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摘 要：当前，我国生态环境法制建设面临的主要问题是立法转型滞后、执法行政主导局限性、司法功能偏差、法律监督力度不够。本文结合笔者多年的工作，针对我国生态法制建设现状进行了剖析，并提出了几点建议。
关键词：生态法制；现状；对策；
文章编号：1674-3520（2015）-06-00-01
一、我国生态环境法制问题的特殊性
（一）环境问题自身层面的特殊性。与国外相比，环境问题中的环境污染问题总的来说一直较受重视并得到较有效的防治，与一些发达国家同期相比，我国在环境污染防治方面基本上避免了西方国家先污染后治理的覆辙；而在自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题上，我国则比大多数国家严重得多，特别是近年来这个差距更为明显。中国生态环境问题的解决不仅要抓生态环境保护，而且要抓生态环境建设，生态环境建设所要解决的问题就是培育脆弱的原生环境并使历史遗留的遭破坏的生态环境平衡恢复过来。由此可见，我国的生态环境法学不应局限于传统的模式，不能只重环境的污染防治，而应对生态环境的保护与建设予以同等的或更多的关注。
（二）经济发展战略层面的原因。一是经济发展引起的环境问题集中呈现。我国经济的高增长带来高消费，资源的消耗和浪费严重，生活污染在生态环境问题中的比重加大，生态环境问题集中呈现。二是经济利益与环境利益冲突的特殊性。近年来，我国农村环境恶化的速度高于城市，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”宁肯容忍环境污染对所在集体和本人的损害，国家不得不采取强行关闭“十五小”等作法来扭转劣势。三是保护生态环境的经济手段受到限制等。
（三）社会人文因素层面的原因。一是人口众多，环境资源压力大。二是公众环境意识水平较低。三是环境问题与贫困等其他社会问题交叉、重叠，有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有不同的表现形式，总体来看，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国的环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则困难得多。我国的环境问题正日益呈现出环境问题与贫困同步深化、形成恶性循环的趋势
二、我国现行生态环境法制存在的问题
（一）立法转型滞后。我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。虽然我国环境基本法第2条、第7條和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示。环境保护行政主管部门的职能只是负责污染防治，自然资源保护和生态环境建设主要属于各经济主管部门的职责，而这些主管部门主要以开发利用自然资源为已任，且大都缺乏自己的执法队伍，自然资源保护的职责实际上是留给了司法机关，这是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。
（二）执法行政主导问题。我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用，这种体制在我国有深远的历史渊源。从发展趋势来看，我国的环保行政主导一直处于不断加强之势，目前环保工作的重点是加大环境执法力度，这使环保行政主导的特色更加鲜明。我国几十年来环境保护以行政为主导取得了很大成就，我国污染防治避免了重复西方国家先污染后治理的道路，在很大程度上要归功于行政主导。但我们也必须清醒地认识到生态环境系统是一个有机联系的整体，我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源，必然造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。
（三）司法功能偏差。我国现行环境司法主要分为五个领域：环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。我国刑法分则第六章第六节"破坏环境资源保护罪"共规定了14种罪，其中只有3项是关于环境污染的犯罪（重大环境污染事故罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪），这些犯罪在所有破坏环境资源保护罪中对人的生命健康侵害最直接，性质最恶劣，最应当受到刑法的严惩。而事实上，司法实践中许多这类犯罪仅受到行政处罚或承担很有限的民事责任。
（四）法律监督力度不够。我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织监督、人民群众监督、司法监督等几类。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环资委多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国可持续发展的实施，加强环境保护工作提出了许多建设性意见，坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行了中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这一块基本上是空白。
三、加强我国生态环境法制建设的建议
（一）立法实现跨越式转型.我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，笔者提出如下初步设想。我国的环境法（亦可称为生态环境法）应包括污染防治法和生态环境保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、自然灾害防治等方面的立法。
（二）执法与司法逐步重整。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与。其次，自然资源保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围。再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。由于生态建设立法是我国环境法制的新课题，如何加强执法和司法有待深入探索。
参考文献：
[1]马世俊，中国生态学透视[M]，北京科学出版社，2010年版
[2]洪大用，当代中国环境问题[J]，载《教学与研究》2012年8期
[3]陈 仁，环境执法基础[M].北京：法律出版社，2011.35.
作者简介：葛 琼（1982年4月— ），女，助理工程师，现任职于涡阳县环保局从事环境监管与生态环境保护等工作，已发表专业论文3篇。
关键词：生态法制；现状；对策；
文章编号：1674-3520（2015）-06-00-01
一、我国生态环境法制问题的特殊性
（一）环境问题自身层面的特殊性。与国外相比，环境问题中的环境污染问题总的来说一直较受重视并得到较有效的防治，与一些发达国家同期相比，我国在环境污染防治方面基本上避免了西方国家先污染后治理的覆辙；而在自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题上，我国则比大多数国家严重得多，特别是近年来这个差距更为明显。中国生态环境问题的解决不仅要抓生态环境保护，而且要抓生态环境建设，生态环境建设所要解决的问题就是培育脆弱的原生环境并使历史遗留的遭破坏的生态环境平衡恢复过来。由此可见，我国的生态环境法学不应局限于传统的模式，不能只重环境的污染防治，而应对生态环境的保护与建设予以同等的或更多的关注。
（二）经济发展战略层面的原因。一是经济发展引起的环境问题集中呈现。我国经济的高增长带来高消费，资源的消耗和浪费严重，生活污染在生态环境问题中的比重加大，生态环境问题集中呈现。二是经济利益与环境利益冲突的特殊性。近年来，我国农村环境恶化的速度高于城市，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”宁肯容忍环境污染对所在集体和本人的损害，国家不得不采取强行关闭“十五小”等作法来扭转劣势。三是保护生态环境的经济手段受到限制等。
（三）社会人文因素层面的原因。一是人口众多，环境资源压力大。二是公众环境意识水平较低。三是环境问题与贫困等其他社会问题交叉、重叠，有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有不同的表现形式，总体来看，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国的环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则困难得多。我国的环境问题正日益呈现出环境问题与贫困同步深化、形成恶性循环的趋势
二、我国现行生态环境法制存在的问题
（一）立法转型滞后。我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。虽然我国环境基本法第2条、第7條和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示。环境保护行政主管部门的职能只是负责污染防治，自然资源保护和生态环境建设主要属于各经济主管部门的职责，而这些主管部门主要以开发利用自然资源为已任，且大都缺乏自己的执法队伍，自然资源保护的职责实际上是留给了司法机关，这是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。
（二）执法行政主导问题。我国生态环境保护一直强调行政为主导，政府起决定性作用，这种体制在我国有深远的历史渊源。从发展趋势来看，我国的环保行政主导一直处于不断加强之势，目前环保工作的重点是加大环境执法力度，这使环保行政主导的特色更加鲜明。我国几十年来环境保护以行政为主导取得了很大成就，我国污染防治避免了重复西方国家先污染后治理的道路，在很大程度上要归功于行政主导。但我们也必须清醒地认识到生态环境系统是一个有机联系的整体，我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划，这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源，必然造成体制上的混乱，反而导致行政主导的削弱。
（三）司法功能偏差。我国现行环境司法主要分为五个领域：环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。我国刑法分则第六章第六节"破坏环境资源保护罪"共规定了14种罪，其中只有3项是关于环境污染的犯罪（重大环境污染事故罪，非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪），这些犯罪在所有破坏环境资源保护罪中对人的生命健康侵害最直接，性质最恶劣，最应当受到刑法的严惩。而事实上，司法实践中许多这类犯罪仅受到行政处罚或承担很有限的民事责任。
（四）法律监督力度不够。我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织监督、人民群众监督、司法监督等几类。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环资委多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国可持续发展的实施，加强环境保护工作提出了许多建设性意见，坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行了中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这一块基本上是空白。
三、加强我国生态环境法制建设的建议
（一）立法实现跨越式转型.我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，笔者提出如下初步设想。我国的环境法（亦可称为生态环境法）应包括污染防治法和生态环境保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、自然灾害防治等方面的立法。
（二）执法与司法逐步重整。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与。其次，自然资源保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围。再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。由于生态建设立法是我国环境法制的新课题，如何加强执法和司法有待深入探索。
参考文献：
[1]马世俊，中国生态学透视[M]，北京科学出版社，2010年版
[2]洪大用，当代中国环境问题[J]，载《教学与研究》2012年8期
[3]陈 仁，环境执法基础[M].北京：法律出版社，2011.35.
作者简介：葛 琼（1982年4月— ），女，助理工程师，现任职于涡阳县环保局从事环境监管与生态环境保护等工作，已发表专业论文3篇。