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摘 要：20世纪90年代以来，“文化权利”问题日益引起人们的关注和重视。政府不仅在实现公民的政治、经济和社会权利中扮演了核心角色，同时在公民文化权利这一基本人权中同样发挥着主体作用，发展公共文化构成了政府最基本的职责之一。本文通过分析财政支持在促进公共文化发展中的功能定位，以及国外发达国家在公共文化发展方面具体的财政支持手段，借鉴各国的具体实践经验，从而得出对我国财政支持公共文化发展的启示。
关键词：公共文化；财政支持；国际经验
一、财政支持在促进公共文化发展中的功能定位
（一）、公众的基本公共文化权利应该由政府予以保障
随着物质生活水平的提高，社会公众对于精神层面的需求日益增加，这种需求表现出一种群体的公共性，每个个体都有享受文化产品的欲望。可见，在文化产品和服务的供给上，广泛含有公共产品的属性。由于文化产品和服务的这种公共属性，受到非排他性和公众自身利益最大化的理性驱使，导致在基本公共文化产品和服务的供给上，市场供给变得无效率。无论是出于文化产品和服务的公共性，还是出于市场供给的无效率，政府都应当介入公共文化产品的供给管理，以满足社会公众对于基本公共文化的需求。同时，随着政府职能的转变，以“以人为本”的核心理念为指导的政府行为，保障公民的基本公共文化权利更是其基本职责之一。
由此可以看出，政府在基本公共文化产品和服务中负有不可推卸的责任。而推动基本公共文化发展的主要手段之一，便是国家财政的支持。国家财政支持的手段包括以下几个方面。首先，公众享受基本公共文化权利需要以基础文化设施为载体。因此，政府必须依靠财政支出兴建这些基础设施。其次，通过政府购买加大基本公共文化产品和服务的供给。再次，通过财政政策支持基本公共文化事业的发展。
（二）、实现基本公共文化产品和服务均等化需要政府财政予以支持
我国各地区由于地理位置和资源条件的差异，导致经济发展水平存在差异。随着改革开放以来经济的飞速发展，各地区之间的经济发展水平差距进一步拉大。一个地区经济发展水平直接决定该地区的财政支出能力，从而必然影响公共产品和服务的供给数量和质量。经济发达地区由于其较强的财政收入能力，往往能向公众提供更优质的公共产品和服务。而经济落后地区，却往往连享受基本公共产品的权利都难以保证。作为履行政府分配职能的主要手段，以实现资源优化配置为基本职能的政府财政，有义务通过资源的再分配，实现公共产品和服务的均等化。这对于促进各地区协调发展，实现社会和谐稳定具有重要意义。
（三）、文化在国际竞争中的重要性需要政府在文化发展中居于主导地位
随着经济全球化与网络时代的来临，除了要面对外国资本的入侵，同样还要面对伴随资本而来的外国文化的入侵。一国的文化代表着一个国家和民族的主流价值取向，是一个国家和民族独立自主的核心内容，对于一个国家和民族的兴衰有着至关重要的作用。处于发展劣势的国家，不得不借助发达国家的资本推动本国的经济发展，随着资本的流入，无论是处于政治目的还是经济目的，随之而来的是外国文化的冲击。如果不能有效应对这种强势文化的冲击，弱势文化将被强势文化慢慢同化以至消亡。
出于保护一个国家和民族在文化上的存续和发展，政府必须担当起文化发展的重任。同时，一个国家或民族的文化是否具有竞争力已经成为一个国家或民族强大与否的重要标志，成为衡量一个国家综合国力的重要因素，文化竞争将日益成为未来国际竞争的注意。面对经济的全球化带来的文化大规模的流入，政府必须加强本国文化的保护和发展，增强本国文化在世界各文化中的比较优势，使其保持持续的竞争力。
（四）、准公共文化事业的发展需要政府财政加以支持和引导
随着经济社会的发展，社会公众对文化消费也不断呈现出多层次、多样化的趋势。对于某些高层次的文化产品和服务，由于每个人兴趣爱好的差异性，政府不可能根据每个人的需求供给产品和服务。然而，在准公共文化事业的发展上，政府并不是无所作为。我国当前正处于经济与社会转型的关键时期，社会公众逐渐重视对文化产品等精神生活的享受。而与之对应的，我国文化设施在数量和质量上普遍偏低，不足以满足社会公众的需求。而社会私人往往无法负担文化设施的初期投入。因此，为了推进我国文化事业的协调快速发展，政府有必要在初期给予必要的财政支持。在文化设施的初期建设上，可采用BOT等模式，由政府出资兴建，私人负责运营，提高准公共文化产品和服务供给的效率。另外，出台相应的财政政策减轻私人兴办准公共文化事业的负担。
二、国外促进公共文化发展的财政支持经验借鉴
（一）、美国的经验
美国政府并未设置专门的文化管理机构，而是由史密森学会（Smithsonian institution）承担政府相关的文化职能 ，代表国家向公众提供公共文化服务，服务一般为免费。从预算上来看，史密森学会的资金来源中有大约50%以上由美国政府支持，其余的资金为主要来自社会私人捐助以及与之有合作关系的基金会和公司的赞助。 由于史密森学会在功能上起到了向社会公众提供公共文化产品的作用，美国政府并没有再建立与文化管理相关的行政部门，而是以 “无为而治”作为对文化产业管理的目标。
美国政府虽然在形式上没有直接管理文化产业的发展，实质上却通过各种经济手段来影响着文化产业的发展和走向，以保证其文化产品充分体现美国的价值观。
首先，在宏观调控上，美国通过建立和健全艺术基金制度，对各项艺术、人文和科学等进行调控。如美国建立了国家艺术与人文基金会，该基金会有权制定和推行相关政策，以保证国家对文化产业的支持。从该基金会的资金来源看，其大部分资金都由国会拨款，基金会再将这些拨款应用于资助文化项目。
其次，美国在税收政策上也给予了非盈利性的文化组织非常大的支持。比如，美国非盈利性的文化组织除了得到政府拨款的基金会的资金支持外，在税收上还享受免税待遇。同时，对于社会私人捐助以及企业资助，美国联邦税法也可给予其相应的减免税赋。由此可以看出，美国政府在公共文化产品的供给上并不是真正的“无为而治”，而是以财政支持的方式间接的推动着公共文化事业的发展。 第三，美国在文化产业法律法规方面也有严格的规定。虽然美国政府给文化产业的发展提供了相对宽松的外部环境，然而在法律上却非常注重文化产品是否合乎规范，若文化产品不符合美国法律的相关规定，美国政府都会坚决的予以取缔 。因此，美国政府在文化产业的发展上，虽然没有设置具体的部门进行管理。却从法律层面上引导着美国主流文化价值观的走向。
（二）、法国的经验
法国是一个中央集权制的国家，其在文化产业的管理上在西方国家中是最重视的。法国重视文化的宏观管理，在中央设置国家文化部，负责法国文化产业的管理和发展。在财政资金支持上，法国国家财政预算中安排国家文化部的财政预算高达全部财政预算的1%左右。同时，对于地方各级政府对文化产业的投入也做了具体的要求，即法国地方各级政府对文化产业投入的资金要达到国家预算资金的两倍以上。
可以看出，法国在文化发展上坚持的是一种“文化例外”的理念，即认为文化产品不应等同于一般产品，文化是一个民族和国家的象征。对于文化产品，国家应该予以保护和发展。由于法国在文化产业发展上坚持“文化例外”的理念，因此，财政支持在文化产业发展中的作用尤其明显。
首先，法国政府逐步完善文化行政管理机构设置，保障文化行政管理部门的预算资金。同时，法国文化政策和文化议程，完全由文化行政管理部门负责。在预算管理体制上，明确规定中央与地方在公共文化产品和服务上的资金投入比例和数额，从制度上保证了财政资金对公共文化产品和服务的支持。
其次，在财政政策上，法国采取了多种措施来鼓励私人捐助和投资。为鼓励社会私人或企业进行捐助和投资，法国政府利用补贴、贴息贷款、税收减免等方式，吸引社会资金流入公共文化领域，扩大公共文化资金来源的渠道。
第三，完善配套法律法规，保障法国本土文化产品在法国文化产品消费中的地位。比如，法国国家文化部规定，进口到法国境内的外国电影，对其票房收入加征11%的税，而征收的这部分“特别税”将用于对本国电影制作进行补贴。同时，法国还通过配额、强制最低播出时段等一系列措施来保障本国公共文化产品的地位。
（三）、英国的经验
与美国的“无为而治”策略和法国的“文化例外”政策不同，英国在文化管理政策上采取了比较折中的做法，即称之为“一臂之距”的管理策略。由于英国在政治体制上属于中央集权制国家，因此，同法国类似，英国同样在中央设置文化管理行政部门，即文化新闻体育部来管理和推进全国范围内的文化发展。然而，与法国在文化管理上的过度集权化不同，英国政府在设置中央文化管理部门的同时，赋予了民间组织更多的参与制定文化发展政策的权力。英国的“一臂之距”文化管理政策，形成了由中央政府、地方政府和非盈利性文化组织共同管理和推动文化发展的格局。
首先，英国中央政府和地方政府分别对公共文化事业投入了大量财政资金。英国多数非盈利性文化机构都接受来自各级政府的财政资助。政府并没有直接插手这些非盈利机构在资金上的分配和管理，与具体的文化事务保持着一定的距离。
其次，在促进公共文化发展的财政政策上，英国同样通过税收优惠、补贴等方式扶持文化事业的发展。同时，英国还以发行文化事业彩票的方式，支持文化事业——特别是具有公益性质的公共文化产业的发展。
第三，出于公共服务均等化的目标，为了能让每个公民享受到公共文化产品和服务，英国政府一方面在全英多个地区分别设立分化管理组织确保各地区文化政策的推行和文化事业资金的落实；另一方面，对地方政府公共文化预算支出也做出了具体的要求。这种模式促进了公共文化在全英地区的共同协调发展，表明英国政府对于文化产业更多的强调公平性。
（四）、西方发达国家公共文化管理模式比较
根据西方发达国家对公共文化管理的参与程度的强弱不同，可以分为“文化例外”模式、“一臂之距”模式和“无为而治”模式。各种模式的具体比较如表1所示。
从模式上看，各种模式之间存在着明显的差异，以美国为代表的部分西方国家主张文化自由发展，在文化管理模式上普遍采取不介入具体事务的措施。而以法国为代表的集权制国家更倾向于直接介入公共文化管理与推广。英国等国家则介于二者之前，在文化的管理上既坚持政府对公共文化事务的宏观控制，又鼓励和支持民间组织参与公共文化事务的具体管理。
（五）、经验借鉴
虽然在公共文化管理模式上，西方发达国家存在一定程度上的差异，但这并没有否定政府财政支持在公共文化管理中的作用。
首先，中央政府通过财政资金的直接投入方式推动公共文化事业的发展。在这一点上，西方发达国家普遍达成共识。政府财政资金直接投入到公共文化事业，可以在短时间内提高公共文化产品和服务的供给。然而，社会公众对于公共文化产品和服务的需求随着经济和社会的发展不断丰富。由于财政资金有限，单纯依靠政府财政投入往往无法完全满足公众对公共文化产品和服务的需求。法国在公共文化产品和服务的供给上普遍存在不足。因此，政府在公共文化财政资金的投入上，不应只是追求量上的指标，而应更注重指向性和带动性。指向性即在公共文化事业的投入上，政府财政资金应该保证基本公共文化事业的发展。带动性即财政资金应带动社会资源共同促进公共文化发展，政府不应该是公共文化事业的唯一资金供应者。
其次，政府普遍采用多种财政政策推动公共文化事业的发展。美国在这一方面较为突出，其完善的税收减免和优惠政策是支撑起公共文化事业发展的主要因素，为鼓励私人和企业捐助公共文化事业提供了良好的制度环境。这种良好的制度环境与其宽松的文化管理模式有着密切的关系，是一种“内在式”的文化管理方式。
第三，强调地方政府财政资金在公共文化事业中的投入。以法国为代表的国家在强调中央政府财政支持公共文化事业的同时，加强了地方政府对公共文化事业的投入力度。这是因为，一方面，中央政府由于财力有限，无法完全依靠中央财政保证全国范围内的公共文化产品和服务的供给，需要地方政府财政予以支持。另一方面，中央政府往往无法对各个地区公共文化的需求状况完全掌握，而地方政府对本地区的公共文化需求表达了解的更为清晰，有利于实现各地区公共文化产品和服务的多样化和更有效率的供给，避免由于中央政府的统一提供出现品种单一、效率低下的问题。 第四，在财政资金的使用上，除以“文化例外“模式为管理原则的国家外，大部分西方国家倾向于由非盈利性文化组织负责资金的具体使用，政府不与文化企事业单位有直接的关系。这一模式的优点在于，可以减少政府的行政事务，有利于政府对公共文化事业资金投入的监督，降低腐败行为的发生；有利于通过政府与非盈利性文化组织的合作，满足社会公众对公共文化多层次、多样化的需求；有助于避免由于政治主张的变更所产生的对公共文化事业财政拨款的不良影响，保证由那些最有资格的人对公共文化事业经费进行客观公正的分配。
三、促进我国公共文化发展的财政支持政策建议
（一）、总体思路
政府在公共文化产品和服务的供给上，除了加大对财政资金的投入，还应通过完善促进社会资源投资公共文化事业的相关财政政策，鼓励和支持社会私人和企业捐助和兴办公共文化事业。财政支持促进公共文化发展的基本框架如图1所示。
在公共文化产品和服务的供给上，从世界各国具体实践经验以及我国目前的国情来看，政府财政支持应占主导地位。在具有纯公共产品性质的基本公共文化产品和服务的供给上，政府应采用直接投资的方式予以支持。在准公共文化产品和服务的供给上，政府在提供部分财政资金支持的同时，更多的是采取宏观引导的手段，推动准公共文化产品和服务的发展。这种引导包括两部分。一方面，通过支持非盈利性文化管理组织的发展，由非盈利性文化管理组织管理和支持公共文化事业的发展。另一方面，通过完善财政政策，包括各项税收和补贴等转移支付手段，鼓励私人和企业对公共文化事业的捐助和投资。这有利于充分利用社会资源，为公共产品和服务的供给提供资金保障。
除了中央政府负责全国性今本公共文化产品和服务供给外，还应加强地方政府对区域性公共文化事业的投入和管理。我国是一个多民族的国家，与法国和英国等国家不同，我国存在多种文化并存的局面，这些文化分布具有地域性。在这些地域性公共文化事业的支持上，中央政府除了给予部分财政支持外，更应推动各级地方政府予以财政支持。各级地方政府对于当地的公共文化有着更深刻的认识和了解，在财政支持上比中央政府更有针对性。同时，地方财政资金对公共文化支持可以缓解中央财政在公共文化支出中的压力。
（二）、政策建议
1、保证财政资金在公共文化发展中的主导，加强财政对公共文化事业的直接投入。
我国当前处于公共文化事业发展初期，公共文化产品和服务在质和量上都与社会公众对公共文化的需求差距较大。因此，在这一阶段，政府应当在公共文化发展中处于主导地位。通过政府财政资金在公共文化领域的投资，扩大公共文化产品和服务的供给，不断缩小公共文化需求与供给的差距，扩大公共文化产品和服务在全社会的覆盖面。
为进一步加强公共文化事业的财政投入，中央政府应改变目前公共财政支出结构，提高公共文化支出总量。在这一点上我们应当借鉴法国政府的做法，首先，在预算编制上，明确规定公共文化财政支出在财政总支出的比例，确保公共文化支出与经济总量增长相适应的长效机制。其次，明确地方政府财政在公共文化事业发展中的责任，加强地方政府公共文化财政支出。
2、完善公共文化转移支付制度，保障公民平等享有公共文化权利。
由于各地区经济发展水平的差异，在公共文化产品和服务的供给上，存在明显的地域差异。因此，应进一步完善我国公共文化转移支付制度，保障公民平等享有公共文化的权利。首先，在一般性转移支付上，一方面，中央财政应加大对经济落后地区的转移支付力度，保障经济落后地区基本公共文化财政支出。另一方面，鼓励经济发达地区通过横向转移支付的方式扶持经济落后地区的公共文化事业。其次，完善专项转移支付体制，对一些公众喜闻乐见的大型公共文化设施建设、全国性或区域性公共文化产品和服务的供给，加强专项转移支付力度。第三，进一步完善和推行公共文化投资补贴政策，对于从事具有公共或准公共性质的文化产品和服务供给的社会企业，政府应给予一定的补贴，扶持企业发展。
3、推行更有利于公共文化发展的税收政策，促进公共文化发展。
借鉴西方发达国家运用税收政策推动公共文化发展的经验，应进一步完善我国促进公共文化发展的税收政策，为公共文化发展创造有利的政策环境。首先，对全国性或区域性基本公共文化事业的发展，扩大捐助基本公共文化事业的税收减免范围，覆盖促进基本公共文化建设事业的各个领域。其次，在扩大税收在捐助基本公共文化事业涵盖面的同时，进一步提高个人和社会捐助基本公共文化事业的税收减免力度。第三，对参与建设和管理基本公共文化事业和准公共文化事业的社会私人、企业及非盈利性文化组织，进一步完善对其的税收优惠政策，推动社会力量参与公共文化事业的建设和发展。
4、支持民间非盈利性公共文化组织发展，实现我国公共文化管理多元化。
与西方发达国家相比，我国非盈利性公共文化组织发展滞后，在机构数量和组织规模上都处于初级成长阶段，亟需资金以不断扩大自身的作用和影响力。然而，我国私人捐助理念并没有像西方国家那样形成全民意识，各类非盈利性公共文化组织在发展初期普遍面临资金不足的问题。在现阶段，政府应在我国非盈利性公共文化组织建设中发挥主要作用，通过财政资助的方式帮助各类非盈利性文化组织的建设和发展。随着非盈利性公共文化组织不断发展和完善，在社会公众中的影响力不断扩大，获取社会资源的能力不断加强，政府的作用相应由主导转为扶持和引导，赋予非盈利性公共文化组织在公共文化事业发展上更多的自主权，实现我国公共文化管理的多元化，形成由政府和民间组织共同促进公共文化发展的良好协作机制。
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关键词：公共文化；财政支持；国际经验
一、财政支持在促进公共文化发展中的功能定位
（一）、公众的基本公共文化权利应该由政府予以保障
随着物质生活水平的提高，社会公众对于精神层面的需求日益增加，这种需求表现出一种群体的公共性，每个个体都有享受文化产品的欲望。可见，在文化产品和服务的供给上，广泛含有公共产品的属性。由于文化产品和服务的这种公共属性，受到非排他性和公众自身利益最大化的理性驱使，导致在基本公共文化产品和服务的供给上，市场供给变得无效率。无论是出于文化产品和服务的公共性，还是出于市场供给的无效率，政府都应当介入公共文化产品的供给管理，以满足社会公众对于基本公共文化的需求。同时，随着政府职能的转变，以“以人为本”的核心理念为指导的政府行为，保障公民的基本公共文化权利更是其基本职责之一。
由此可以看出，政府在基本公共文化产品和服务中负有不可推卸的责任。而推动基本公共文化发展的主要手段之一，便是国家财政的支持。国家财政支持的手段包括以下几个方面。首先，公众享受基本公共文化权利需要以基础文化设施为载体。因此，政府必须依靠财政支出兴建这些基础设施。其次，通过政府购买加大基本公共文化产品和服务的供给。再次，通过财政政策支持基本公共文化事业的发展。
（二）、实现基本公共文化产品和服务均等化需要政府财政予以支持
我国各地区由于地理位置和资源条件的差异，导致经济发展水平存在差异。随着改革开放以来经济的飞速发展，各地区之间的经济发展水平差距进一步拉大。一个地区经济发展水平直接决定该地区的财政支出能力，从而必然影响公共产品和服务的供给数量和质量。经济发达地区由于其较强的财政收入能力，往往能向公众提供更优质的公共产品和服务。而经济落后地区，却往往连享受基本公共产品的权利都难以保证。作为履行政府分配职能的主要手段，以实现资源优化配置为基本职能的政府财政，有义务通过资源的再分配，实现公共产品和服务的均等化。这对于促进各地区协调发展，实现社会和谐稳定具有重要意义。
（三）、文化在国际竞争中的重要性需要政府在文化发展中居于主导地位
随着经济全球化与网络时代的来临，除了要面对外国资本的入侵，同样还要面对伴随资本而来的外国文化的入侵。一国的文化代表着一个国家和民族的主流价值取向，是一个国家和民族独立自主的核心内容，对于一个国家和民族的兴衰有着至关重要的作用。处于发展劣势的国家，不得不借助发达国家的资本推动本国的经济发展，随着资本的流入，无论是处于政治目的还是经济目的，随之而来的是外国文化的冲击。如果不能有效应对这种强势文化的冲击，弱势文化将被强势文化慢慢同化以至消亡。
出于保护一个国家和民族在文化上的存续和发展，政府必须担当起文化发展的重任。同时，一个国家或民族的文化是否具有竞争力已经成为一个国家或民族强大与否的重要标志，成为衡量一个国家综合国力的重要因素，文化竞争将日益成为未来国际竞争的注意。面对经济的全球化带来的文化大规模的流入，政府必须加强本国文化的保护和发展，增强本国文化在世界各文化中的比较优势，使其保持持续的竞争力。
（四）、准公共文化事业的发展需要政府财政加以支持和引导
随着经济社会的发展，社会公众对文化消费也不断呈现出多层次、多样化的趋势。对于某些高层次的文化产品和服务，由于每个人兴趣爱好的差异性，政府不可能根据每个人的需求供给产品和服务。然而，在准公共文化事业的发展上，政府并不是无所作为。我国当前正处于经济与社会转型的关键时期，社会公众逐渐重视对文化产品等精神生活的享受。而与之对应的，我国文化设施在数量和质量上普遍偏低，不足以满足社会公众的需求。而社会私人往往无法负担文化设施的初期投入。因此，为了推进我国文化事业的协调快速发展，政府有必要在初期给予必要的财政支持。在文化设施的初期建设上，可采用BOT等模式，由政府出资兴建，私人负责运营，提高准公共文化产品和服务供给的效率。另外，出台相应的财政政策减轻私人兴办准公共文化事业的负担。
二、国外促进公共文化发展的财政支持经验借鉴
（一）、美国的经验
美国政府并未设置专门的文化管理机构，而是由史密森学会（Smithsonian institution）承担政府相关的文化职能 ，代表国家向公众提供公共文化服务，服务一般为免费。从预算上来看，史密森学会的资金来源中有大约50%以上由美国政府支持，其余的资金为主要来自社会私人捐助以及与之有合作关系的基金会和公司的赞助。 由于史密森学会在功能上起到了向社会公众提供公共文化产品的作用，美国政府并没有再建立与文化管理相关的行政部门，而是以 “无为而治”作为对文化产业管理的目标。
美国政府虽然在形式上没有直接管理文化产业的发展，实质上却通过各种经济手段来影响着文化产业的发展和走向，以保证其文化产品充分体现美国的价值观。
首先，在宏观调控上，美国通过建立和健全艺术基金制度，对各项艺术、人文和科学等进行调控。如美国建立了国家艺术与人文基金会，该基金会有权制定和推行相关政策，以保证国家对文化产业的支持。从该基金会的资金来源看，其大部分资金都由国会拨款，基金会再将这些拨款应用于资助文化项目。
其次，美国在税收政策上也给予了非盈利性的文化组织非常大的支持。比如，美国非盈利性的文化组织除了得到政府拨款的基金会的资金支持外，在税收上还享受免税待遇。同时，对于社会私人捐助以及企业资助，美国联邦税法也可给予其相应的减免税赋。由此可以看出，美国政府在公共文化产品的供给上并不是真正的“无为而治”，而是以财政支持的方式间接的推动着公共文化事业的发展。 第三，美国在文化产业法律法规方面也有严格的规定。虽然美国政府给文化产业的发展提供了相对宽松的外部环境，然而在法律上却非常注重文化产品是否合乎规范，若文化产品不符合美国法律的相关规定，美国政府都会坚决的予以取缔 。因此，美国政府在文化产业的发展上，虽然没有设置具体的部门进行管理。却从法律层面上引导着美国主流文化价值观的走向。
（二）、法国的经验
法国是一个中央集权制的国家，其在文化产业的管理上在西方国家中是最重视的。法国重视文化的宏观管理，在中央设置国家文化部，负责法国文化产业的管理和发展。在财政资金支持上，法国国家财政预算中安排国家文化部的财政预算高达全部财政预算的1%左右。同时，对于地方各级政府对文化产业的投入也做了具体的要求，即法国地方各级政府对文化产业投入的资金要达到国家预算资金的两倍以上。
可以看出，法国在文化发展上坚持的是一种“文化例外”的理念，即认为文化产品不应等同于一般产品，文化是一个民族和国家的象征。对于文化产品，国家应该予以保护和发展。由于法国在文化产业发展上坚持“文化例外”的理念，因此，财政支持在文化产业发展中的作用尤其明显。
首先，法国政府逐步完善文化行政管理机构设置，保障文化行政管理部门的预算资金。同时，法国文化政策和文化议程，完全由文化行政管理部门负责。在预算管理体制上，明确规定中央与地方在公共文化产品和服务上的资金投入比例和数额，从制度上保证了财政资金对公共文化产品和服务的支持。
其次，在财政政策上，法国采取了多种措施来鼓励私人捐助和投资。为鼓励社会私人或企业进行捐助和投资，法国政府利用补贴、贴息贷款、税收减免等方式，吸引社会资金流入公共文化领域，扩大公共文化资金来源的渠道。
第三，完善配套法律法规，保障法国本土文化产品在法国文化产品消费中的地位。比如，法国国家文化部规定，进口到法国境内的外国电影，对其票房收入加征11%的税，而征收的这部分“特别税”将用于对本国电影制作进行补贴。同时，法国还通过配额、强制最低播出时段等一系列措施来保障本国公共文化产品的地位。
（三）、英国的经验
与美国的“无为而治”策略和法国的“文化例外”政策不同，英国在文化管理政策上采取了比较折中的做法，即称之为“一臂之距”的管理策略。由于英国在政治体制上属于中央集权制国家，因此，同法国类似，英国同样在中央设置文化管理行政部门，即文化新闻体育部来管理和推进全国范围内的文化发展。然而，与法国在文化管理上的过度集权化不同，英国政府在设置中央文化管理部门的同时，赋予了民间组织更多的参与制定文化发展政策的权力。英国的“一臂之距”文化管理政策，形成了由中央政府、地方政府和非盈利性文化组织共同管理和推动文化发展的格局。
首先，英国中央政府和地方政府分别对公共文化事业投入了大量财政资金。英国多数非盈利性文化机构都接受来自各级政府的财政资助。政府并没有直接插手这些非盈利机构在资金上的分配和管理，与具体的文化事务保持着一定的距离。
其次，在促进公共文化发展的财政政策上，英国同样通过税收优惠、补贴等方式扶持文化事业的发展。同时，英国还以发行文化事业彩票的方式，支持文化事业——特别是具有公益性质的公共文化产业的发展。
第三，出于公共服务均等化的目标，为了能让每个公民享受到公共文化产品和服务，英国政府一方面在全英多个地区分别设立分化管理组织确保各地区文化政策的推行和文化事业资金的落实；另一方面，对地方政府公共文化预算支出也做出了具体的要求。这种模式促进了公共文化在全英地区的共同协调发展，表明英国政府对于文化产业更多的强调公平性。
（四）、西方发达国家公共文化管理模式比较
根据西方发达国家对公共文化管理的参与程度的强弱不同，可以分为“文化例外”模式、“一臂之距”模式和“无为而治”模式。各种模式的具体比较如表1所示。
从模式上看，各种模式之间存在着明显的差异，以美国为代表的部分西方国家主张文化自由发展，在文化管理模式上普遍采取不介入具体事务的措施。而以法国为代表的集权制国家更倾向于直接介入公共文化管理与推广。英国等国家则介于二者之前，在文化的管理上既坚持政府对公共文化事务的宏观控制，又鼓励和支持民间组织参与公共文化事务的具体管理。
（五）、经验借鉴
虽然在公共文化管理模式上，西方发达国家存在一定程度上的差异，但这并没有否定政府财政支持在公共文化管理中的作用。
首先，中央政府通过财政资金的直接投入方式推动公共文化事业的发展。在这一点上，西方发达国家普遍达成共识。政府财政资金直接投入到公共文化事业，可以在短时间内提高公共文化产品和服务的供给。然而，社会公众对于公共文化产品和服务的需求随着经济和社会的发展不断丰富。由于财政资金有限，单纯依靠政府财政投入往往无法完全满足公众对公共文化产品和服务的需求。法国在公共文化产品和服务的供给上普遍存在不足。因此，政府在公共文化财政资金的投入上，不应只是追求量上的指标，而应更注重指向性和带动性。指向性即在公共文化事业的投入上，政府财政资金应该保证基本公共文化事业的发展。带动性即财政资金应带动社会资源共同促进公共文化发展，政府不应该是公共文化事业的唯一资金供应者。
其次，政府普遍采用多种财政政策推动公共文化事业的发展。美国在这一方面较为突出，其完善的税收减免和优惠政策是支撑起公共文化事业发展的主要因素，为鼓励私人和企业捐助公共文化事业提供了良好的制度环境。这种良好的制度环境与其宽松的文化管理模式有着密切的关系，是一种“内在式”的文化管理方式。
第三，强调地方政府财政资金在公共文化事业中的投入。以法国为代表的国家在强调中央政府财政支持公共文化事业的同时，加强了地方政府对公共文化事业的投入力度。这是因为，一方面，中央政府由于财力有限，无法完全依靠中央财政保证全国范围内的公共文化产品和服务的供给，需要地方政府财政予以支持。另一方面，中央政府往往无法对各个地区公共文化的需求状况完全掌握，而地方政府对本地区的公共文化需求表达了解的更为清晰，有利于实现各地区公共文化产品和服务的多样化和更有效率的供给，避免由于中央政府的统一提供出现品种单一、效率低下的问题。 第四，在财政资金的使用上，除以“文化例外“模式为管理原则的国家外，大部分西方国家倾向于由非盈利性文化组织负责资金的具体使用，政府不与文化企事业单位有直接的关系。这一模式的优点在于，可以减少政府的行政事务，有利于政府对公共文化事业资金投入的监督，降低腐败行为的发生；有利于通过政府与非盈利性文化组织的合作，满足社会公众对公共文化多层次、多样化的需求；有助于避免由于政治主张的变更所产生的对公共文化事业财政拨款的不良影响，保证由那些最有资格的人对公共文化事业经费进行客观公正的分配。
三、促进我国公共文化发展的财政支持政策建议
（一）、总体思路
政府在公共文化产品和服务的供给上，除了加大对财政资金的投入，还应通过完善促进社会资源投资公共文化事业的相关财政政策，鼓励和支持社会私人和企业捐助和兴办公共文化事业。财政支持促进公共文化发展的基本框架如图1所示。
在公共文化产品和服务的供给上，从世界各国具体实践经验以及我国目前的国情来看，政府财政支持应占主导地位。在具有纯公共产品性质的基本公共文化产品和服务的供给上，政府应采用直接投资的方式予以支持。在准公共文化产品和服务的供给上，政府在提供部分财政资金支持的同时，更多的是采取宏观引导的手段，推动准公共文化产品和服务的发展。这种引导包括两部分。一方面，通过支持非盈利性文化管理组织的发展，由非盈利性文化管理组织管理和支持公共文化事业的发展。另一方面，通过完善财政政策，包括各项税收和补贴等转移支付手段，鼓励私人和企业对公共文化事业的捐助和投资。这有利于充分利用社会资源，为公共产品和服务的供给提供资金保障。
除了中央政府负责全国性今本公共文化产品和服务供给外，还应加强地方政府对区域性公共文化事业的投入和管理。我国是一个多民族的国家，与法国和英国等国家不同，我国存在多种文化并存的局面，这些文化分布具有地域性。在这些地域性公共文化事业的支持上，中央政府除了给予部分财政支持外，更应推动各级地方政府予以财政支持。各级地方政府对于当地的公共文化有着更深刻的认识和了解，在财政支持上比中央政府更有针对性。同时，地方财政资金对公共文化支持可以缓解中央财政在公共文化支出中的压力。
（二）、政策建议
1、保证财政资金在公共文化发展中的主导，加强财政对公共文化事业的直接投入。
我国当前处于公共文化事业发展初期，公共文化产品和服务在质和量上都与社会公众对公共文化的需求差距较大。因此，在这一阶段，政府应当在公共文化发展中处于主导地位。通过政府财政资金在公共文化领域的投资，扩大公共文化产品和服务的供给，不断缩小公共文化需求与供给的差距，扩大公共文化产品和服务在全社会的覆盖面。
为进一步加强公共文化事业的财政投入，中央政府应改变目前公共财政支出结构，提高公共文化支出总量。在这一点上我们应当借鉴法国政府的做法，首先，在预算编制上，明确规定公共文化财政支出在财政总支出的比例，确保公共文化支出与经济总量增长相适应的长效机制。其次，明确地方政府财政在公共文化事业发展中的责任，加强地方政府公共文化财政支出。
2、完善公共文化转移支付制度，保障公民平等享有公共文化权利。
由于各地区经济发展水平的差异，在公共文化产品和服务的供给上，存在明显的地域差异。因此，应进一步完善我国公共文化转移支付制度，保障公民平等享有公共文化的权利。首先，在一般性转移支付上，一方面，中央财政应加大对经济落后地区的转移支付力度，保障经济落后地区基本公共文化财政支出。另一方面，鼓励经济发达地区通过横向转移支付的方式扶持经济落后地区的公共文化事业。其次，完善专项转移支付体制，对一些公众喜闻乐见的大型公共文化设施建设、全国性或区域性公共文化产品和服务的供给，加强专项转移支付力度。第三，进一步完善和推行公共文化投资补贴政策，对于从事具有公共或准公共性质的文化产品和服务供给的社会企业，政府应给予一定的补贴，扶持企业发展。
3、推行更有利于公共文化发展的税收政策，促进公共文化发展。
借鉴西方发达国家运用税收政策推动公共文化发展的经验，应进一步完善我国促进公共文化发展的税收政策，为公共文化发展创造有利的政策环境。首先，对全国性或区域性基本公共文化事业的发展，扩大捐助基本公共文化事业的税收减免范围，覆盖促进基本公共文化建设事业的各个领域。其次，在扩大税收在捐助基本公共文化事业涵盖面的同时，进一步提高个人和社会捐助基本公共文化事业的税收减免力度。第三，对参与建设和管理基本公共文化事业和准公共文化事业的社会私人、企业及非盈利性文化组织，进一步完善对其的税收优惠政策，推动社会力量参与公共文化事业的建设和发展。
4、支持民间非盈利性公共文化组织发展，实现我国公共文化管理多元化。
与西方发达国家相比，我国非盈利性公共文化组织发展滞后，在机构数量和组织规模上都处于初级成长阶段，亟需资金以不断扩大自身的作用和影响力。然而，我国私人捐助理念并没有像西方国家那样形成全民意识，各类非盈利性公共文化组织在发展初期普遍面临资金不足的问题。在现阶段，政府应在我国非盈利性公共文化组织建设中发挥主要作用，通过财政资助的方式帮助各类非盈利性文化组织的建设和发展。随着非盈利性公共文化组织不断发展和完善，在社会公众中的影响力不断扩大，获取社会资源的能力不断加强，政府的作用相应由主导转为扶持和引导，赋予非盈利性公共文化组织在公共文化事业发展上更多的自主权，实现我国公共文化管理的多元化，形成由政府和民间组织共同促进公共文化发展的良好协作机制。
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