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摘要问责制度的广泛推行一方面大幅提高了我国各级党政机关的行政水平,但另一方面也由于制度的不完善和履行的不彻底出现了一些负面影响。尤其对于正处于职能转变阶段的乡镇政府,不完善的问责制度甚至对乡镇政府职能的转变起到了一定程度的制约作用。因此,必须对针对乡镇干部的问责制度加以完善,从而切实推动乡镇政府职能的转变。
关键词问责制度 乡镇政府 职能转变 乡镇干部
中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-210-02
随着近年来问责制度的广泛推行,各级党委、政府干部的行政水平明显提高,作风也明显改善。现阶段对党政领导干部的问责基本是以中共中央办公厅和国务院办公厅2009年6月发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》)为依据的。但是,问责制度在规定本身和具体实践中仍有不完善之处,这在正处于职能转变阶段的乡镇政府体现得更为明显,甚至在无形之中成为乡镇政府职能转变过程中的一条“高压线”。因此,针对乡镇干部的问责制度的完善是乡镇政府职能转变的前提保障,甚至在一定程度上将有助于乡镇政府职能的转变。
一、完善乡镇干部权益保障机制,避免对乡镇干部工作热情的消极影响
权责分明、权责一致是实行问责的必要前提,而权责不对称正是现阶段乡镇干部面临的一大困境。一方面,作为一级政权、尤其是被上级政府强加了不少责任的政权,机构设置和法定职权理应完整的乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级职能部门设立的派出机构,这样的“条块不顺”问题造成了乡镇政府本应拥有的行政权力和手段受到限制,影响到了乡镇政府职能的正常发挥;另一方面,乡镇政府的收入自农业税取消之后都基本上来自于上一级财政的转移支付,而县乡两级政府的职责并未明确划分,使得乡镇政府的事权和财权严重不对称、资金紧张。在如此严峻的条件下,乡镇干部在传统工作中尚且步履维艰,在公共服务、社会管理等领域就很难再有充裕的精力开展工作。
在此基础上,由于《规定》尚缺乏明确标准,问责结果很容易受问责主体因素的影响而有失偏颇,并直接导致在很多本不由乡镇负责或不能由乡镇负全责的事故问责中,乡镇干部却在被问责之列、乃至被问责的最前端。而针对这种问责结果不公正的问题,《中国共产党党章》和《中华人民共和国公务员法》都对被问责干部的申辩权进行了明文规定:“处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面,听取本人说明情况和申辩”(《中国共产党党章》第四十一条);“公务员违纪的,应当由处分决定机关……将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩”(《中华人民共和国公务员法》第五十七条)。但《规定》第十五条却指出,“对于事实清楚、不需要进行问责调查的,问责决定机关可以直接作出问责决定”,这在一定程度导致了对干部尤其是处于行政级别最底层的乡镇干部申辩权的弱化。不仅如此,虽然《规定》第十条明确提出,被问责的党政领导并不是不能继续使用,而是可以在适当岗位承担一些相应的工作任务、只是在一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。但由于处于基层的乡镇干部人数众多、编制紧张,因此被问责的乡镇干部很难获得相应的工作任务,更不用说等待一年后的“复出”。
上述因素在一定程度上打击了乡镇干部的工作热情,使得乡镇干部因为惧怕产生问题、承担责任而不敢开展工作。因此,对待乡镇干部这样一级特殊的干部,问责制度首先必须以明确乡镇政府职责为前提,并赋予其对等职权,如通过实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的站所管理体制积极推进站所改革,在体制上确保乡镇政府职权的完整性和相应的自主性;还需要理顺县乡财政机制以优化转移支付制度,进一步加大对必要工作的转移支付力度,推动乡镇政府职能的转变。同时,问责制度的规定需要在问责标准及申辩机制上不断完善,在问责制度的实践中也要合理运用问责制度,慎用、少用“一票否决”。通过以上措施保障被问责者的相应权利,使乡镇干部彻底消除后顾之忧,积极主动地推动乡镇政府转变自我职能。
二、将群众引入问责主体,根除“唯上型”的政绩观念
农民作为乡镇政府履行职能的对象和直接受益者,农民是否需要、是否满意才是乡镇政府履行职能的最终评判标准。因此,作为运用公共权力来追究触犯公共利益的行为的一种制度,问责制度运用于乡镇干部这一群体时,其问责主体毫无疑问应该首先是当地农民或是乡镇人民代表大会。然而,现阶段问责制度的问责主体局限于同体问责,即来自上级政府的内部问责,而村民甚至是乡镇人民代表大会则参与较少。这种问责制度无疑会推动乡镇干部在行政价值和行政作为中“唯上是从”,而这样的“唯上型”政绩观又往往使乡镇干部把自己置于“管理”而非“治理”的角色,即使明确“服务型政府”的定位也只是根据其政绩而不是农民的需要,甚至只是单单迎合上级领导的要求与喜好。同时,由于乡镇干部一般出自于本地,也就极易陷入私人利益与公共利益、个人裙带利益与公共利益的冲突之中,并由之在具体行政中违反公共利益,惡化了干群关系。
因此,在对与人民具有广泛、直接、密切的乡镇干部的问责中,更要在群众观点和群众路线尤其是科学发展观“以人为本”理念的指导下,将人民引入为问责的主体,充分将群众的态度引入对乡镇干部的问责之中,促使乡镇干部用全方位“服务”理念取代原有的“唯上型”政绩观念,在工作中切实做到想人民之所想、办人民之所需。当然,不可否认的是,当前乡镇中还存在着村民文化素质相对偏低、对政治参与积极性低的问题。在这样的情况下,乡镇人民代表大会就要加强乡镇人大职能的履行(尤其是监督职能),积极发挥其代表人民的作用,以充分使民众的意见参与到问责的过程中。同时,主管部门还应在问责(下转第212页)(上接第210页)过程中,主动将问责依据与结果对民众公开,接受社会监督。
三、将问责制度推向常态化,遏制乡镇干部“人浮于事”
现今,由于乡镇政府的人事编制和工资财力有限、“人情政治”下对乡镇干部的绩效考评缺失的多重原因,乡镇政府很少对领导干部进行淘汰,更很难吸收相对更适合于乡镇政府职能转变的干部。这样就导致乡镇干部的年龄结构的老龄化、学历水平停滞不前的现象较为严重,基本上很难达到工作经验与专业技术二者的兼而有之,在乡镇职能转变上明显力不足心。而上级分派的工作和乡镇政府自身工作通常都是“围绕着数量化的指标和任务展开”的特点更加重了乡镇干部对行政效率的忽视。也正基于此,乡镇干部这一群体常被形容为“人浮于事”,被认作现阶段乡镇政府职能转变的重要障碍。不过,面对着如此复杂的工作期望和工作环境,“乡镇机构改革解决冗员问题的着力点和关键不是大幅度精简乡镇干部的问题,而是站在有利于农村经济社会发展的高度上探索和思考如何充分调动和发挥现有乡镇干部队伍作用的问题”。问责制度正可以在此过程中扮演重要角色。
略显遗憾的是,自问责制度推行以来,其波及范围虽连创新高,但都是在事故或事件发生之后才对相关责任人的问责,也就是说,问责制度更多地扮演了“秋后算账”的角色,而没有起到“防患于未然”的作用。但是,问责制度作为增强党政领导干部责任意识,使其更好地贯彻落实科学发展观、不断提高政能力和执政水平的重要举措,绝不仅仅只是起“惩前”之功,更要起“毖后”之用。因此,问责制度不应该只局限在出了问题的官员身上,更应该作为一种长效机制,从所谓“风暴”逐步走向“常态化”,推及于整个公务员范围内,尤其对乡镇干部更是如此。
因此,相关部门应该看到行政资源短缺却又不得不消化诸多素质相对低下工作人员的乡镇政府对公务员“聘任制”的需求,尽早通过科学调研、试点推广的方法取消乡镇公务员的终身任用制度。在等待国家政策的同时,上级政府和乡镇政府可以在制度允许范围内率先推行乡镇干部的“聘任制”和相应的人才竞争激励体制,通过上岗竞争、合同聘任、绩效考评、末位淘汰的方法聘用乡镇干部,从而使乡镇政府最大程度上规避“人浮于事”的现象,真正实现从“养人办事”到“办事养人”的转变,从而推动乡镇政府职能转变。
四、结语
不难看出,乡镇干部在诸多方面有着不同于其它级别干部的特点。因此,在问责制度的规定和具体实践中就有必要具体分析其特点,既以人道主义的原则充分考虑乡镇干部的难处,又要在“严格要求、实事求是,权责一致、惩教结合,依靠群众、依法有序”原则的要求下对乡镇干部严格要求,从而推动乡镇政府职能的转变。当然,在现阶段问责制度的规定和内容还不够完善的情况下,乡镇干部也要认真领会“有权必有责,用权受监督,违法受追究”的问责理念,决不以工作中的困难为借口而“少作为”甚至“不作为”,而应该积极升级工作观念、提高工作能力、保持工作热情,切实推动乡镇政府职能的转变。
注释:
荣敬本,等.从压力型体制向民主型体制的转变:县乡两级政治体制改革.北京:中央编译出版社.1998.30.
林双成,王宏波.新时期乡镇政权建设若干问题研究述评.天水师范学院学报.2006(6).26.
参考文献:
[1]张喜红.完善我国行政问责制的几点思考.中国行政管理.2009(10).
[2]周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理.上海:格致出版社、上海人民出版社.2008.
关键词问责制度 乡镇政府 职能转变 乡镇干部
中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-210-02
随着近年来问责制度的广泛推行,各级党委、政府干部的行政水平明显提高,作风也明显改善。现阶段对党政领导干部的问责基本是以中共中央办公厅和国务院办公厅2009年6月发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《规定》)为依据的。但是,问责制度在规定本身和具体实践中仍有不完善之处,这在正处于职能转变阶段的乡镇政府体现得更为明显,甚至在无形之中成为乡镇政府职能转变过程中的一条“高压线”。因此,针对乡镇干部的问责制度的完善是乡镇政府职能转变的前提保障,甚至在一定程度上将有助于乡镇政府职能的转变。
一、完善乡镇干部权益保障机制,避免对乡镇干部工作热情的消极影响
权责分明、权责一致是实行问责的必要前提,而权责不对称正是现阶段乡镇干部面临的一大困境。一方面,作为一级政权、尤其是被上级政府强加了不少责任的政权,机构设置和法定职权理应完整的乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级职能部门设立的派出机构,这样的“条块不顺”问题造成了乡镇政府本应拥有的行政权力和手段受到限制,影响到了乡镇政府职能的正常发挥;另一方面,乡镇政府的收入自农业税取消之后都基本上来自于上一级财政的转移支付,而县乡两级政府的职责并未明确划分,使得乡镇政府的事权和财权严重不对称、资金紧张。在如此严峻的条件下,乡镇干部在传统工作中尚且步履维艰,在公共服务、社会管理等领域就很难再有充裕的精力开展工作。
在此基础上,由于《规定》尚缺乏明确标准,问责结果很容易受问责主体因素的影响而有失偏颇,并直接导致在很多本不由乡镇负责或不能由乡镇负全责的事故问责中,乡镇干部却在被问责之列、乃至被问责的最前端。而针对这种问责结果不公正的问题,《中国共产党党章》和《中华人民共和国公务员法》都对被问责干部的申辩权进行了明文规定:“处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面,听取本人说明情况和申辩”(《中国共产党党章》第四十一条);“公务员违纪的,应当由处分决定机关……将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩”(《中华人民共和国公务员法》第五十七条)。但《规定》第十五条却指出,“对于事实清楚、不需要进行问责调查的,问责决定机关可以直接作出问责决定”,这在一定程度导致了对干部尤其是处于行政级别最底层的乡镇干部申辩权的弱化。不仅如此,虽然《规定》第十条明确提出,被问责的党政领导并不是不能继续使用,而是可以在适当岗位承担一些相应的工作任务、只是在一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。但由于处于基层的乡镇干部人数众多、编制紧张,因此被问责的乡镇干部很难获得相应的工作任务,更不用说等待一年后的“复出”。
上述因素在一定程度上打击了乡镇干部的工作热情,使得乡镇干部因为惧怕产生问题、承担责任而不敢开展工作。因此,对待乡镇干部这样一级特殊的干部,问责制度首先必须以明确乡镇政府职责为前提,并赋予其对等职权,如通过实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的站所管理体制积极推进站所改革,在体制上确保乡镇政府职权的完整性和相应的自主性;还需要理顺县乡财政机制以优化转移支付制度,进一步加大对必要工作的转移支付力度,推动乡镇政府职能的转变。同时,问责制度的规定需要在问责标准及申辩机制上不断完善,在问责制度的实践中也要合理运用问责制度,慎用、少用“一票否决”。通过以上措施保障被问责者的相应权利,使乡镇干部彻底消除后顾之忧,积极主动地推动乡镇政府转变自我职能。
二、将群众引入问责主体,根除“唯上型”的政绩观念
农民作为乡镇政府履行职能的对象和直接受益者,农民是否需要、是否满意才是乡镇政府履行职能的最终评判标准。因此,作为运用公共权力来追究触犯公共利益的行为的一种制度,问责制度运用于乡镇干部这一群体时,其问责主体毫无疑问应该首先是当地农民或是乡镇人民代表大会。然而,现阶段问责制度的问责主体局限于同体问责,即来自上级政府的内部问责,而村民甚至是乡镇人民代表大会则参与较少。这种问责制度无疑会推动乡镇干部在行政价值和行政作为中“唯上是从”,而这样的“唯上型”政绩观又往往使乡镇干部把自己置于“管理”而非“治理”的角色,即使明确“服务型政府”的定位也只是根据其政绩而不是农民的需要,甚至只是单单迎合上级领导的要求与喜好。同时,由于乡镇干部一般出自于本地,也就极易陷入私人利益与公共利益、个人裙带利益与公共利益的冲突之中,并由之在具体行政中违反公共利益,惡化了干群关系。
因此,在对与人民具有广泛、直接、密切的乡镇干部的问责中,更要在群众观点和群众路线尤其是科学发展观“以人为本”理念的指导下,将人民引入为问责的主体,充分将群众的态度引入对乡镇干部的问责之中,促使乡镇干部用全方位“服务”理念取代原有的“唯上型”政绩观念,在工作中切实做到想人民之所想、办人民之所需。当然,不可否认的是,当前乡镇中还存在着村民文化素质相对偏低、对政治参与积极性低的问题。在这样的情况下,乡镇人民代表大会就要加强乡镇人大职能的履行(尤其是监督职能),积极发挥其代表人民的作用,以充分使民众的意见参与到问责的过程中。同时,主管部门还应在问责(下转第212页)(上接第210页)过程中,主动将问责依据与结果对民众公开,接受社会监督。
三、将问责制度推向常态化,遏制乡镇干部“人浮于事”
现今,由于乡镇政府的人事编制和工资财力有限、“人情政治”下对乡镇干部的绩效考评缺失的多重原因,乡镇政府很少对领导干部进行淘汰,更很难吸收相对更适合于乡镇政府职能转变的干部。这样就导致乡镇干部的年龄结构的老龄化、学历水平停滞不前的现象较为严重,基本上很难达到工作经验与专业技术二者的兼而有之,在乡镇职能转变上明显力不足心。而上级分派的工作和乡镇政府自身工作通常都是“围绕着数量化的指标和任务展开”的特点更加重了乡镇干部对行政效率的忽视。也正基于此,乡镇干部这一群体常被形容为“人浮于事”,被认作现阶段乡镇政府职能转变的重要障碍。不过,面对着如此复杂的工作期望和工作环境,“乡镇机构改革解决冗员问题的着力点和关键不是大幅度精简乡镇干部的问题,而是站在有利于农村经济社会发展的高度上探索和思考如何充分调动和发挥现有乡镇干部队伍作用的问题”。问责制度正可以在此过程中扮演重要角色。
略显遗憾的是,自问责制度推行以来,其波及范围虽连创新高,但都是在事故或事件发生之后才对相关责任人的问责,也就是说,问责制度更多地扮演了“秋后算账”的角色,而没有起到“防患于未然”的作用。但是,问责制度作为增强党政领导干部责任意识,使其更好地贯彻落实科学发展观、不断提高政能力和执政水平的重要举措,绝不仅仅只是起“惩前”之功,更要起“毖后”之用。因此,问责制度不应该只局限在出了问题的官员身上,更应该作为一种长效机制,从所谓“风暴”逐步走向“常态化”,推及于整个公务员范围内,尤其对乡镇干部更是如此。
因此,相关部门应该看到行政资源短缺却又不得不消化诸多素质相对低下工作人员的乡镇政府对公务员“聘任制”的需求,尽早通过科学调研、试点推广的方法取消乡镇公务员的终身任用制度。在等待国家政策的同时,上级政府和乡镇政府可以在制度允许范围内率先推行乡镇干部的“聘任制”和相应的人才竞争激励体制,通过上岗竞争、合同聘任、绩效考评、末位淘汰的方法聘用乡镇干部,从而使乡镇政府最大程度上规避“人浮于事”的现象,真正实现从“养人办事”到“办事养人”的转变,从而推动乡镇政府职能转变。
四、结语
不难看出,乡镇干部在诸多方面有着不同于其它级别干部的特点。因此,在问责制度的规定和具体实践中就有必要具体分析其特点,既以人道主义的原则充分考虑乡镇干部的难处,又要在“严格要求、实事求是,权责一致、惩教结合,依靠群众、依法有序”原则的要求下对乡镇干部严格要求,从而推动乡镇政府职能的转变。当然,在现阶段问责制度的规定和内容还不够完善的情况下,乡镇干部也要认真领会“有权必有责,用权受监督,违法受追究”的问责理念,决不以工作中的困难为借口而“少作为”甚至“不作为”,而应该积极升级工作观念、提高工作能力、保持工作热情,切实推动乡镇政府职能的转变。
注释:
荣敬本,等.从压力型体制向民主型体制的转变:县乡两级政治体制改革.北京:中央编译出版社.1998.30.
林双成,王宏波.新时期乡镇政权建设若干问题研究述评.天水师范学院学报.2006(6).26.
参考文献:
[1]张喜红.完善我国行政问责制的几点思考.中国行政管理.2009(10).
[2]周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理.上海:格致出版社、上海人民出版社.2008.