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[摘要]随着市场经济体制改革的深化和计划生育政策影响的深入,传统的农村社会保障模式已经失去了原有的基础,无法再为9亿农民提供真正的“保障”｡从实际情况来看,构建城乡合一的社会保障制度是中国必然的､唯一的路径选择｡土地所有权拆分是解决资金问题的关键,也是国家在建立农村社会保障制度上必须尽早进行的制度创新｡
[关键词]农村;社会保障;制度创新
[中图分类号]F323.89[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)04-0033-02
一､农村社会保障的现状
我国是一个农业大国,有80%的居民住在农村｡但是,农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘｡长期以来,我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障｡在1978年农村实行家庭联产承包责任制以前,中国农村居民除了依靠家庭保障以外,他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障｡此外,他们也可以获得集体经济资助的合作医疗｡1978年农村实行家庭联产承包责任制以后,传统的集体核算制度被彻底打破,农民成为独立自主的经营单位,农民享受的集体保障也由此丧失｡农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境｡尽管改革开放以后农民收入有了明显的提高,但是在保障问题上,实际上是出现了后退｡
随着市场经济体制改革的深化和计划生育政策影响的深入,传统的以家庭和土地为核心的农村保障形式受到了前所未有的冲击｡
1.计划生育政策的推行使独生子女增多,家庭规模缩小,极大地弱化了家庭的保障功能｡同时,农村青壮年的非农化及价值观念等的变化又进一步恶化了家庭的保障功能｡特别是高等教育､婚丧嫁娶､农业投入等支出的提高,使得农民的未来支出的不确定性因素越来越多,而收入却严重滞后于支出｡年轻人如果自我的保障都成问题,试问又如何保障老人呢?因此,“啃老族”的出现也就是正常的现象了｡当农村老人患上重大疾病时,多数情况下也就只能听天由命了｡
2.土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化,土地不过是农民的最后一根“稻草”｡目前多数人所理解的土地的保障功能,充其量也只能称为“就业保障”｡它虽然可以保证农民“就业”,却无法保证农民获得起码的收入｡以土地保障为核心的农村社会保障制度是根本不能成立的,只会敷衍我国仍然没有建立起农村保障体系的现实,只会把农民禁锢在农村的土地上,限制其流动｡
3.现行的农村社会保障制度,也无法起到真正的“保障”作用｡首先,层次低､范围小､覆盖面窄､社会化程度低,国家无法对全体农民提供基本的生活保障｡不发达地区尤其如此｡其次,农村社会保障资金筹措不足｡这是农村现代社会保障制度迟迟无法建立起来的核心问题｡再次,农村社会保障基金管理缺乏法律保障,难以保证其保值增值｡最后,由于缺乏统一的设计和协调,管理体制混乱,部门间分工不明确,形成“多龙治水”的管理格局｡
二､路径选择——构建城乡合一的社会保障制度
农村社会保障是面向农民的社会保障,与一般社会保障有一致的内涵｡综观社会保障建立的百年历史,农村社会保障一般只是作为各国社会保障制度的一个组成部分,只有少数国家为农民建立了专门的社会保障制度｡因为随着工业化进程的加快,农村人口占全国总人口的比例将会逐渐减少,所以农村社会保障制度一般都纳入了各国社会保障的总体框架｡基于国外的经验,中国农村的社会保障制度也没有必要再另外构建一套体系,城乡合一才是中国农村社会保障制度的唯一路径选择｡
1.城乡合一的社会保障制度是构建和谐社会的必然要求｡构建和谐社会要求打破城乡分割体制,统筹城乡经济发展,消除城乡二元社会结构,缩小城乡差距｡可以说,没有社会保障城乡差别的消除,就没有城乡分割体制的突破,就没有城乡二元社会结构的改变,就没有和谐社会的实现｡从社会保障支出看,占全国人口80%以上的农民的社会保障支出只占全国社会保障支出总数的5%(于素芳,2006)｡如果这种以牺牲大部分农民的利益来保障小部分市民利益再通过“一国两制”的社会保障制度继续下去的话,和谐社会的构建只能是一句空话,和谐社会也将会在中国永失和谐之音｡
2.城乡合一的社会保障制度是破解“三农”问题的关键｡连续三年来,中央都以“一号文件”的形式来凸显政府对“三农”问题的重视｡发展小城镇､农民非农化､农业机械化､优化产业结构､加大资金和技术支持力度､取消农业税､工业反哺农业等一系列的措施多管齐下,可效果却不尽如人意｡究其根源,土地就像一只“无形的手”拽着农民这个无法飞远的“风筝”,农民也不管走到哪里对土地总存有一种“恋母”倾向｡所以,只有建立起全国一统的社会保障制度,才能使农民走到哪里都没有后顾之忧,才能使大部分农民“断奶”,政府的一系列政策也才能真正地发挥作用｡
3.城乡合一的社会保障制度是农民基本人权保障的体现｡目前,城乡居民收入的差距已由2000年的2.79:1扩大到2005年的3.22:1,城乡居民消费水平的差距近几年也一直在3.6—3.8间徘徊｡这还只是城乡间的平均差距｡假如单从老年人口的角度来看这两个比例,则更是惊人｡“老无人养､病无钱医､求助无门､听天由命”的悲惨现象是社会主义中国在农村必须根除的｡如果今天已经成为世界第四大经济体的中国在养老与医疗这两个基本人权的保障方面再搞城乡分割､搞国民待遇的双重标准,不管有什么理由,都是站不住脚的｡
三､农村社会保障的资金来源——土地制度创新
资金问题是我国建立城乡合一的社会保障制度面临的最大难题｡要给9亿农民纳入城镇社会保障体系,无疑需要巨额的资金投入｡按照城镇社会保障制度构建的思路,国家､集体､个人三方共同负担这笔资金｡目前,要求政府在农民社会保障方面投入巨资是不现实的｡集体对于多数农村地区来说,维持都成问题,更不要指望在社会保障方面有什么投入了｡中国农民的现状只能用“维持”两字来形容,资金投入方面显然没有足够的能力｡总之,资金问题是构建城乡合一的社会保障制度必须面对的最为棘手的问题,也是最为核心的问题｡但是,如果不需要投入太多,给点政策就能破解这个难题的话,早日实现中国社会保障的“广覆盖”就指日可待了｡
1.土地制度创新可能是目前解决城乡合一的中国社会保障资金问题的唯一出路｡俗话说:“靠山吃山,靠水吃水”,资金问题必须在土地的产权制度上做文章｡在我国现行的土地制度中,土地所有权和经营权分别隶属于集体和个人｡这种两权分离的土地制度曾经极大地解放了广大农民被人民公社紧紧束缚的双手,极大地推动了农村生产力的发展｡但从目前来看,它又成为农村经济社会向前进一步发展的障碍｡土地的规模经营､农村人口的非农化､小城镇的发展等问题都要求冲破“家庭联产承包责任制”的藩篱,构建城乡合一的中国社会保障更是需要寄望土地产权制度的创新｡笔者认为,土地所有权拆分是解决这个问题的最有效策略｡具体说来,就是将土地的所有权分为两份,国家和集体拥有土地股份的50%,农民个人拥有剩余50%的股份｡国家分权的意义在于设置一些必要的制度约束,如耕地保护制度､要求商品粮基地必须种植粮食等等,而不在于分享土地的收益｡集体分权的意义在于维持土地制度集体所有的政策连续性,并可以分享土地交易的部分收益｡个人分权50%,可有效地避免交易过程中国家和集体不必要的干预,使土地交易顺利进行｡
2.建立城乡合一的社会保障制度后,依照城市人口的保障账户的形式给农民设立社会统筹账户和个人账户｡个人缴费用来充实个人账户,国家筹资纳入到社会统筹账户,集体筹资按比例分别纳入个人账户和社会统筹账户｡具体说来:(1)开征农村土地交易税,专款专用,保证国家有足够资金充实社会统筹账户｡通过强制开征农村土地交易税,国家可以筹集大量用于农村社会保障的社会统筹资金｡在土地的初次买卖时,国家可以按照土地成交的金额,征收一定比例的土地交易税,在土地再次买卖时,国家还可以依据与前一次交易相比的增值额征收土地增值税｡税率的高低,可依据政府的宏观调控需要和不同地区的发展情况进行调整｡值得注意的是:在城乡合一的中国社会保障体系下,应该建立全国的社会统筹账户,城乡一体,统收统支,充分体现出社会统筹的共济性｡当然,国家在财力许可条件下,还应该通过财政拨款､转移支付等形式进一步充实社会统筹账户｡(2)集体按所有权比例提取土地交易收入,用于做实社会统筹账户和个人账户｡集体作为土地所有者之一,在土地的交易中也应该取得一定的收益｡在此,有一个比例问题,即在国家和集体所持有的50%的股份中,集体占多大比重｡解决这个问题可以由国家通过法规形式,采取“一刀切”,全国统一规定两者的分担比重;也可以根据各省份的不同情况,由各省自主决定,上报国务院备案｡当农民初次卖出土地时,集体可以依据所持有的比例提取相当的土地交易收入;土地再次交易时,集体可以依据与前一次相比的增值额提取一定比例的土地交易收入｡当然,集体收入的用途应该明确规定只能用于做实社会保障账户｡具体说来,应该按照一定的比例做实社会统筹账户,其余的连同个人缴费全部记在个人名下,归个人所有,从而充分调动广大农民进行土地交易和参加社会保障的积极性｡
(3)个人自愿入保,土地交易收入可保证个人账户缴费｡一旦卖出了土地股份,根据自愿入保的原则,农民可以自主决定是否加入社会保障制度｡农民从土地交易中得到的可观的收入,可以直接用于充实其个人账户,解决其非农化的后顾之忧｡如果农民因为某些原因现在不愿意加入社会保障制度,也有了一笔用于投资等的可观的收入,等条件成熟时,再加入社会保障制度中来｡对于没有转让土地的农民,也应该允许其加入社会保障制度中来｡随着土地自由交易活动的发展,从事农业生产的农民将会逐渐实现规模经营,这时完全能够从其农业生产中拿出一部分作为个人保障账户的启动资金｡
参考文献:
[1]吴云勇,杜澎城.当前农村养老保险制度的改革[J].辽宁财专学报,2001,(4).
[2]吴云勇.辽宁省农村养老保险制度改革模式探析——智利养老保险模式对我们的启示[J].辽东学院学报(社会科学版),2004,(4).
[3]王勇,付时鸣.我国农地制度具有“社会保障”功能吗[J].经济学家,2006,(1).
[4]刘铁明.2005年中国社会保障研究综述[J].北京市计划劳动管理干部学院学报,2002,(2).
[5]岳浩永,梁冬,徐文全.基于完善农地流转制度的农村社会保障体制创新[J].农村经济,2005,(10).
[6]纪昌品,陈荣清,邹莉.从现行农地制度的缺陷看农民权益的保障问题[J].东华理工学院学报(社会科学版),2006,(6).
[7]柯健.构筑城乡合一的社会保障制度是解决三农问题的重要环节[J].求实,2004,(9).
[8]于素芳.构建城乡一体化农村社会保障制度的必要性分析[J].社会科学论坛,2006,(3).
责任编辑 王安庆
[关键词]农村;社会保障;制度创新
[中图分类号]F323.89[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)04-0033-02
一､农村社会保障的现状
我国是一个农业大国,有80%的居民住在农村｡但是,农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘｡长期以来,我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障｡在1978年农村实行家庭联产承包责任制以前,中国农村居民除了依靠家庭保障以外,他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障｡此外,他们也可以获得集体经济资助的合作医疗｡1978年农村实行家庭联产承包责任制以后,传统的集体核算制度被彻底打破,农民成为独立自主的经营单位,农民享受的集体保障也由此丧失｡农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境｡尽管改革开放以后农民收入有了明显的提高,但是在保障问题上,实际上是出现了后退｡
随着市场经济体制改革的深化和计划生育政策影响的深入,传统的以家庭和土地为核心的农村保障形式受到了前所未有的冲击｡
1.计划生育政策的推行使独生子女增多,家庭规模缩小,极大地弱化了家庭的保障功能｡同时,农村青壮年的非农化及价值观念等的变化又进一步恶化了家庭的保障功能｡特别是高等教育､婚丧嫁娶､农业投入等支出的提高,使得农民的未来支出的不确定性因素越来越多,而收入却严重滞后于支出｡年轻人如果自我的保障都成问题,试问又如何保障老人呢?因此,“啃老族”的出现也就是正常的现象了｡当农村老人患上重大疾病时,多数情况下也就只能听天由命了｡
2.土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化,土地不过是农民的最后一根“稻草”｡目前多数人所理解的土地的保障功能,充其量也只能称为“就业保障”｡它虽然可以保证农民“就业”,却无法保证农民获得起码的收入｡以土地保障为核心的农村社会保障制度是根本不能成立的,只会敷衍我国仍然没有建立起农村保障体系的现实,只会把农民禁锢在农村的土地上,限制其流动｡
3.现行的农村社会保障制度,也无法起到真正的“保障”作用｡首先,层次低､范围小､覆盖面窄､社会化程度低,国家无法对全体农民提供基本的生活保障｡不发达地区尤其如此｡其次,农村社会保障资金筹措不足｡这是农村现代社会保障制度迟迟无法建立起来的核心问题｡再次,农村社会保障基金管理缺乏法律保障,难以保证其保值增值｡最后,由于缺乏统一的设计和协调,管理体制混乱,部门间分工不明确,形成“多龙治水”的管理格局｡
二､路径选择——构建城乡合一的社会保障制度
农村社会保障是面向农民的社会保障,与一般社会保障有一致的内涵｡综观社会保障建立的百年历史,农村社会保障一般只是作为各国社会保障制度的一个组成部分,只有少数国家为农民建立了专门的社会保障制度｡因为随着工业化进程的加快,农村人口占全国总人口的比例将会逐渐减少,所以农村社会保障制度一般都纳入了各国社会保障的总体框架｡基于国外的经验,中国农村的社会保障制度也没有必要再另外构建一套体系,城乡合一才是中国农村社会保障制度的唯一路径选择｡
1.城乡合一的社会保障制度是构建和谐社会的必然要求｡构建和谐社会要求打破城乡分割体制,统筹城乡经济发展,消除城乡二元社会结构,缩小城乡差距｡可以说,没有社会保障城乡差别的消除,就没有城乡分割体制的突破,就没有城乡二元社会结构的改变,就没有和谐社会的实现｡从社会保障支出看,占全国人口80%以上的农民的社会保障支出只占全国社会保障支出总数的5%(于素芳,2006)｡如果这种以牺牲大部分农民的利益来保障小部分市民利益再通过“一国两制”的社会保障制度继续下去的话,和谐社会的构建只能是一句空话,和谐社会也将会在中国永失和谐之音｡
2.城乡合一的社会保障制度是破解“三农”问题的关键｡连续三年来,中央都以“一号文件”的形式来凸显政府对“三农”问题的重视｡发展小城镇､农民非农化､农业机械化､优化产业结构､加大资金和技术支持力度､取消农业税､工业反哺农业等一系列的措施多管齐下,可效果却不尽如人意｡究其根源,土地就像一只“无形的手”拽着农民这个无法飞远的“风筝”,农民也不管走到哪里对土地总存有一种“恋母”倾向｡所以,只有建立起全国一统的社会保障制度,才能使农民走到哪里都没有后顾之忧,才能使大部分农民“断奶”,政府的一系列政策也才能真正地发挥作用｡
3.城乡合一的社会保障制度是农民基本人权保障的体现｡目前,城乡居民收入的差距已由2000年的2.79:1扩大到2005年的3.22:1,城乡居民消费水平的差距近几年也一直在3.6—3.8间徘徊｡这还只是城乡间的平均差距｡假如单从老年人口的角度来看这两个比例,则更是惊人｡“老无人养､病无钱医､求助无门､听天由命”的悲惨现象是社会主义中国在农村必须根除的｡如果今天已经成为世界第四大经济体的中国在养老与医疗这两个基本人权的保障方面再搞城乡分割､搞国民待遇的双重标准,不管有什么理由,都是站不住脚的｡
三､农村社会保障的资金来源——土地制度创新
资金问题是我国建立城乡合一的社会保障制度面临的最大难题｡要给9亿农民纳入城镇社会保障体系,无疑需要巨额的资金投入｡按照城镇社会保障制度构建的思路,国家､集体､个人三方共同负担这笔资金｡目前,要求政府在农民社会保障方面投入巨资是不现实的｡集体对于多数农村地区来说,维持都成问题,更不要指望在社会保障方面有什么投入了｡中国农民的现状只能用“维持”两字来形容,资金投入方面显然没有足够的能力｡总之,资金问题是构建城乡合一的社会保障制度必须面对的最为棘手的问题,也是最为核心的问题｡但是,如果不需要投入太多,给点政策就能破解这个难题的话,早日实现中国社会保障的“广覆盖”就指日可待了｡
1.土地制度创新可能是目前解决城乡合一的中国社会保障资金问题的唯一出路｡俗话说:“靠山吃山,靠水吃水”,资金问题必须在土地的产权制度上做文章｡在我国现行的土地制度中,土地所有权和经营权分别隶属于集体和个人｡这种两权分离的土地制度曾经极大地解放了广大农民被人民公社紧紧束缚的双手,极大地推动了农村生产力的发展｡但从目前来看,它又成为农村经济社会向前进一步发展的障碍｡土地的规模经营､农村人口的非农化､小城镇的发展等问题都要求冲破“家庭联产承包责任制”的藩篱,构建城乡合一的中国社会保障更是需要寄望土地产权制度的创新｡笔者认为,土地所有权拆分是解决这个问题的最有效策略｡具体说来,就是将土地的所有权分为两份,国家和集体拥有土地股份的50%,农民个人拥有剩余50%的股份｡国家分权的意义在于设置一些必要的制度约束,如耕地保护制度､要求商品粮基地必须种植粮食等等,而不在于分享土地的收益｡集体分权的意义在于维持土地制度集体所有的政策连续性,并可以分享土地交易的部分收益｡个人分权50%,可有效地避免交易过程中国家和集体不必要的干预,使土地交易顺利进行｡
2.建立城乡合一的社会保障制度后,依照城市人口的保障账户的形式给农民设立社会统筹账户和个人账户｡个人缴费用来充实个人账户,国家筹资纳入到社会统筹账户,集体筹资按比例分别纳入个人账户和社会统筹账户｡具体说来:(1)开征农村土地交易税,专款专用,保证国家有足够资金充实社会统筹账户｡通过强制开征农村土地交易税,国家可以筹集大量用于农村社会保障的社会统筹资金｡在土地的初次买卖时,国家可以按照土地成交的金额,征收一定比例的土地交易税,在土地再次买卖时,国家还可以依据与前一次交易相比的增值额征收土地增值税｡税率的高低,可依据政府的宏观调控需要和不同地区的发展情况进行调整｡值得注意的是:在城乡合一的中国社会保障体系下,应该建立全国的社会统筹账户,城乡一体,统收统支,充分体现出社会统筹的共济性｡当然,国家在财力许可条件下,还应该通过财政拨款､转移支付等形式进一步充实社会统筹账户｡(2)集体按所有权比例提取土地交易收入,用于做实社会统筹账户和个人账户｡集体作为土地所有者之一,在土地的交易中也应该取得一定的收益｡在此,有一个比例问题,即在国家和集体所持有的50%的股份中,集体占多大比重｡解决这个问题可以由国家通过法规形式,采取“一刀切”,全国统一规定两者的分担比重;也可以根据各省份的不同情况,由各省自主决定,上报国务院备案｡当农民初次卖出土地时,集体可以依据所持有的比例提取相当的土地交易收入;土地再次交易时,集体可以依据与前一次相比的增值额提取一定比例的土地交易收入｡当然,集体收入的用途应该明确规定只能用于做实社会保障账户｡具体说来,应该按照一定的比例做实社会统筹账户,其余的连同个人缴费全部记在个人名下,归个人所有,从而充分调动广大农民进行土地交易和参加社会保障的积极性｡
(3)个人自愿入保,土地交易收入可保证个人账户缴费｡一旦卖出了土地股份,根据自愿入保的原则,农民可以自主决定是否加入社会保障制度｡农民从土地交易中得到的可观的收入,可以直接用于充实其个人账户,解决其非农化的后顾之忧｡如果农民因为某些原因现在不愿意加入社会保障制度,也有了一笔用于投资等的可观的收入,等条件成熟时,再加入社会保障制度中来｡对于没有转让土地的农民,也应该允许其加入社会保障制度中来｡随着土地自由交易活动的发展,从事农业生产的农民将会逐渐实现规模经营,这时完全能够从其农业生产中拿出一部分作为个人保障账户的启动资金｡
参考文献:
[1]吴云勇,杜澎城.当前农村养老保险制度的改革[J].辽宁财专学报,2001,(4).
[2]吴云勇.辽宁省农村养老保险制度改革模式探析——智利养老保险模式对我们的启示[J].辽东学院学报(社会科学版),2004,(4).
[3]王勇,付时鸣.我国农地制度具有“社会保障”功能吗[J].经济学家,2006,(1).
[4]刘铁明.2005年中国社会保障研究综述[J].北京市计划劳动管理干部学院学报,2002,(2).
[5]岳浩永,梁冬,徐文全.基于完善农地流转制度的农村社会保障体制创新[J].农村经济,2005,(10).
[6]纪昌品,陈荣清,邹莉.从现行农地制度的缺陷看农民权益的保障问题[J].东华理工学院学报(社会科学版),2006,(6).
[7]柯健.构筑城乡合一的社会保障制度是解决三农问题的重要环节[J].求实,2004,(9).
[8]于素芳.构建城乡一体化农村社会保障制度的必要性分析[J].社会科学论坛,2006,(3).
责任编辑 王安庆