讼主体资格（2014-3-30），http：//china.caixin.com/2013-10-25/100595542.html.
？輥？輰？訛参见王树义、罗吉：《论我国环境公益诉讼制度的构建——结合<环境保护法>修改的思考》，《清华法治论衡》2012年第2期，第91页。
？輥？輱？訛第二十三条：检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。
？輥？輲？訛王小钢：《为什么环保局不宜做公益诉讼原告》，《环境保护》2010年第1期，第55页。
？輥？輳？訛诉讼请求：1.请求被告依法履行治理大气污染的职责；2.承担给原告造成的经济损失10000元；3.诉讼费用由被告承担。
参考文献
[1]王曦.美国环境法概论[M].湖北：武汉大学出版社，1992年版.
[2]别涛主编.环境公益诉讼[M].北京：法律出版社，2007年版.
[3]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[M].山东：山东文艺出版社，2012年版.
[4]关丽.环境民事公益诉讼研究[D].中国政法大学2011年博士学位论文.
[5]王小钢.为什么环保局不宜做公益诉讼原告[J].环境保护，2010年，第1期.
[作者简介]李爱迪（1989-），北京人，中国政法大学民商经济法学院环境与自然资源保护法学2012级硕士研究生，主要研究方向：环境法。
[关键词]公民诉讼；公益诉讼；环保法修改
一、美国环境公民诉讼之主要内容考察
（一）公民诉讼的原告
综合美国有关法律16款公民诉讼条文，可将其提炼为同一格式，即任何人或任何公民有权对任何人违反环境法的行为提起诉讼。原告的表述分为任何人和任何公民。除《清洁水法》规定为任何公民外，其余15部法律均为任何人。例如美国《清洁空气法》规定？譹？訛，人包括个人、公司、合伙、社团、州政府、市政府、市、镇等政府当局、州委员会、州政府机构、任何州法律实体和美国联邦政府的任何机构。《清洁水法》规定？譺？訛，公民是指，利益正在或即将遭受不利影响的一人或多人。任何人与任何公民内涵相同，仅为对原告的不同表述而已。
公民诉讼的原告范围极广，涵盖了公共与私人领域中任何具有独立法律地位的实体。有学者认为，除极少数环境法外，联邦环境法在原告资格问题上，立法层面几乎没有任何限制。关于原告范围与可诉事项是否存在某种利益关系或其他事项，立法也未作规定。？譻？訛司法实践中，大部分公民诉讼是由环保团体提起的，团体只有在证明其成员的环境利益遭到损害后才可起诉。正如有的学者所言，团体以保护公益利益的名义是不够的，他必须提出自己成员在美学、自然保护、经济、娱乐等方面的利益受到直接或间接的损害，才能获得起诉权。？譼？訛
（二）公民诉讼的被告
根据上述同一格式，公民诉讼的被告是任何人，被告任何人的范围等同于原告之范围，可分为两种类型。
第一，一般违法者。包括私人、企业、联邦政府以及美国《宪法》第11条修正案规定的其他联邦政府机构部门。可对该类主体违反法定或行政机关核定的污染防治义务提起诉讼，并要求违法者遵守管理机构制定的限制性规定。第二，特殊违法者。即环保署署长，但只可对其未能依法履行某个非自由裁量行为或职责的情况提起诉讼。
（三）公民诉讼的限制要件
公民诉讼的目的在于满足公益，考虑到法院负担过重等因素，美国在建立该制度之初也加入许多限制要件，由于篇幅限制，笔者仅选取两个典型要件加以分析。
第一，只可对行政机关的非自由裁量行为起诉。大多条款？譽？訛有该规定，署长未依法履行某项行为或职责时，且该行为或职责是非自由裁量的，那么任何人可对其起诉。但有人认为，法院认为行政机关不作为或有滥用行政自由裁量权行为时，可对其进行公民诉讼。？譾？訛笔者认为，对署长未能依法履行一般行政自由裁量行为或职责的应提起行政诉讼；而对署长滥用行政自由裁量行为或职责且对环境公共利益将要或已经造成损害时，可对其提起公民诉讼，因为公民诉讼的意义在于维护环境公共利益。
第二，只可对行政机关疏于执法的情况起诉。大多条款？譿？訛中有如下规定，署长或者政府已经并正在勤勉采取执法行为的，任何人不得起诉，但其获得介入该执法行为的权利。该条目的为公民诉讼的作用是补充而非替代政府等的执法行为。由行政机关代替公民等主体对被告进行纠错可以有效地节省司法资源，同时原告的介入权可对此过程进行监督。
（四）公民诉讼的费用承担
公民诉讼费用承担采用适当模式。为鼓励民众提起公民诉讼等，条款中都作出了倾向保护原告的特殊规定。例如，《清洁空气法》第304条第4款规定，法院在作出最后判决时，认为其裁定是适当的，可将诉讼费用判决由占优势或主要优势的当事人承担。这一规定预示着诉讼费用很大可能为被告所担负。
二、我国环境公益诉讼之规定
2012年我国通过了《民事诉讼法》修改决定，新法自2013年1月1日起开始施行。该法增加第55条？讀？訛，这条既为民诉法的修改亮点，又为我国环境公益诉讼的建立奠定了基础。同年，全国人大常委会对环保法修正草案进行了一次审议，于同年6月形成了二审稿，二审稿第48条？讁？訛对环境公益诉讼的主体和范围作出了规定。
首先，环境公益诉讼主体。主体仅为环保联合会一种，可分为中华环保联合会和省级设立的环保联合会两类，其性质均为中央或省级环保部门主管的由热心环保公益事业的人士、企业和事业单位自愿组成的非营利性社会团体。
其次，环境公益诉讼范围。可对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为起诉。从文义解释看，提起公益诉讼的前提是行为须有损害公共利益的要件。如加害人行为仅损害私益，受害人则可依《侵权法》提起侵权之诉，主张损害赔偿等。
三、美国环境公民诉讼对我国环境公益诉讼之启示
（一）原告资格适度放开
1.个人的原告资格。公民诉讼条款均授予个人的原告资格，有人认为应删减个人起诉的资格，理由在于实践中多为团体提出公民诉讼，个人起诉略少，为提升公民诉讼效用价值应删减。反观公益诉讼之机能，最重要的为弥补事后法所缺失的预防功能，而个人恰是能启动预防功能的主体，所以将个人纳入我国环境公益诉讼的主体中有必要性。既保障个人行使管理社会公共事务的权利，又可有效地实现环境公益诉讼预防功能。
2.有关组织的原告资格。有关组织的起诉资格一直是环保法修改的争议焦点。新民事诉讼法对有关组织未加以限制，二审稿中有关组织仅为环保联合会一家。此规定引起轩然大波，环保法的修改进入三审。有关负责人在汇报时强调，环境公益诉讼是新制度，宜积极稳妥地推进确定环境公益诉讼主体范围，也要考虑诉讼主体的专业能力等因素，防止滥诉。建议修改为：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。？輥？輮？訛由此，有关组织拟将由五个要件组成，即依法在国务院民政部门登记、业务范围是专门从事环保公益活动、设立年限为5年、信誉良好以及全国性的社会组织。相关研讨会指出，当前中国符合上述条件的组织共13家，即中国环境科学学会和中华环保联合会等，其中只有中华环保联合会有过公益诉讼的实践。该项修订，看似比二审稿放宽，实则“换汤不换药”。？輥？輯？訛 美国为防止团体滥诉对其作了限制，起诉后由法院判断其是否适格。该做法与我国传统的法官不可造法的理念有异，但仍有一定的借鉴意义。我们可从数量和质量两方面界定有关组织的范围，前者旨在保障提起诉讼原告的“量”，保障该制度运作的可能性。试想相关制度确立后仅较少或没有主体来运作，这有悖于立法目的。为保障“量”，建议取消依法在国务院民政部门登记这一要件。如果行政机关在审批环保组织之初就想到自己将来可能成为这些组织的诉诸对象，试问作为理性人有多少环保组织可以顺利成立呢？另一方面“质”，保障该制度运行的有效性。组织的业务范围和章程等是从事环保且信誉良好的；设立应满5年或以上；其成员中应有3个以上是环保专业人士以及3个以上法律工作者。
3.法定机关的原告资格。除审判机关外，法定机关应包括检察机关（检察院）和环境监管机关（以环保部门为首）。
检察院能否提起诉讼，理论界争议较大。反对的理由有，在我国《宪法》未对检察机关职责修改的情况下，其作为环境公益诉讼的原告有悖于法定职责。？輥？輰？訛从美国制定法看，大多允许检察机关介入诉讼。虽然美国与我国的检察院分别隶属于行政机关和检察机关中，其职能不同，但将检察院纳入我国公益诉讼的主体有一定的可能与意义。
首先，理论的可能。近年，我国多地发生检察院起诉的环境案件，最终判决均以检察院胜诉而告终。尔后，多地出台了有关检察院提起环境公益诉讼的书面文件，例如2009年贵阳市人大常委会制定的《促进生态文明建设条例》？輥？輱？訛。以上实践创新对在环保法中添设检察院为公益诉讼原告有极大的参考价值。
其次，现实的意义。检察院提起的环境公益诉讼与普通民事诉讼性质相同，在环境公益诉讼中检察院为普通原告。有人认为我国检察院的性质为监督机关，这与环境公益诉讼中的原告身份相悖。其实不然，其一，检察院作为原告之身份提起民事诉讼在我国早有践行（后于1982年废除），检察院提起诉讼有利于无人问津的公益损害赔偿的实现。其二，可由上级检察院作为监督者来监督作为原告的下级检察院。需强调的是，检察院应作为提起公益诉讼的最后主体，其诉讼范围是法定期限内无人起诉且不起诉将可能造成环境受到更大损害的情况。
关于环境监管部门能否提起公益诉讼也颇有争议。反对者认为，环保局作为法定的环保行政主管部门，拥有行政权力来预防和控制“对环境本身的损害”，因而没有必要赋予其提起环境公益诉讼的权力。环保局径直向法院提起环境公益诉讼，这相当于逃避直接行使环境行政权力的职责。？輥？輲？訛
其实不然，美国环保署作为公民诉讼原告的经验值得我们借鉴，并且我们拥有自身的本土资源。首先，我国一些单项环境法规已作出相应规定。例如，《海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。其次，多地进行了科学的探索实验，拥有环境监管部门诉污染者的实战经验以及地方性文件。例如，2010年昆明市环保局诉三农农牧、羊甫联合牧业案，该案最终原告胜诉，两被告被判立即停止对环境的侵害并赔偿损失。最后，环境监管部门提起公益诉讼符合其职能要求。无论是现行环保法还是正在修改的草案，都赋予了环保行政主管部门对全国环保工作进行统一监督管理的权力，而有权提起诉讼是监管权力的应有之意。
综上，建议将县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门纳入诉讼原告行列。
（二）被告范围的选择
公民诉讼规定任何人可对环保署署长的非自由裁量行为提起诉讼，而我国并未对能否向环保部部长提起公益诉讼作出明确规定。近年来我国不乏有个人或团体状告环保部的案件发生，但均以原告非直接利害关系人而拒绝受理。
2014年石家庄市民因空气污染状告环保局，这是我国因大气污染发生“民告官”的首案。从选择立案法院及诉讼请求看，该案为行政诉讼？輥？輳？訛。深思本案，在我国抽象行政行为是绝对排除在行政诉讼外的，只能连同具体行政行为对其进行司法审查。也就是说，对于抽象行政行为，例如某开发利用规划，公民等是不得对其进行单独审查、更不能提起环境公益诉讼的，但这类行为对环境的侵害更为深远。
诚然，从我国建立环境公益诉讼的背景出发，该类抽象行政行为可否划分至可诉的领域内呢？笔者认为可以进行尝试。首先，从社会契约理论看，公民将管理环境的权利让渡给环保部门，环保部门是公共管理的托管人与公民为契约关系。因此在管理环境的视域下，公民与环保部门为平等关系，这为该类案件的可诉性提供了理论基础。其次，可以弥补抽象行政行为给环境带来影响而诉诸无门的现象，个人、团体或检察院对环保部门进行公益诉讼一能直接保护环境公共利益，二能间接地监督行政机关行为。
（三）诉讼费用的承担
我国多地已建立环境法庭，但让人遗憾的是许多环境法庭无案可审。费孝通先生在《乡土中国》中分析国人是厌诉的，但随着社会的转型、环境问题的严重，这一传统被逐渐打破，环境受害者逐渐寻求司法救济，但由于监测、化验、鉴定等实际费用的高昂，受害者在诉讼上又显得力不从心。美国运用的是“适当模式”，我国大可采用这种模式以求公益诉讼的正常运作。可以在环保法中添设如下内容：判决公益诉讼成立的，人民法院可以判决实际诉讼费用由被告承担。
注释
？譹？訛《美国清洁空气法》第304条第5款。
？譺？訛《美国清洁水法》第505条第7款。
？譻？訛陈冬：《美国环境公民诉讼管窥》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第127页。
？譼？訛吕忠梅、吴勇：《环境公益实现之诉讼制度构想》，别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第32-33页。
？譽？訛《美国清洁空气法》第304条第1款第2项、《美国清洁水法》第505条第1款第2项、《美国安全饮用水法》第300条第1款第2项、《美国深水港口法》第16条第1款第2项、《美国有毒物质控制法》第20条第1款第2项、《美国固体废弃物处理法》第7002条第1款第2项、《美国超级基金法》第310条第1款第2项、《美国噪声控制法》第12条第1款第2项、《美国濒危物种法》第11条第7款第1项、《美国能源政策和保护法》第335条第1款第3项、《美国发电厂和工业燃料使用法》第725条第1款、《美国露天采矿控制和复原法》第520条第1款第2项。 ？譾？訛关丽：《环境民事公益诉讼研究》，中国政法大学2011年博士学位论文，第41页。
？譿？訛《美国清洁空气法》第304条第2款第2项、《美国清洁水法》第505条第2款第1项、《美国安全饮用水法》第300条第2款第1项、《美国深水港口法》第16条第2款第1项、《美国有毒物质控制法》第20条第2款第1项、《美国固体废弃物处理法》第7002条第2款第1项、《美国超级基金法》第310条第4款第2项、《美国噪声控制法》第12条第2款第1项、《美国海洋倾废法》第105条第7款第2项、《美国濒危物种法》第11条第7款第2项、《美国能源政策和保护法》第335条第2款第2项、《美国边缘大陆架法》第23条第1款第2项。
？讀？訛对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
？讁？訛第四十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。
？輥？輮？訛环保法三审稿困惑：环境公益诉讼主体反收窄，《中国经济导报》2013年10月29日，第B06版。
？輥？輯？訛专家再呼放开环境公益诉讼主体资格（2014-3-30），http：//china.caixin.com/2013-10-25/100595542.html.
？輥？輰？訛参见王树义、罗吉：《论我国环境公益诉讼制度的构建——结合<环境保护法>修改的思考》，《清华法治论衡》2012年第2期，第91页。
？輥？輱？訛第二十三条：检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。
？輥？輲？訛王小钢：《为什么环保局不宜做公益诉讼原告》，《环境保护》2010年第1期，第55页。
？輥？輳？訛诉讼请求：1.请求被告依法履行治理大气污染的职责；2.承担给原告造成的经济损失10000元；3.诉讼费用由被告承担。
参考文献
[1]王曦.美国环境法概论[M].湖北：武汉大学出版社，1992年版.
[2]别涛主编.环境公益诉讼[M].北京：法律出版社，2007年版.
[3]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[M].山东：山东文艺出版社，2012年版.
[4]关丽.环境民事公益诉讼研究[D].中国政法大学2011年博士学位论文.
[5]王小钢.为什么环保局不宜做公益诉讼原告[J].环境保护，2010年，第1期.
[作者简介]李爱迪（1989-），北京人，中国政法大学民商经济法学院环境与自然资源保护法学2012级硕士研究生，主要研究方向：环境法。