论文部分内容阅读
20世纪70年代以来，西方主要发达国家如美国、英国等都对政府管理进行大规模改革，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，这就是盛行西方的“新公共管理运动”，在实践中又被称为“政府再造运动”。进入21世纪以后，新公共管理运动主张的“小政府”模式逐渐暴露出问题，特别是不能适应发展中国家的实际需求，从而遭到修正。一种新的理论模式应运而生，就是“新公共服务”。新公共服务这种模式的核心观点是，政府应注重服务、关注社区、以人为本：如政府要服务而非掌舵、公共利益是目标而非副产品、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。新公共服务型政府模式对政府在社会发展中的角色和作用进行了全新的阐释，对发展中国家也有很大启发作用。但是，作为发展中国家的中国在公共部门的改革，套用公共服务型政府模式的最大障碍不是机构和规章制度，而是人的因素。
一、来自公共服务部门的矛盾——人性的理性与非理性
萨缪尔森曾经指出：“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”由于市场本身的缺陷，在提供公共物品的服务领域出现了市场失灵。公共物品具有非竞争性，即一个人对某一公共物品的消费并不妨碍或者影响他人对该物品的同时消费，因为向一个或向多个人提供该物品的成本是相同的；同时具有非排他性，即一旦公共物品被生产出来就无法阻止他人对其消费，也就是说，排斥任何潜在的消费者从这些物品上获益通常都是不可能的。公共物品的这些特征，与私人物品所具有的竞争性和排他性形成了鲜明的对比。因而在公共物品领域常常出现“搭便车”行为——即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。在这种情况下，追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终会导致公共物品的严重短缺。因此，在公共服务领域中，单纯依靠市场机制是难以提供充足的公共物品的。从而政府理所当然地承担起公共服务职能，为公众提供公共物品。这样既可以大大节约交易费用，克服经济的外部性，又可以较好地解决公共物品消费中的公正性问题。
由上述可知，市场失灵是在一个前提下产生的：就是人是具有理性的，并且是不可改变的。正因为市场失灵，政府公共服务职能才会出现。那么在理性经济人的假设下，政府就不会失灵吗?政府在克服公共服务领域中的市场失灵时，也会出现政府活动的非市场缺陷——政府失灵：当政府政策或者集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了。提供公共服务的政府组织和政府官员是理性自私的经济人，他们以追求自身效用最大化为出发点，追求预算最大化，并不断扩张组织规模。这势必出现借社会公共利益之名行政府组织或官员私利之实的行为。另外由于没有竞争对手，政府内部缺少降低成本、提高质量的激励机制，从而导致提供公共物品上的高成本、低效率。因此。政府也很难通过“有形的手”来实现资源配置的帕累托最优，出现了公共服务供给不足或供给过度的问题。
现代社会中的人是理性和非理性的复合体。从这点说，理性与非理性都是人的本性，它们不仅在人的实践和认识中，而且在人的存在和发展中都有重要作用。在现实生活中，人需要理智地处理个人与社会、个人与组织的关系，不能为所欲为，而要按一定的“游戏规则”来行动。同时，社会活动正是因为有了个人感情意志的参与，才显示出差异，才丰富多彩；也正是非理性因素，才使人显示出激情，并在一定情况下爆发出，惊人的能量，如忘我的工作精神、昂扬的斗志、高度的主动性和创造性。由此可见，理性与非理性在人的生存和发展中都起着重要作用，二者相辅相成。理性约束引导非理性，使人的生存和发展成为一个自觉的、有意识的过程，非理性在理性的指导下发挥作用，使人保持活力和积极性，为人的生存和发展提供动力。只有两者恰到好处地结合在一起发挥作用，才能推动工作进步和社会发展，才能开发人的潜能，展现人的能力，从而使人成为高度个性化的完整的人。而作为提供公共服务产品的公共部门尤其需要公务人员高度的积极性，从这一点上说公共服务的质量取决于人的理性和非理性的有效结合。
二、公共服务部门的关系型心理契约
既然在公共服务部门公务员都是具有理性和非理性的方面，如何利用这种人性更好的提供公共服务产品呢?人们在工作中具有非理性和理性一个重要原因是人们在工作活动中表现出一种心理契约(心理学家谢恩Schein在1980年提出)。谢恩提出心理契约就是在组织中每个成员和不同的管理者以及其他人之间，在任何时候都存在的没有明文规定的一整套期望。正是不同的人有不同的期望，有的人重视心理期望中的交易型成分，更多关注具体的、短期的和经济型的交互关系(如组织因为员工提供的服务而支付报酬)。有的人重视心理契约中关系型成分，更多关注广泛的、长期的、社会情感型的交互关系(如奉献、信任等等)。当员工认为心理契约破裂时，以生气、愤怒为主要特征的心理契约违背是否出现，取决于员工对心理契约破裂的解释。这个解释的过程实际上是一个归因和对公平性认识的过程。影响员工解释过程的因素主要有两个：一个是员工对心理契约破裂或违背的归因，另一个是员工所感受的公平性。如果员工归因于公共部门故意违反契约，那么随之的反应就会是负面的、激烈的，员工会对公共部门所为进行谴责，并降低自己的工作表现甚至离职。而如果归因于双方理解上的不一致，这种反应就会弱得多。如果员工把破裂的原因归结于外部或者公共部门(代理人)的主观不公，就更容易造成心理契约违背的感受。
1、决策程序不符合规范的。员工往往认定心理契约的破裂是不合规范的。如果员工认为导致该决策的程序是公平的，比如分配过程符合规定程序，对不同员工、在不同时间是一致的，并没有受到个人私利和偏见的影响，那么员工会认为契约破裂是可以接受的。否则，心里契约违背的体验就会发生。
2、沟通机制不通畅。员工关于公共部门义务的理解可能与公共部门整体的认识不完全相同。如果由于公共部门未对心理契约中的义务项目进行清楚的界定而导致员工的误解，或者当公共部门代理人在传达消极结果时，未给予充分的、清楚的解释，会使员工认为自身的价值未得到足够重视，因而将心理契约破裂解释为不合理，从而产生心理契约违背。
3、补偿机制不及时。在员工知觉到某项义务公共部门没有履行或充分履行时，如果公共部门能及时在其他方面给予补偿，员工对该补偿项目的接受程 度可以抵偿未履行的项目，心理契约破裂就越不会演化成契约违背。公共部门如果故意忽略或没有及时做出反应，员工的情绪就会较为强烈。
4、较高估计自我价值。员工如果认为自己拥有不可替代的资源，如高的绩效水平，与重要顾客的社会关系等，并且有能力获得满意的其它工作时，则会倾向于将心里契约破裂解释成不能接受的，产生愤怒、受挫等情绪。
公共服务部门中的心理契约破裂会导致公共部门服务质量低下，影响正常的工作。同时，公共服务部门面对的服务对象是人民群众，低劣的态度势必影响政府在人民群众中的形象，为以后公务员开展工作造成障碍。
三、如何改善公共服务部门
首先，注重提高员工在心理契约上的满意度。员工的工作都是有一定目标、需求。比如获得相应的报酬，拥有一份富有挑战性且常干常新的职位，自身的工作得到赏识而被给予进修和发展的机会，在工作中能够参与决策，希望有一个和谐的工作氛围和一个幽雅舒适的工作环境等等。需求的满足程度直接影响工作积极性与主动性的发挥。
其次，积极加强分配制度的改革，完善部门内部的人才激励机制。面对民营企业和合资企业“高薪挖人”的强大攻势，公共服务部门要想吸引和留住高素质人才，激发他们的工作热情，让他们为公共部门的发展贡献聪明才智。一方面，公共部门必须彻底改革其现行的呆板的、平均主义很浓的工资分配制度，要多角度，全方位建立具有部门自身特色的激励机制。这种激励机制应包括分配倾斜、机会倾斜、公正用人、全面关心等内容。
再次，帮助员工设计科学的职业生涯规划。良好心理契约的构建，有利于公共部门对员工追求良好职业发展前景权利的尊重。公共部门的管理人员要善于诱导，让员工在企业发展的同时自己也能得到良好的发展-因此，必须对员工进行科学的职业生源规划，让员工能在其所服务的企业中看到自己的未来和希望，以把自己的全部身心融入到企业的发展中。同时，又要及时发现和处理员工工作和生活中所产生的实际问题，这些问题如不加以妥善处理，就可能产生思想问题，进而影响员工的精神状态。
第四，树立“做人民公仆”高度的责任感和荣誉感，把这种责任感和荣誉感纳入人们心理契约的一部分。纵观人类社会文明史的发展，人的社会行为总是要受某种理念的推动或引导，这种理念会影响人的行为和思想。因此，提高做人民公仆的责任感和荣誉感可以引导人们心理契约上的平衡感，从而提高为人民服务的质量。
第五，公共服务部门应该关注心理契约的变化，及时调整公共服务管理部门的人事政策。公共服务部门中的心理契约并不是一直不变的。在20世纪90年代以前，人们更重视安全、持续、忠诚，所以期望公共部门为个人提供公平升迁的环境、内部职业生涯规划等。20世纪90年代后，随着经济全球化和知识经济的发展，人才的流动更强了，人们更重视对未来职业的适应能力，所以期望工作单位对个人附加价值公平报酬、提供应用广泛的技能培训。现在我国的公共服务部门的人事政策还停留在90年代以前的状况，这不适应人才高度流动的今天，严重阻碍了公共服务部门的发展。因此，我国的公共服务部门应该改变对人的政策思路，这样才能充分利用心理契约改革公共服务部门效率。
综上所述，从人的需求层面看，人性有“好生、好乐、好智、好善、好美”的特性；从人的关系层面透视，人性具有道义性，而公共服务部门就是由这些不同人性的人构成的。可以说如何洞悉人性、尊重人性、利用心理契约改革我国的公共服务部门是彻底改变我国公共服务部门现状的钥匙。
(作者单位：四川省委党校 西南财经大学)
一、来自公共服务部门的矛盾——人性的理性与非理性
萨缪尔森曾经指出：“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好，其能量总有个极限……如果超过这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”由于市场本身的缺陷，在提供公共物品的服务领域出现了市场失灵。公共物品具有非竞争性，即一个人对某一公共物品的消费并不妨碍或者影响他人对该物品的同时消费，因为向一个或向多个人提供该物品的成本是相同的；同时具有非排他性，即一旦公共物品被生产出来就无法阻止他人对其消费，也就是说，排斥任何潜在的消费者从这些物品上获益通常都是不可能的。公共物品的这些特征，与私人物品所具有的竞争性和排他性形成了鲜明的对比。因而在公共物品领域常常出现“搭便车”行为——即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。在这种情况下，追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终会导致公共物品的严重短缺。因此，在公共服务领域中，单纯依靠市场机制是难以提供充足的公共物品的。从而政府理所当然地承担起公共服务职能，为公众提供公共物品。这样既可以大大节约交易费用，克服经济的外部性，又可以较好地解决公共物品消费中的公正性问题。
由上述可知，市场失灵是在一个前提下产生的：就是人是具有理性的，并且是不可改变的。正因为市场失灵，政府公共服务职能才会出现。那么在理性经济人的假设下，政府就不会失灵吗?政府在克服公共服务领域中的市场失灵时，也会出现政府活动的非市场缺陷——政府失灵：当政府政策或者集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了。提供公共服务的政府组织和政府官员是理性自私的经济人，他们以追求自身效用最大化为出发点，追求预算最大化，并不断扩张组织规模。这势必出现借社会公共利益之名行政府组织或官员私利之实的行为。另外由于没有竞争对手，政府内部缺少降低成本、提高质量的激励机制，从而导致提供公共物品上的高成本、低效率。因此。政府也很难通过“有形的手”来实现资源配置的帕累托最优，出现了公共服务供给不足或供给过度的问题。
现代社会中的人是理性和非理性的复合体。从这点说，理性与非理性都是人的本性，它们不仅在人的实践和认识中，而且在人的存在和发展中都有重要作用。在现实生活中，人需要理智地处理个人与社会、个人与组织的关系，不能为所欲为，而要按一定的“游戏规则”来行动。同时，社会活动正是因为有了个人感情意志的参与，才显示出差异，才丰富多彩；也正是非理性因素，才使人显示出激情，并在一定情况下爆发出，惊人的能量，如忘我的工作精神、昂扬的斗志、高度的主动性和创造性。由此可见，理性与非理性在人的生存和发展中都起着重要作用，二者相辅相成。理性约束引导非理性，使人的生存和发展成为一个自觉的、有意识的过程，非理性在理性的指导下发挥作用，使人保持活力和积极性，为人的生存和发展提供动力。只有两者恰到好处地结合在一起发挥作用，才能推动工作进步和社会发展，才能开发人的潜能，展现人的能力，从而使人成为高度个性化的完整的人。而作为提供公共服务产品的公共部门尤其需要公务人员高度的积极性，从这一点上说公共服务的质量取决于人的理性和非理性的有效结合。
二、公共服务部门的关系型心理契约
既然在公共服务部门公务员都是具有理性和非理性的方面，如何利用这种人性更好的提供公共服务产品呢?人们在工作中具有非理性和理性一个重要原因是人们在工作活动中表现出一种心理契约(心理学家谢恩Schein在1980年提出)。谢恩提出心理契约就是在组织中每个成员和不同的管理者以及其他人之间，在任何时候都存在的没有明文规定的一整套期望。正是不同的人有不同的期望，有的人重视心理期望中的交易型成分，更多关注具体的、短期的和经济型的交互关系(如组织因为员工提供的服务而支付报酬)。有的人重视心理契约中关系型成分，更多关注广泛的、长期的、社会情感型的交互关系(如奉献、信任等等)。当员工认为心理契约破裂时，以生气、愤怒为主要特征的心理契约违背是否出现，取决于员工对心理契约破裂的解释。这个解释的过程实际上是一个归因和对公平性认识的过程。影响员工解释过程的因素主要有两个：一个是员工对心理契约破裂或违背的归因，另一个是员工所感受的公平性。如果员工归因于公共部门故意违反契约，那么随之的反应就会是负面的、激烈的，员工会对公共部门所为进行谴责，并降低自己的工作表现甚至离职。而如果归因于双方理解上的不一致，这种反应就会弱得多。如果员工把破裂的原因归结于外部或者公共部门(代理人)的主观不公，就更容易造成心理契约违背的感受。
1、决策程序不符合规范的。员工往往认定心理契约的破裂是不合规范的。如果员工认为导致该决策的程序是公平的，比如分配过程符合规定程序，对不同员工、在不同时间是一致的，并没有受到个人私利和偏见的影响，那么员工会认为契约破裂是可以接受的。否则，心里契约违背的体验就会发生。
2、沟通机制不通畅。员工关于公共部门义务的理解可能与公共部门整体的认识不完全相同。如果由于公共部门未对心理契约中的义务项目进行清楚的界定而导致员工的误解，或者当公共部门代理人在传达消极结果时，未给予充分的、清楚的解释，会使员工认为自身的价值未得到足够重视，因而将心理契约破裂解释为不合理，从而产生心理契约违背。
3、补偿机制不及时。在员工知觉到某项义务公共部门没有履行或充分履行时，如果公共部门能及时在其他方面给予补偿，员工对该补偿项目的接受程 度可以抵偿未履行的项目，心理契约破裂就越不会演化成契约违背。公共部门如果故意忽略或没有及时做出反应，员工的情绪就会较为强烈。
4、较高估计自我价值。员工如果认为自己拥有不可替代的资源，如高的绩效水平，与重要顾客的社会关系等，并且有能力获得满意的其它工作时，则会倾向于将心里契约破裂解释成不能接受的，产生愤怒、受挫等情绪。
公共服务部门中的心理契约破裂会导致公共部门服务质量低下，影响正常的工作。同时，公共服务部门面对的服务对象是人民群众，低劣的态度势必影响政府在人民群众中的形象，为以后公务员开展工作造成障碍。
三、如何改善公共服务部门
首先，注重提高员工在心理契约上的满意度。员工的工作都是有一定目标、需求。比如获得相应的报酬，拥有一份富有挑战性且常干常新的职位，自身的工作得到赏识而被给予进修和发展的机会，在工作中能够参与决策，希望有一个和谐的工作氛围和一个幽雅舒适的工作环境等等。需求的满足程度直接影响工作积极性与主动性的发挥。
其次，积极加强分配制度的改革，完善部门内部的人才激励机制。面对民营企业和合资企业“高薪挖人”的强大攻势，公共服务部门要想吸引和留住高素质人才，激发他们的工作热情，让他们为公共部门的发展贡献聪明才智。一方面，公共部门必须彻底改革其现行的呆板的、平均主义很浓的工资分配制度，要多角度，全方位建立具有部门自身特色的激励机制。这种激励机制应包括分配倾斜、机会倾斜、公正用人、全面关心等内容。
再次，帮助员工设计科学的职业生涯规划。良好心理契约的构建，有利于公共部门对员工追求良好职业发展前景权利的尊重。公共部门的管理人员要善于诱导，让员工在企业发展的同时自己也能得到良好的发展-因此，必须对员工进行科学的职业生源规划，让员工能在其所服务的企业中看到自己的未来和希望，以把自己的全部身心融入到企业的发展中。同时，又要及时发现和处理员工工作和生活中所产生的实际问题，这些问题如不加以妥善处理，就可能产生思想问题，进而影响员工的精神状态。
第四，树立“做人民公仆”高度的责任感和荣誉感，把这种责任感和荣誉感纳入人们心理契约的一部分。纵观人类社会文明史的发展，人的社会行为总是要受某种理念的推动或引导，这种理念会影响人的行为和思想。因此，提高做人民公仆的责任感和荣誉感可以引导人们心理契约上的平衡感，从而提高为人民服务的质量。
第五，公共服务部门应该关注心理契约的变化，及时调整公共服务管理部门的人事政策。公共服务部门中的心理契约并不是一直不变的。在20世纪90年代以前，人们更重视安全、持续、忠诚，所以期望公共部门为个人提供公平升迁的环境、内部职业生涯规划等。20世纪90年代后，随着经济全球化和知识经济的发展，人才的流动更强了，人们更重视对未来职业的适应能力，所以期望工作单位对个人附加价值公平报酬、提供应用广泛的技能培训。现在我国的公共服务部门的人事政策还停留在90年代以前的状况，这不适应人才高度流动的今天，严重阻碍了公共服务部门的发展。因此，我国的公共服务部门应该改变对人的政策思路，这样才能充分利用心理契约改革公共服务部门效率。
综上所述，从人的需求层面看，人性有“好生、好乐、好智、好善、好美”的特性；从人的关系层面透视，人性具有道义性，而公共服务部门就是由这些不同人性的人构成的。可以说如何洞悉人性、尊重人性、利用心理契约改革我国的公共服务部门是彻底改变我国公共服务部门现状的钥匙。
(作者单位：四川省委党校 西南财经大学)