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2011年以来，在货币政策趋紧、银行信贷紧缺的背景下，部分地区民间借贷市场乱象丛生，温州老板的跑路潮，鄂尔多斯民间借贷崩盘事件，已经引起了民间借贷活跃地区的普遍关注，民间借贷已然被推到风口浪尖，“民间借贷”也成为热门词之一。
以温州来说，在民间借贷愈演愈烈的时刻，出现了中央领导赴温州调研开“药方”，温州出台一揽子救市政策等控制补救措施。由此可见，民间借贷在我国并没有很好的规制机制，它所依赖的都是自足发展，发展到一定程度上出现了不可调和的矛盾时，政府再采取补救措施。面对民间借贷的尴尬现状，我们应该怎样对它进行规制并且更好地促进它的发展，成为急需解决的问题。
要想更好地规制民间金融，首先要明确的就是民间金融是什么，它的弊端又是什么。
从我国现在通说来看，民间金融就是从法律和金融监管角度来划分，将不受国家法律法规保护和规范、处在金融当局监管之外的各种金融机构、金融市场、企业、居民等所从事的各种金融活动称为民间金融。也就是说，所谓的民间金融，它相对于有组织的金融体系来说，是政府金融管制、金融压抑外一种民间自发形成的融资关系。
改革开放后，民间金融活动在支持民营企业的发展中，曾发挥了很大的积极作用。但随着民营企业和区域经济的发展，民间金融已开始暴露出其自身存在的问题，导致潜在的区域金融风险加速聚集。当前我国民间金融的特征同以前相比已经有了明显的区别，主要有以下几方面：
一、融资规模急剧扩大。在民间金融发展初期，只有少部分人将手里多余的钱拿出来用作他用，现在随着经济的发展，越来越多的人手里有闲散资金，伴随着物价的不断上涨，货币的贬值，金融机构利率的无竞争力，人们强烈的货币增值愿望，民间借贷就愈演愈烈，甚至出现了温州几乎九成的人都成为了放贷者。
二、融资人主体发生变化。由于民间金融融资规模的不断扩大，资金募集对象的人数也迅速增加，出资人之间的“三缘”关系（即地缘、血缘、亲缘）相应地趋于松散。在迅速扩张的民间金融市场上，绝大部分出资人已不再是资金使用者，出资人逐渐演变为单纯的资金供给者，最终的资金使用者与出资人几乎没有密切的“三缘”关系，而只是与资金募集的发起人有相应的借贷合约关系，民间金融的融资方式由此演变为间接融资。
三、民间金融资金用途发生变化。当前民间借贷已从生活消费需求转向以经营投资为主，资金的用途不再是以消费和小本商业经营为主，绝大部分民间资金是作为企业的流动资金，甚至是固定资产投资的资金。
对于民间金融的规制，我们要从其特征对症下药，由于民间金融发展到现在，规模、主体、用途等都发生了巨大的变化，相应的也产生了很多巨大的风险，这些风险主要有：
首先，民间金融要面对的就是贷款无法收回得风险，也即信贷风险。民间金融产生并扩大的原因就是因为金融机构贷款条件过于严苛，所以民间金融并不具备金融机构所具备的贷款风险评估方法。另外，由于民间金融规模的不断扩大，导致很多关系并不熟悉的人出现在借贷对立方，出现了借贷双方信息不对称，使得以前依靠三缘关系决定是否贷款的民间借贷无法准确的做出判断，引发了支付危机和信用违约等，也增大了社会的风险。
其次，民间金融容易引发监管风险。国家对于民间金融也并没有十分明确的政策和法律，这就造成了民间金融的监管十分混乱，没有明确的监管主体，没有具体的监管依据，使之处于真空监管状态之下。由于民间金融具有很强的市场性，可能会一段时间比较活跃，另一段时间比较沉寂，政策的监管缺位很可能使生存性不强的民间金融消失。另一方面，民间金融的合约是建立在社会关系基础上的契约型合约，在没有法律对其进行规制的时候，一旦出现违约等行为，受害人寻求不到法律途径解决，可能会直接采取非法手段，造成社会不稳定。
再者，民间金融在经营过程中容易产生风险。民间金融通常都是由个人发起，而它的管理者也都没有相应的管理经验，所以它的管理手段贫乏，包含着非常大的风险，贷款者往往处于被动阶段，通常在到期还不出钱时才能采取措施，而无法像正规金融机构一样，在有违约征兆时就行使救济权利。在内部控制上，民间金融机构也没有财务管理意识，从业人员也没有高水平金融行业知识，这些都使得民间金融面临着极大的自身管理风险。
民间金融要想健康发展，需要从制度上进行根本性的建设，用法律制度来保证合约的有效执行。银监会提出的民间金融合法化，即民间金融要在根本上符合国家法律规范，也就是要求要出台相应的法律法规，再按照法律法规去规范民间金融。
一，要通过制定相应的法律、法规，如制定和完善《民间金融法》、《借贷管理法》等相关法规体系，赋予民间金融合法的法律地位，确认民间金融是我国金融体系的一部分。对于民间金融的主体，也应该体现出交易自由的特性，比如企业之间的借贷可以有条件的放开，允许企业以委托贷款等方式参与民间借贷。另外，还可以出台一些细则、条例来规定民间金融机构的具体审批登记制度、财务规则、业务范围、发起与设立、违法后果等，借贷合同也要尽可能的规范，对民间借贷主体双方的权利义务、交易方式、合约要件、违约责任和权益保障等方面都要加以明确，并倡导民间借贷进行合同公证，避免因不规范契约引发的不良事件发生。
二，可以通过法律来完善民间金融的经营方式，可以引进专门小额贷款机构，也可以加强民间金融与体制内金融机构的合作。民营企业一般规模较小，而其融资最大的特点就是“数额小，次数频”。现在很多金融机构提供小额信贷的审批程序复杂、花费时间较长，贷款门槛极高，很多中小企业往往无法拿到贷款，很难解决大多数企业小额贷款的需求。虽然在有关部门的指导下，“小额贷款”的绿色通道也逐渐出现在一些银行中，但效果并不是很明显，因此专门的小额贷款机构就急需发展。民间金融以其低门槛、简便的手续、灵活的利率和期限等特点可以很好的满足小额贷款者的需要。
与此同时，可以通过法律鼓励民间资本进入金融机构，引导民营资本以投资者身份，合法的进入地方商业银行、农村合作（商业）银行和农村信用社等金融机构，鼓励民间资本参股，将游离资本吸收入银行体系，甚至可以成立新的民间资本控股的股份制民营银行，更好地发挥民间资本对当地经济的支持作用。 三，金融业是一个高风险行业，在发展民间金融的同时，一定要加强对它们的监管力度。我国目前对于民间金融的监管主体职责范围不明确，监管措施也只是采取简单的禁止手段来防范金融风险，监管方面没有专门法律规定，操作性与稳定性较差。由于民间金融涉及面比较广，单靠某一部门很难实现规范化管理。《民间金融法》应当根据不同的情况确定不同的监管部门。对于贷款人的管理可以归于银监部门，对于企业集资的管理由于其额度较大，涉及区域金融稳定，可以由银监会和经贸部门联合管理。监管部门应督促民间金融组织建立与自身实际情况相适应的内部治理结构和风险内控制度，形成有效的风险监督机制；应当建立信息披露机制，及时将有关企业的信息向社会公布，以便于投资人自主决策。同时，还应与人民银行建立定期的工作协调机制，及时将有关情况通报人民银行，以便于维护区域金融稳定。
民间金融的监管除了依靠政府监管外，还可以自行监管。行业协会自律性监管模式发挥了金融市场自我调节的功能，民间金融可以建立行业协会来进行自律性监管。行业协会可以制定规章，登记备案金融交易活动，惩罚成员企业违规行为，接受投诉、调解纠纷，为民间金融机构提供法律援助等。
四，加强政府对民间资本流向的引导，可以降低市场准入门槛，严格退出机制，建立起破产清算制度。只有当民间资本能够通过合法的手段获得理想的回报，才有可能减少它们流入非法渠道谋求高额利润的动机。现在很多地方引入国外建设经验，在基础设施领域，吸收民间资本以减轻政府负担并分散投资风险。可以引导更多地方开放市政公用经营市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。
为避免金融风险发生时损害利益主体甚至波及整个社会，就要尽快建立包括法人企业、个体私营企业、合伙制企业、自然人在内的破产制度，完善相关法律规定和实施细则。可以在《企业破产法》的基础上增加专门的民间金融组织破产条款，同时通过破产保险制度的建立和完善以及政府的财政支持，尽可能保护债权人利益。另外，对于那些严重资不抵债的民间金融机构，在令其“退市”的同时，还要做好破产核查清算的工作，以保障债权人利益，维护地区稳定，确保经济的正常发展。
五，可以通过立法确定存款保险制度。各种金融活动都需要一定的保障机制来保证存款人的利益。针对于金融机构这样特殊的行业，可以实行强制性的存款保险制度，组建专业的存款保险企业，由保监会登记备案，纳入存款保险理赔范围的存款人在存款机构破产清算时主体地位是平等的，改变由中央银行和政府最后买单，将金融风险首先在存款机构之间进行分散，降低金融风险对银行系统的冲击，最大限度地保护存款人的合法权利。
六，确立民间金融信用制度，建立信用数据库，并且制定相应的惩罚机制。我国的信用制度目前还处于发展阶段，很多中小企业在金融机构是没有贷款的，谈不上有何种信用，可以针对此种情况，建立起专门的信用中介机构，为民间金融提供个人征信、法律咨询和信用担保服务，支持和引导民间金融借贷的规范化运作。信用机构可以随时向客户提供有不良信用记录的黑名单或者交易主体的信用记录，以保证金融交易中有关当事人的利益。
社会诚信体系的建设还需要有失信惩罚机制配套，加大对法人或自然人失信行为的处罚力度，严厉打击恶意逃废银行债务行为。可以由银行协会或相关的政府机构公布“黑名单”，通过媒体曝光，通过组织各家银行对恶意逃废债企业联手实施了“同业制裁”，采取不开新户、不放贷款、不办结算的措施，从而使不守诚信的企业和个人，一经发现不仅名誉扫地，而且经济损失远大于不当所得，对于守信者，可以给予多种的融资优惠，例如在民间金融机构的信用积累到一定阶段，可以比较方便地向正规金融机构申请贷款等正向的增强激励机制。
通过分析论述，我们发现民间金融的规范化发展壮大需要政府、法律、社会各界的共同努力，其中，法律的规制是民间金融规范化的主要手段。我们迫切需要完善民间金融相关的法律法规及相关的配套制度，适度限制和防范民间金融的风险，减少其在经济社会中的负面作用，促进民间金融的稳健发展，更好的发挥民间金融在经济发展中的积极作用。
（作者单位：上海大学法学院）
以温州来说，在民间借贷愈演愈烈的时刻，出现了中央领导赴温州调研开“药方”，温州出台一揽子救市政策等控制补救措施。由此可见，民间借贷在我国并没有很好的规制机制，它所依赖的都是自足发展，发展到一定程度上出现了不可调和的矛盾时，政府再采取补救措施。面对民间借贷的尴尬现状，我们应该怎样对它进行规制并且更好地促进它的发展，成为急需解决的问题。
要想更好地规制民间金融，首先要明确的就是民间金融是什么，它的弊端又是什么。
从我国现在通说来看，民间金融就是从法律和金融监管角度来划分，将不受国家法律法规保护和规范、处在金融当局监管之外的各种金融机构、金融市场、企业、居民等所从事的各种金融活动称为民间金融。也就是说，所谓的民间金融，它相对于有组织的金融体系来说，是政府金融管制、金融压抑外一种民间自发形成的融资关系。
改革开放后，民间金融活动在支持民营企业的发展中，曾发挥了很大的积极作用。但随着民营企业和区域经济的发展，民间金融已开始暴露出其自身存在的问题，导致潜在的区域金融风险加速聚集。当前我国民间金融的特征同以前相比已经有了明显的区别，主要有以下几方面：
一、融资规模急剧扩大。在民间金融发展初期，只有少部分人将手里多余的钱拿出来用作他用，现在随着经济的发展，越来越多的人手里有闲散资金，伴随着物价的不断上涨，货币的贬值，金融机构利率的无竞争力，人们强烈的货币增值愿望，民间借贷就愈演愈烈，甚至出现了温州几乎九成的人都成为了放贷者。
二、融资人主体发生变化。由于民间金融融资规模的不断扩大，资金募集对象的人数也迅速增加，出资人之间的“三缘”关系（即地缘、血缘、亲缘）相应地趋于松散。在迅速扩张的民间金融市场上，绝大部分出资人已不再是资金使用者，出资人逐渐演变为单纯的资金供给者，最终的资金使用者与出资人几乎没有密切的“三缘”关系，而只是与资金募集的发起人有相应的借贷合约关系，民间金融的融资方式由此演变为间接融资。
三、民间金融资金用途发生变化。当前民间借贷已从生活消费需求转向以经营投资为主，资金的用途不再是以消费和小本商业经营为主，绝大部分民间资金是作为企业的流动资金，甚至是固定资产投资的资金。
对于民间金融的规制，我们要从其特征对症下药，由于民间金融发展到现在，规模、主体、用途等都发生了巨大的变化，相应的也产生了很多巨大的风险，这些风险主要有：
首先，民间金融要面对的就是贷款无法收回得风险，也即信贷风险。民间金融产生并扩大的原因就是因为金融机构贷款条件过于严苛，所以民间金融并不具备金融机构所具备的贷款风险评估方法。另外，由于民间金融规模的不断扩大，导致很多关系并不熟悉的人出现在借贷对立方，出现了借贷双方信息不对称，使得以前依靠三缘关系决定是否贷款的民间借贷无法准确的做出判断，引发了支付危机和信用违约等，也增大了社会的风险。
其次，民间金融容易引发监管风险。国家对于民间金融也并没有十分明确的政策和法律，这就造成了民间金融的监管十分混乱，没有明确的监管主体，没有具体的监管依据，使之处于真空监管状态之下。由于民间金融具有很强的市场性，可能会一段时间比较活跃，另一段时间比较沉寂，政策的监管缺位很可能使生存性不强的民间金融消失。另一方面，民间金融的合约是建立在社会关系基础上的契约型合约，在没有法律对其进行规制的时候，一旦出现违约等行为，受害人寻求不到法律途径解决，可能会直接采取非法手段，造成社会不稳定。
再者，民间金融在经营过程中容易产生风险。民间金融通常都是由个人发起，而它的管理者也都没有相应的管理经验，所以它的管理手段贫乏，包含着非常大的风险，贷款者往往处于被动阶段，通常在到期还不出钱时才能采取措施，而无法像正规金融机构一样，在有违约征兆时就行使救济权利。在内部控制上，民间金融机构也没有财务管理意识，从业人员也没有高水平金融行业知识，这些都使得民间金融面临着极大的自身管理风险。
民间金融要想健康发展，需要从制度上进行根本性的建设，用法律制度来保证合约的有效执行。银监会提出的民间金融合法化，即民间金融要在根本上符合国家法律规范，也就是要求要出台相应的法律法规，再按照法律法规去规范民间金融。
一，要通过制定相应的法律、法规，如制定和完善《民间金融法》、《借贷管理法》等相关法规体系，赋予民间金融合法的法律地位，确认民间金融是我国金融体系的一部分。对于民间金融的主体，也应该体现出交易自由的特性，比如企业之间的借贷可以有条件的放开，允许企业以委托贷款等方式参与民间借贷。另外，还可以出台一些细则、条例来规定民间金融机构的具体审批登记制度、财务规则、业务范围、发起与设立、违法后果等，借贷合同也要尽可能的规范，对民间借贷主体双方的权利义务、交易方式、合约要件、违约责任和权益保障等方面都要加以明确，并倡导民间借贷进行合同公证，避免因不规范契约引发的不良事件发生。
二，可以通过法律来完善民间金融的经营方式，可以引进专门小额贷款机构，也可以加强民间金融与体制内金融机构的合作。民营企业一般规模较小，而其融资最大的特点就是“数额小，次数频”。现在很多金融机构提供小额信贷的审批程序复杂、花费时间较长，贷款门槛极高，很多中小企业往往无法拿到贷款，很难解决大多数企业小额贷款的需求。虽然在有关部门的指导下，“小额贷款”的绿色通道也逐渐出现在一些银行中，但效果并不是很明显，因此专门的小额贷款机构就急需发展。民间金融以其低门槛、简便的手续、灵活的利率和期限等特点可以很好的满足小额贷款者的需要。
与此同时，可以通过法律鼓励民间资本进入金融机构，引导民营资本以投资者身份，合法的进入地方商业银行、农村合作（商业）银行和农村信用社等金融机构，鼓励民间资本参股，将游离资本吸收入银行体系，甚至可以成立新的民间资本控股的股份制民营银行，更好地发挥民间资本对当地经济的支持作用。 三，金融业是一个高风险行业，在发展民间金融的同时，一定要加强对它们的监管力度。我国目前对于民间金融的监管主体职责范围不明确，监管措施也只是采取简单的禁止手段来防范金融风险，监管方面没有专门法律规定，操作性与稳定性较差。由于民间金融涉及面比较广，单靠某一部门很难实现规范化管理。《民间金融法》应当根据不同的情况确定不同的监管部门。对于贷款人的管理可以归于银监部门，对于企业集资的管理由于其额度较大，涉及区域金融稳定，可以由银监会和经贸部门联合管理。监管部门应督促民间金融组织建立与自身实际情况相适应的内部治理结构和风险内控制度，形成有效的风险监督机制；应当建立信息披露机制，及时将有关企业的信息向社会公布，以便于投资人自主决策。同时，还应与人民银行建立定期的工作协调机制，及时将有关情况通报人民银行，以便于维护区域金融稳定。
民间金融的监管除了依靠政府监管外，还可以自行监管。行业协会自律性监管模式发挥了金融市场自我调节的功能，民间金融可以建立行业协会来进行自律性监管。行业协会可以制定规章，登记备案金融交易活动，惩罚成员企业违规行为，接受投诉、调解纠纷，为民间金融机构提供法律援助等。
四，加强政府对民间资本流向的引导，可以降低市场准入门槛，严格退出机制，建立起破产清算制度。只有当民间资本能够通过合法的手段获得理想的回报，才有可能减少它们流入非法渠道谋求高额利润的动机。现在很多地方引入国外建设经验，在基础设施领域，吸收民间资本以减轻政府负担并分散投资风险。可以引导更多地方开放市政公用经营市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。
为避免金融风险发生时损害利益主体甚至波及整个社会，就要尽快建立包括法人企业、个体私营企业、合伙制企业、自然人在内的破产制度，完善相关法律规定和实施细则。可以在《企业破产法》的基础上增加专门的民间金融组织破产条款，同时通过破产保险制度的建立和完善以及政府的财政支持，尽可能保护债权人利益。另外，对于那些严重资不抵债的民间金融机构，在令其“退市”的同时，还要做好破产核查清算的工作，以保障债权人利益，维护地区稳定，确保经济的正常发展。
五，可以通过立法确定存款保险制度。各种金融活动都需要一定的保障机制来保证存款人的利益。针对于金融机构这样特殊的行业，可以实行强制性的存款保险制度，组建专业的存款保险企业，由保监会登记备案，纳入存款保险理赔范围的存款人在存款机构破产清算时主体地位是平等的，改变由中央银行和政府最后买单，将金融风险首先在存款机构之间进行分散，降低金融风险对银行系统的冲击，最大限度地保护存款人的合法权利。
六，确立民间金融信用制度，建立信用数据库，并且制定相应的惩罚机制。我国的信用制度目前还处于发展阶段，很多中小企业在金融机构是没有贷款的，谈不上有何种信用，可以针对此种情况，建立起专门的信用中介机构，为民间金融提供个人征信、法律咨询和信用担保服务，支持和引导民间金融借贷的规范化运作。信用机构可以随时向客户提供有不良信用记录的黑名单或者交易主体的信用记录，以保证金融交易中有关当事人的利益。
社会诚信体系的建设还需要有失信惩罚机制配套，加大对法人或自然人失信行为的处罚力度，严厉打击恶意逃废银行债务行为。可以由银行协会或相关的政府机构公布“黑名单”，通过媒体曝光，通过组织各家银行对恶意逃废债企业联手实施了“同业制裁”，采取不开新户、不放贷款、不办结算的措施，从而使不守诚信的企业和个人，一经发现不仅名誉扫地，而且经济损失远大于不当所得，对于守信者，可以给予多种的融资优惠，例如在民间金融机构的信用积累到一定阶段，可以比较方便地向正规金融机构申请贷款等正向的增强激励机制。
通过分析论述，我们发现民间金融的规范化发展壮大需要政府、法律、社会各界的共同努力，其中，法律的规制是民间金融规范化的主要手段。我们迫切需要完善民间金融相关的法律法规及相关的配套制度，适度限制和防范民间金融的风险，减少其在经济社会中的负面作用，促进民间金融的稳健发展，更好的发挥民间金融在经济发展中的积极作用。
（作者单位：上海大学法学院）